全球化时代的东亚经济发展政策转型

张亲培　王哲夫

从东亚经济发展政策的转型过程看，由政府主导的经济发展政策转变为更加倚重市场的力量和市场机制的经济发展政策，政策权威从政府分散到社会，在政策理念上，新自由主义的经济政策逐步占据着首要地位。从政策转型的成效上看，东亚国家和地区政府的经济发展政策还存在着政策的前瞻性与预见性不足，政策的创新性和持续性较弱等问题需要很好地去应对。

一、东亚经济发展政策及其范式转型

政府政策作为政府调节社会关系的主要手段和方式，在实现国家的经济发展目标，维护社会的稳定与发展过程中起着重要的作用。在现代社会中，国家在经济发展中所占有的地位和作用越来越受到广泛关注，政府政策对于一个国家或地区的经济社会发展所起的作用日益明显。政府制定与执行政策的能力和水平同国家的经济与社会发展密切相关。

全球化时代，世界各国之间的往来日益频繁，虽然经济全球化是由西方资本主义国家推动的，但是世界的其他组成部分依然在全球化中扮演着重要的角色，东亚国家和地区作为世界经济的有力推动者，积极参与世界体系范围内的分工与合作。随着全球化进程的加快，东亚国家和地区逐步融入世界经济体系。20世纪50年代以来形成的东亚以政府为主导的经济发展战略与模式，在促进本国以及本地区经济社会发展过程中起着举足轻重的作用，实现了东亚经济的“追赶性”目标，东亚国家和地区的经济增长率比欧美国家快许多，经济增长的趋势明显。曾几何时，东亚各国政府都在强化政府主导性的发展模式，并且坚定地认为以政府为主导的东亚发展模式是建立在东方固有文化和西方市场经济机制的有机结合基础上的，从而实现威权政体和市场机制的默契架构，因而强大的政府成为经济发展的动力。但是当经济发展到一定程度，这种政府主导的经济发展政策往往带来经济繁荣背后诸多消极影响。有些学者认为促进东亚经济繁荣发展的原因与东亚经济危机的原因是相同的，同样的动力源自于社会发展的动力机制，政府主导型发展战略带来的经济创造性与创造能力的减弱和市场经济逐步发展带来的社会复杂局面相结合，这样政府政策能力同现实需求之间就产生了问题。而且在原有的政策范式下，对于面临的新问题得不到有效的、及时的解决。这样政策范式往往通过异变性事件的推动，通过社会成员的学习活动在社会各个层面引发激荡，促成原有政策范式的瓦解和新的政策范式形成。

在促进社会经济发展的构成要素中，政府的制度供给与政策输出对国家经济发展起着重要的作用，政府政策的范式转型同一个国家或地区的发展阶段和发展能力有着很大的关系。政策范式的理念来源于库恩（T.S.Kuhn）的科学范式的思想，在库恩看来，“科学革命指那些非积累性（或者非连续性）的发展事件，在其中，一套较为陈旧的范式全部或部分地被一套新的、不可通约的范式所代替”^[1]。库恩在《科学革命的结构》中指出：“在新的范式的指引下，科学家们接受了新的工具，并且看到了新的领域。更重要的是，在革命中，科学家在看待他们以前看到过的领域中熟悉的工具时，看到了新的、不同的事物……我们也许想说，在一场革命以后，科学家们所回答的是一个不同的世界。”^[2]彼得·霍尔（P.Hall）受到库恩科学范式的启示，创造性地提出了政策范式，政策范式是镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架，它不仅支配着政策目标和政策工具的选择和设置，而且还决定着政策制定者对其想要解决之问题的认识。^[3]政策范式的转型依赖于社会学习及其具体成效，由于政策范式的引入，社会学遂成为一个重要的概念，因此有些学者把政治活动看成是一个社会学习的过程，当然这种看法同传统的权力政治观有着很大的不同。政策制定者可以从以往的政策过程中获得成功的经验以及失败的教训。政策范式的转型更多的是社会价值的转移以及政策权力的转换，权威问题可能是政策范式转移的核心内容。而支撑政策范式转型的偶发性的要素可能是政策试验以及政策失败。也就是面临的政策问题在现有的政策范式内很难获得解决，突发事件或危机事件的推动往往能够预示着以往政策范式失灵而成为诱发新的范式产生的重要因素。运用政策范式理论，对于东亚经济发展政策范式的转型进行分析，从中可以看出诱发政策范式转型的原因固然有长期以来政策问题的积累，更是异变性事件出现的结果。这里说的异变性事件主要是指在原有的政策范式下不能有效解决的问题与事件，这样的问题或事件超越了政策制定者原有的知识储备，在原有的逻辑体系内不能有效地得到解决，使得政策制定者和其他政策参与者对于原有政策范式产生怀疑，导致对以往经验的舍弃。当政策制定者迫切需要对原有政策范式进行修正甚至变更时，就容易出现政策范式转型的状况。

二、东亚经济发展政策范式转型的路径

自日本明治维新以来，东亚各国始终没有放弃追赶西方世界现代化的脚步，而现代化进程中的东亚模式同西方现代化的模式有着根本的不同，东亚国家和地区创造了不同于西方现代化的发展路径。虽然当今世界的全球化主要是由西方资本主义国家推动的，但是从全球化发展到当前状态看，东亚国家和地区已经成为全球化的重要参与力量，东亚国家和地区的经济发展和政治变革始终密切相关，从早期的抄袭西方的议会制度，到威权政体确立，再到政治民主化进程的加快，东亚走了一条自我发展的模式。东亚国家的政府经济发展政策大致经历这样一个发展的历程，或者说实现了公共政策的两次大的范式转型，从政府主导的经济政策转向自由市场的政策模式，再到对于政府政策权力的“回归”，然而这种“回归”并不是重新回到原点，而是一种超越或者说是一种升华。

（一）政府主导型的经济发展政策

东亚形成政府主导型的经济发展政策有着深刻的经济与社会根源，东亚国家和地区因为西方世界的压力不可能按照西方资本主义的路径发展经济。东亚经济发展的政策选择往往同本国的经济发展阶段、国际国内环境的变化、政策的目标取向等有着很大的关系，政府主导的经济发展政策在经济发展的初期确实获得了快速发展，用政治权力强制推行市场经济的方式取得了经济建设的巨大成就。

1.政府制定明确的经济发展政策目标

“二战”以后，东亚国家和地区发展具有后发性的特点，这种后发性主要是基于本国的经济发展实际状况的审慎思考，因此，政府制定经济政策表现出很强烈的自主性和责任意识。东亚国家和地区无论从经济发展的初始条件和自然资源的情况看并不占很大的优势，自发的市场经济体制并未形成，这就给政府主导进行经济政策规划提供了条件。通过本国廉价的劳动力资源积极引进劳动密集型产业，促进本国经济的发展，制定的外向型经济发展政策目标适应了当时经济发展的要求，促进了东亚国家和地区的出口贸易，引进国外资本和先进的生产技术，实行全方位对外开放战略，带来了经济上的快速发展。政府的发展经济政策导向目标明确，并且依靠强大的政府作为后盾来支撑政策目标的实现。

东亚国家和地区虽然在政治上建立起威权主义政府，但是在威权政府统治下，发展的却是市场经济。在市场经济起步阶段，市场发育不健全，很多产业需要政府介入。这样政府在很长一段时间内把发展本国和本地区的经济作为长期政策的主要方向，致力于本国经济的发展，利用发达国家进行产业转移的有利时机，制定经济发展战略发展外向型经济。其中以日本、韩国的经济发展计划最为典型，也最能够体现政府发展经济政策目标明确性的特点。日本从20世纪50年代以来就制定经济发展的战略计划，并且非常详细和周密，1955年12月制定的经济立国五年计划（1956—1960年），计划经济增长5.0%，实际增长9.1%，经济增长速度远远高于预期的速度。日本经济发展计划具有很强的时效性和灵活性，同时注意政策制定与实施中的灵活性。韩国由于历史上是日本的殖民地，经济发展存在严重的问题，二战结束以后，本国的经济发展面临的困难和问题要比日本更多，为此韩国政府确立详细的经济发展计划，图谋实现本国的经济发展与工业化。^[4]通过制定明确的经济发展目标，特别是经济发展计划的实施与控制，东亚国家和地区的经济发展取得了辉煌的成就。

2.政府参与经济资源配置的政策取向

由于东亚国家和地区经济发展的初始条件较差，市场主体在发展经济中的动力和能力不足，政府在发展经济的过程中，注重对于经济资源的配置，直接参与微观的经济投资与生产性的活动。特别是在一些涉及国计民生的重点行业和关键领域，由于本国的民营资本比较弱小，基础产业投资规模又很大，投资回收周期长、风险大，东亚国家和地区往往以国家的名义进行投资。“泰国政府积极推行以国家资本主义为主导的进口替代战略，使国营企业迅速发展。印尼独立之初，政府的作用也主要表现在建立国营企业，对经济发展进行直接控制与管理”^[5]。采用国营企业进行工业化的直接投资，增强了市场经济发展的动力，与此同时，政府积极开展基础设施建设、基础产业投资建设等等，由于这些产业和投资对于经济发展具有先导性的作用，而私人资本不具备投资条件，所以政府发挥替代作用，弥补自由市场经济发展的不利条件。在韩国、日本等国家，政府还扶持私营企业的发展，“日本和韩国政府大力扶植财阀的形成和发展，形成了以私人垄断资本集团为核心的产业组织结构。……生产和资本集中度高的重化工业部门的企业形式，主要为财阀等私人垄断资本集团和公营企业”^[6]。政府通过举办国有企业或者采取扶植财阀等形式，兴办了很多重工业，奠定了国家工业化的基础。

政府还利用金融、贷款、税收等政策工具，发挥金融、财政等政策工具的分配效应，参与经济资源的配置。东亚国家和地区居民有着良好的存款习惯，国家利用居民的存款和外国的贷款来扶持重点行业和部门的发展，韩国“政府通过对金融机构的控制，并利用其金融政策，如利率管制、信贷额度限制、信贷取向以及货币政策等各种手段，实现社会的金融剩余由家庭向企业的转移，使金融为其追赶型的工业化目标服务”^[7]。政府利用国营企业以及政府支持的财阀等私营企业以及金融等政策工具，贯彻政府的政策意图，把有限的资金投入到基础产业和关键领域，从而迈向了国家工业化快速发展的道路。

3.产业政策致力于发挥主导产业的带动作用

东亚国家和地区的政府致力于支持特定产业的发展来作为经济发展的增长点和突破口。一般来说，经济发展政策取向主要有均衡发展战略和不均衡发展战略。东亚国家和地区针对本国和本地区的实际状况，采取了不均衡经济发展的策略，优先发展主导产业作为经济增长的突破口来带动相关产业的发展，日本的主导产业主要是由财阀控制的，日本的三井商社、住友商社、三菱商社等诸多财阀的发展有赖于政府的政策倾斜。日本政府在确定和选择主导产业的过程中，“先后确立三组带头的战略性主导产业。第一组带头产业是电力工业。特别是火电，带动石油、石油化工、钢铁、造船等第二组带头产业的发展。这些原材料工业又为加工组装工业的发展创造了条件，特别是汽车、家用电器等机械工业的第三组带动产业”^[8]。在韩国，为了适应出口导向政策的需要，扩大出口，增强主导产业的国际竞争力，“1973年制定了重化工业发展计划，将造船、汽车、钢铁、石化及有色金属等作为重点发展产业，对重化工业进行大规模投资。在此期间，国民生产总值年均增长率为11.2%，创造了该时期发展中国家经济增长率的最高纪录”。在东亚国家和地区，政府选择产业的重点虽然有着很大差别，但通常情况下，政府利用主导产业的带动作用，通过工业企业之间的“联系效应”，促进产业集群的发展，形成产业之间的协同效应，政府通过产业政策和金融政策等手段促进经济发展。

（二）以市场为导向的经济发展政策

对于东亚国家和地区来说，市场经济并没有完全建立，政府选择替代性的发展战略，建立起来市场经济的产权和基本的法律制度结构。进入了20世纪80年代以来，东亚国家和地区市场经济逐步完善，政府的干预性政策对于逐渐成熟的市场经济起到了一定程度的阻碍作用。随着西方民主政治的传播，市场经济主体的健全和成熟，政府逐渐向自由主义的政策理念转变，突出的表现就是自由主义市场经济理念的确立以及倡导政府减少干预的努力。特别是进入了20世纪90年代以来，自由主义思想随着经济全球化在世界各地得到了广泛的传播，东亚国家和地区比如日本等国本来就对西方的先进思想观念比较容易接受，其他国家和地区由于和美国等西方国家的经济、文化、社会等层面的交流日益频繁，西方的自由主义思想和观念的影响都比较大。在此基础上，以市场为导向的经济发展政策逐渐确立起来。以市场为导向的经济发展政策特别强调经济生活的自由、倡导市场机制的作用以及国际贸易的自由化，政府的主导作用逐步为市场导向的经济配置功能所替代。

1.自由主义理念主导经济发展政策的制定

随着市场经济的发展，经济主体的独立性和自由性要求的提升，政府强制性干预市场经济往往带来许多负作用。1997年爆发的东亚金融危机为倡导自由主义的经济发展政策理念起到了推动作用。金融危机造成的损失非常严重，有资料显示，“金融危机中断了东南亚新兴国家15年来8%～10%的经济高速持续增长的局面，1998年一些国家经济出现负增长，经济倒退5—10年，多年享受高增长成果的广大群众重又陷入贫困之中，印尼1998年将有9580万人（占印尼总人口48%）处在贫困线下”^[9]。金融危机促使人们对于政府与市场关系的模式进行重新思考。东亚国家和地区为了应对这场始料未及的金融危机，纷纷谋求与国际货币基金组织、世界银行以及其他发达国家合作，而这些经济组织则在与各国合作的过程中，积极倡导自由主义的市场经济理念，为各国开出的医治金融危机的药方往往附加上希望减少政府干预，强调政府间接的管理职能，倡导金融自由化等要求。通过国际货币基金组织的改造虽然没有收到很好的医治金融危机的效果，但是其倡导的自由主义的政策价值取向往往对援助国家和地区产生了不可小视的影响。例如，OECD在与韩国政府进行合作的过程中，针对在韩国高度管制和政府干预的社会经济条件下，金融和物资生产部门运行效率低下、企业竞争力明显下降的状况，为其提供先进的专业技术以及与其他国家交流的机会，帮助韩国进行市场化改革。“加入OECD后，韩国与其他OECD成员一样，专注于构建市场在资源配置中的重要作用，而政府负责完善制度体系的经济模式。在高速、出口导向的经济发展基础上，韩国较快地完成了市场经济范式的定位，建立起市场经济制度管治架构。政府的规模由大化小，职能由干预型向服务型转变，减少直接行政干预，更多地运用经济、法律等手段进行间接调控”^[10]。在西方主导的全球化时代，东亚国家和地区在面临重大危机的过程中，往往会对原有的政府干预政策进行怀疑和否定，从西方发展的路径中寻求解决办法，自由主义的政策范式在一定时期确实取代了原有的政府主导的经济发展政策范式。

2.政策权威的合法性转化

东亚国家和地区经济发展的“东亚奇迹”创造了经济发展史上的神话，这种模式与西方那种自下而上自发建立起的市场经济模式有着本质的不同，有人总结为“强人政府+市场经济”或者威权主义政府和亲市场的战略。东亚国家和地区在创造经济发展成就的过程中，在政府积极干预的政策推动下实现了经济的快速发展，政府也通过政策导向，倡导社会组织的发展，特别是市场经济主体的培育和发展，发挥市场机制在经济发展中的核心作用，强调经济发展政策要按照市场经济规律进行。在政府主导的经济发展政策模式下，也注重对于其他经济主体的培育与发展。但是，随着政府干预主义的政策取向存在的问题暴露得愈加明显，政府在面对复杂的经济和国际国内环境显出的政策能力不足，不足以应对社会的多元化发展以及市场经济随着经济规模的扩大而带来的巨大风险。政府干预性政策失效，使得社会民众对于政府的政策能力和政府自身的合法性进行重新审视，民众的民主参与性增强也对政策权威的转移起到了推动作用。随着企业等社会组织自身实力的增强，他们也有一定的能力参与到政府的经济发展政策制定和其他政策领域，政府面对社会的多元化发展，不得不采用新的手段来反思这种政策的合法性，于是政策权威的合法性发生了转化，政府不再是能够左右经济政策的唯一力量，国际组织、公民社会等等多元利益主体的参与促成了政策权威的合法性转移。

3.经济发展政策的时效性减弱

在自由主义政策理念的指引下，东亚国家和地区的经济发展政策呈现出从最初的积极参与到逐渐淡出的转化，这种转化虽然在一定程度上给市场经济主体进行自我决策和经济活动提供了广阔的空间，但是长期以来的政策干预性的政策导向，使得社会组织，特别是经济组织适应现代市场经济瞬息万变的环境能力不足，企业面对经济全球化、国际金融贸易信息等所具备的条件不足。社会组织发展不健全，政府又急于从纷繁复杂的全球化市场经济中抽身，这样就势必产生经济发展政策中的时效性问题。时效性降低一方面与政府对于经济部门监管的淡出，放宽市场准入，倡导市场主体的自由发展有关，另一方面也与政府的政策能力弱化有关。政府在经济发展不同的历史时期，不能够有效地调整自身的功能，不能够认清自身的能力，势必导致忽视对于某些部门的监管，出现“政策真空”的状态。这点在政府的金融政策中体现得尤为突出，在泰国等东南亚国家，政府为了实现短期的经济发展目标，盲目地大量引进外资，在金融体系不健全的情况下过早开放了资本市场，大量吸引外资进入，促成了大量短期资本的逐利行为，带来了始料未及的金融危机。经济发展政策对于新情况和新问题的敏感性差，不适应国际金融环境的变化，难免出现政策时效性降低的情况。

（三）政策与市场两者之间优势互补

政府与市场之间的关系没有固定的模式，也不存在两者之间绝对的平衡关系。政府政策和市场的替代关系也不是一种简单的线性关系。在东亚经济发展政策中，政策与市场的关系也是一个不断调整的过程，1997年东亚金融危机以来，东亚国家和地区积极探索适合本国和本地区实际的政策模式，对于应对金融危机也积累了宝贵的经验，逐步形成了政策与市场互补的经济发展政策格局，实现了政策范式的转变。

1.政府的政策引导遵循市场规律

现代市场经济的发展使得人们逐渐形成了这样的共识，那就是在现代社会不存在单纯的市场经济也不存在绝对的计划经济，任何国家和地区的经济体都是两者的混合物，所不同的只是两者程度和结构方面的差异。在建立市场经济的初始阶段，东亚国家和地区是依赖政府主导推行的。在发展到一定程度以后，政府的政策干预让位于市场经济主体的自主决策。但这并不意味着东亚政府完全放弃了干预，而是要使政府政策的干预按照市场经济规律进行，也即政府的政策不能够违背市场经济发展的内在逻辑。政府在发展市场经济的过程中，不仅要促进经济的增长，而且要促进经济健康发展。政府要通过政策导向促进经济结构的调整与优化，注重科学技术在经济产业中的应用，还要重视产业结构的优化升级，增强政府政策的预见性与前瞻性。按照产业发展从低级到高级的发展策略，实现政府的政策真正与市场经济的结合，发挥政府政策与市场机制两者的合力。一些经历金融危机的国家和地区都在反思政府的政策与市场之间的关系，致力于在两者之间寻求恰当的均衡，而政府的政策则更多依赖市场机制发挥作用。

2.面向市场经济法规制度的完善

市场经济在初始阶段并不占优势的东亚国家和地区取得了经济发展的巨大成就，市场经济从无到有、从弱到强，始终伴随着政府的政策干预与扶持。市场主体的不断完善，市场经济的不断发展，需要政府减少对经济活动直接的、强制性的干预性政策，通过按照市场经济规律需求，对企业等市场主体进行激励等政策诱导手段，来实现政策目标。东亚国家和地区的政府在市场经济逐步完善的情况下，越来越扮演着制度的供给者而非市场经济直接参与者的角色，通过制定适应本国经济发展规律的政策法规来完善市场经济体制。特别是针对金融危机以来东亚国家和地区金融管理体制上的漏洞，制定了切实可行的措施，从而解决制度供给匮乏的问题。例如，20世纪90年代的金融危机以后，韩国政府致力于改善政府的经济发展政策，“政府由此转向旨在减少干预、建立自由公正的市场秩序、创造稳定的市场环境。政府由主导经济向重点规划经济的角色转变”^[11]。良好的市场经济是法治经济，经济交往活动可以进行合理的预期，在这样条件下，市场经济的参与者和市场主体才能够有足够的积极性进行扩大再生产，进行投资和技术改造等活动。东亚国家和地区通过对经济活动基本秩序的规范，使得面向市场经济的法律法规逐步完善，经济调控手段也日益多元化和间接化，政府的政策调节也越来越具有规范性的特点。

3.经济发展政策参与主体的多元化

市场经济的发展，导致东亚国家或地区政府对于经济资源的控制能力有所削弱，而另一方面，经济增长导致市场主体的多元化，经济发展政策的多元参与机制逐步形成，一些有影响力的企业集团或者社会组织在政策制定中的影响更为突出。随着政府干预性的降低，其主要政策工具和作用方式都发生了很大的变化。而随着中产阶级自身实力的增强，其自身权利诉求凸显，在政府的经济发展政策中，各种利益群体必然要对政府的政策施加影响。国家的政策权力发生了转移，经济发展政策势必要获得社会组织的认可、普通社会公众的支持。这样一来，日益强大的市场经济和蓬勃发展中的中产阶级迫使东亚国家和地区的政府部门进行权力的让渡，不断扩大地方政府和社会组织的权利，“人们已经认识到，仅靠国家已越来越不能满足人们随经济增长而多元化和增大的各种需求，而是要更多地通过地方政府和民间社会团体来加以满足，这就需要把更多的权利和责任下放给它们，并使它们发展和成熟起来”^[12]。政策过程中社会组织参与的多元化，正在对原有的政府组织结构和政策输出方式产生着深远的影响。东亚国家的一些社会组织往往通过向政府施压等形式，倡导政府的经济发展政策要以人为本，不仅要重视经济增长，更要重视政策中的公平，经济发展过程中的生态环境保护等问题。在市场经济逐步完善的过程中，东亚国家和地区在经济发展的同时，市场经济主体也逐渐获得了发展的有利时机，经济主体的政策参与意识与能力的增强，促成了在政府制定经济发展政策过程中的多元参与机制。

三、东亚经济发展政策转型中的问题及应对思路

东亚经济发展政策经历了多次调整与转型，大都与东亚国家和地区在经济发展中面临的问题与挑战有着密切的关系。当新问题出现并积累到一定程度，依靠原有的政策范式无法得到很好地解决时，就需要对于政策范式进行转型，以适应政策问题的挑战。从东亚经济发展政策转型变迁的过程看，一般来说从20世纪50年代以来，政府主导型的经济发展政策具有很强的创新精神，对于推动经济发展起到了良好的作用，而在市场经济发展以后，政府由于自身创新能力不足，没有完全适应经济社会的变化，政府主导的经济发展政策显得僵化和具有“锁定效应”，因此，出现了所谓的“政策真空”，政府干预的成效则大打折扣。尽管针对世界性危机东亚国家和地区具有很强的学习能力，但是必须看到东亚经济发展政策转型中存在不少问题。总体来看，政策转型中的主要问题体现在：经济发展政策目标定位日趋保守，政策范式转型滞后于政策系统的变化，政策创新能力的持续性和创造性不足等。

（一）经济发展政策目标定位日趋保守

经济发展政策在政府的政策领域中，属于对于时间和空间要求都非常强的政策，对于环境的敏感性要求其在政策制定与执行中要具有准确、及时等特点。长期以来政府的经济发展政策体现着经济学的一般规律，即边际效应递减律。初始条件并不优良、经济结构并不完善，政府的经济发展政策起到的效果非常明显，此时政府主导的政策模式对于经济发展功不可没。但是，在市场经济建立并逐步完善的过程中，政府的经济发展政策成效越发不明显，与此同时，政府政策干预的负面效应表现更加明显。

进入20世纪80年代以来，东亚国家和地区的政府经济发展政策频频出现问题，出口导向的经济发展政策往往不能有效地促进经济的持续增长，与此同时，政府干预的负面影响凸显，政府对市场经济部门的干预往往造成了市场价格的扭曲，市场主体的发育受到很大的影响，这样政府的替代效应呈现下降的趋势。政府面临社会多元化的利益需求和市场决策主体的多元化倾向，政策环境发生了巨大的变化。这一时期，政府的政策往往出现保守主义的倾向，经济发展定位于追赶，而非赶超战略，政策倾向于独善其身，而非合作共赢。在经济发展到一定历史阶段，就难免出现政府的政策前瞻性不足，不足以应对复杂的国际国内环境。也使得政府发展经济的动力不足，政府发展经济的动力不足也导致了政府的很多经济政策出现问题，最为严重的是金融政策领域中的问题。西方自由化思想的侵袭，导致东亚各国和地区过早地开放了国内的金融市场，长期的经济繁荣背后被掩盖的问题随之显现，东亚金融危机促成了政府全面危机的爆发。因此，东亚国家和地区在制定经济发展政策时，要认清经济发展政策的目标，分清主要目标和次要目标，根据东亚国家自身特点和优势，制定经济发展目标，而不能在区域内形成经济生产的重复建设，国家之间形成恶性的竞争机制，要思考和探索国家内部以及国家之间政策目标的协调，而不能重蹈1997年东亚经济危机的覆辙。如果各国制定的经济政策不能形成合力而是互相拆台，区域的恶性竞争只会使得面临危机时雪上加霜。

（二）政策范式转型滞后经济系统的变化

综观东亚国家和地区政策范式转型的过程，存在着政策变迁的主动性不足，政府的社会学习能力相对于所需知识的复杂程度来说显得力不从心，不足以应对经济生活的复杂情况。随着市场经济发展中中产阶级的日益壮大和社会大众政治参与性的提高，东亚国家和地区的威权主义政治出现了合法性危机，各国和地区纷纷进行民主化改革。虽然这是市场经济发展到一定历史阶段的内在逻辑使然，但是，政治上民主化改革却带来了社会生活一定程度上的不稳定。政府对于市场经济的干预程度降低，但是政府干预的手段和方式依然陈旧，政府政策能力相对弱化的后果可能带来政府的政策学习积极性和有效性降低。因而政府在面临新形势下的政策问题时，就产生了不知从何下手解决的困惑。这迫切需要谋求公共政策范式的转型，以增强政府适应能力。然而市场经济发展所带来的社会多元化利益需求与政府的政策能力形成鲜明的对比，而且政府自身的保守性和惰性日趋明显，势必导致政策范式的转型落后于经济发展。

东亚的许多国家和地区选择外向型的经济发展模式，不论从经济发展的资源还是从产品的出口来说对国际市场的依存度都比较高，相对来说对国际环境的变化敏感性高，“出口导向这种外向型经济发展战略的缺点就是严重依赖国外市场，外国经济政策的变动以及国际经济环境的风吹草动都会影响东亚各国的经济绩效”^[13]。东亚经济发展受制于资本主义的全球化体系。一直以来，随着与美国的经济贸易联系更加紧密，美国等发达国家的经济变化不仅直接影响东亚国家和地区的出口，而且影响相关国家和地区的经济发展水平。进入了21世纪以来，随着经济全球化的深入，东亚国家和地区的发展日益面临着前所未有的挑战，这种挑战既有来自美国等发达国家的也有来自发展中国家的。资本和技术在全球范围内的扩散效应，使得东亚国家和地区的劳动力资源的比较优势不突出，经济的发展越来越受到跨国企业和国际组织的影响，政府的政策自主性和能动性也越来越受到制约。东亚国家和地区的国内统一市场对于全球资本主义的影响能力有限，而地区之间的合作和联合的态势不明显，单一国家的政策范式转型往往收效甚微。因此，面临强大的经济全球化的发展态势，东亚国家和地区不论从经济结构，还是经济总量上都存在很大的问题，政府的经济发展政策转型同经济环境的变化相比显得比较乏力。

东亚国家在经济全球化的大趋势下，如果不能形成类似于欧盟或者北美自由贸易区这样的区域性组织，就会在国际贸易和国际经济往来中缺少主动性。不能用同一个声音说话所带来的后果就是各自为政，参与国际分工与合作就无力与其他国家和地区进行有效的竞争。今后的发展方向应该是寻求东亚国家和地区内部的政策整合，政策范式的转型往往在本地区需要一种联动的机制，单纯一个国家的政策范式转型对于区域乃至世界的影响很小，因此在政策范式转型中要寻求各国之间的步调一致，这样政策范式转型的成果才能明显。

（三）政策创新能力的持续性和创造性不足

政府的发展经济政策对于时间和空间都非常敏感，需要针对当时的经济发展问题，及时地制定并实施，如此才能够起到良好的作用。与此同时，政策作用与经济发展并非简单的过程，需要有持续性，如此才能够收到良好的效果。现代经济发展的实质是创新，作为现代社会市场经济活动的重要参与者，政府需要面对经济发展的不同阶段、不同的环境变化来提出应对性的经济发展政策，使得经济发展过程中尽量减少不确定性，给市场主体进行经济活动提供基本的制度环境和未来发展的合理预期。这就对政府各个部门提出了更高的要求，而政府面对这种纷繁复杂的经济活动往往显得政策创新性不足，这样不仅不利于本国和本地区的经济与社会的发展，也影响社会生活的稳定。在东亚民主化的发展过程中，经济状况的变化成为影响政治稳定的重要因素，代议民主制形成的委托一代理关系往往导致政府行为的短视效应，政府的政策缺少战略性的思维方式和预见力。政府的政策创新力不足，政策的时效性又很差，而且在国际经济环境变幻莫测的情况下体现得更为突出，政府忙于应付经济发展中的各种问题，缺少政策的持续性与创造性，与此同时，对于政府部门而言，创新能力的培养与获得也不是一蹴而就的，需要政府部门学习能力的提升。

在欧盟和北美自由贸易区的示范下，东亚国家和地区可以寻求区域内的有效整合。东亚作为当今世界经济增长的焦点，区域内经济资源的一体化程度却很低，几个主要大国，如中国、日本、韩国等由于历史和现实的原因，未能实现相互信任与合作的良好态势，而作为小国组成的东盟组织由于区域内缺少大国强大的经济实力支撑，影响力颇为有限。一个国家的政策创新能力和创造性在经济全球化的今天已经超越了一个国家的范围，制定和执行经济发展政策要考虑别的国家和地区经济发展政策和经济环境的变化。东亚国家和地区欲获得持续有效的政策创新能力就不能倚重单独行动，必须依赖形成区域内的有效互动，整合各国的经济资源禀赋和自身的经济优势，实现共同发展、共同繁荣。

（作者：张亲培，吉林大学行政学院教授；王哲夫，吉林大学行政学院副研究员）

【注释】

[1]［美］托马斯·库恩：《科学革命的本质和必然性》，载［美］杰伊·沙夫里茨、卡伦·莱恩编：《公共政策经典》，彭云望译，北京大学出版社2008年版，第17页。

[2]转引自［加］迈克尔·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第325页。

[3]岳经纶、郭巍青主编：《中国公共政策评论》（第1卷），上海人民出版社2007年版，第1页。

[4]马力加主编：《东南亚国家市场经济》，时事出版社1995年版，第66页。

[5]贾根良、梁正：《东亚模式的新格局——创新、制度多样性与东亚经济的演化》，山西人民出版社2002年版，第111页。

[6]李晓：《东亚奇迹与“强政府”——东亚模式的制度分析》，经济科学出版社1996年版，第33—34页。

[7]李路曲：《东亚模式与价值重构：比较政治分析》，人民出版社2002年版，第99页。

[8]李晓：《东亚奇迹与“强政府”——东亚模式的制度分析》，经济科学出版社1996年版，第32页。

[9]刘诗白：《危机、调整与东亚经济的重振》，《经济改革与发展》1998年第9期，第3页。

[10]《OEcD推动下韩国的经济政策创新》，丹东经济信息网，http://www.ddcei.gov.cn/html/2005113010330110682.html，2005年11月30日。

[11]朴光姬：《韩国在不同历史时期制订的促进经济增长发展战略及启示》，http://iaps.cass.cn/xueshuwz/showcontent.asp？id=684.

[12]李路曲：《东亚模式与价值重构：比较政治分析》，人民出版社2002年版，第283—284页。

[13]张伟伟、毕晓林：《刍议东亚面临的总体经济问题》，《学术交流》2005年第7期，第78页。