646年的“大化改新”力图打破地方氏姓贵族对土地和人民的控制，依靠建立中央集权的官僚体制，以实现“公地公民制”。在中央设立太政官制以总揽全局，下设八省。在地方设有国、郡、里这样一套行政机构，置有中央政府任命的国司、郡司、里长。这一时期的日本总共有60多个国。官员分30个等级，系量才录用。当时中央贵族占有中央很重要的官职以及国司的职位，而地方贵族也占有地方政府的重要职位，可任郡司、里长，皆系终身任职，且能世袭。思想上采用地域性的神道、全国性的佛教以及儒家思想并以此维持国家的稳定。在土地制度上，用班田授受法与租庸调、徭役制度，将土地与人民置于中央政府的控制之下。将全国的人口编入户籍，每6年编制一次户籍。法律上将民众分为良民与贱民，良民系由原来的部落民转化而来，是生产的主力，也是班田制与租调庸制的对象。贱民系原来的公私奴婢，有五种类型，数量不大，也班给少量的土地。所以，大化改新尽管希望打破地方割据，建立中国式的“一君万民”的中央集权的政治经济体制，但是因为氏姓贵族在中央与地方有着强大的势力，改革进行得并不彻底，很多方面都大打折扣。比如五位以上的贵族拥有位田、职田，免除徭役赋税等。寺田、神田也免除租税，宅地与园地可以永久持有，并可以买卖。这就为后来“寄进”庄园制的兴起、武士政权的登台埋下了伏笔。
平城京
当然，改革终究还是部分地加强了中央的权力，中央对各地人力与物力的控制因此而大大增强，同时为了适应这一新的形势，在中央也需要建立一套庞大的行政机构，这样就需要有一个永久性的首都所在地。694年，持统天皇在飞鸟修建藤原京（大和国高市郡鸭公村，今奈良鉼原市），该城模仿唐朝的长安，宫城位于正北面，一条纵贯南北的朱雀大街将京城分成左右两京，同长安一样设东、西两市，总共有96街坊，畿内各地的中央贵族根据品级以及人口由朝廷授予宅地。在京城，商品经济并不发达，虽然有市，但那只是贵族交换生活必需品的场所。
由于飞鸟地区三面环山，相对狭窄，所以在710年，元明天皇将都城迁往交通更加便利、视野更加开阔且距离旧都不远的奈良，在那儿营造了平城京。期间的741年、744年、745年又曾分别迁都恭仁、难波、近江，最终还是迁回平城京。到794年，迁都至京都的平安京。在营造平城京的时候，所有的贵族及其家属以及从属于他们的下人，还有很多寺院等都迁往奈良。与此同时，一些在东市、西市从事买卖的百姓，从事营造寺庙佛像的匠人，进行调、庸运输的农民以及打算在城市谋生的、没有土地的流浪人士等都聚集到了新的京城。据日本学者泽田吾一的研究，平城京最盛时期的人口达到了20万左右。[4]
当然，平城京不是一个因为商品经济发展而自然形成的城市，它完全是依赖行政力量而建成的国都，所以官僚贵族的势力占绝对统治地位。据统计，这一时期五位以上的贵族有130人，官吏的数量则有10000多人。民众不是隶属于政府，就是从属于寺庙。
平城京格局与藤原京相类，但有所发展。整个都城呈棋盘状，正北面是朱雀门，正南面是罗城门，一条宽达150尺的朱雀大街将两个城门连接起来。城内分南北9条、东西8坊，每坊分16个区，都城的东西南北各5公里。都城周围修建有城墙。
政治中心位于朱雀门的北面，左右两京为市，从藤原京迁来的寺院也建于此地。著名的东大寺及其佛像就建成于此时。同藤原京一样，凡是愿意在京城居住的贵族、官僚、庶民等，都班给宅基地。由于都城面积只有藤原京的一半，所以建筑比较密集。
贵族的宅基地，三位以上为一町，五位以上为半町，初位以上为四分之一町。三位以上的贵族房屋，其大门可以朝向都城内大路。宅基地基本都是正方形，房屋一般都面南而建。居室与寝室分开。有瓦顶，也有板顶以及柏树皮顶。仓库与作坊一般都是草顶。庭院被墙壁或篱笆围起来，里面广植树木草坪。庶民的宅基地面积只有十六分之一町，甚至三十二分之一町。屋子狭小，一人一坪，仅够容身。一般都是草顶，建有木板地床，上铺席子。也有些贫困的人家没有地床，直接用芦席、竹席铺在地上。
由于政府重视提倡，在平城京修建了很多寺庙，寺庙都相当雄伟，尤其是皇家寺院——东大寺，它号称国内佛教的“本山”。再加上很多私家寺庙，到720年，平城京总共有48所寺院，当时僧侣们拥有很高的社会地位。
在服饰方面，根据阶层的区别，官员们拥有礼服、朝服、制服这三个层次。男子着冠佩玉、女子挽发，但是庶民还是穿戴古老的简单的服饰。[5]
由此可以看出，就城市而言，无论是在物质层面，如建筑风格与建筑布局、服饰等，还是在精神层面，天皇政府在推行大陆国家（中国）的体制与思想方面，可谓不遗余力。同1000多年后的明治维新一样，大化改新也是自上而下的改革。一般都是先在贵族阶级中推行新的政策，由他们起表率作用，而后逐渐推向全社会。从以后的日本社会发展来看，这次革新虽然不尽如人意，但还是起了相当大的作用，由于接受了东亚最先进的文化，日本遂成为儒家文化圈的一员，而有别于北方的蒙古与南方的泰国、菲律宾等地区。这也从一个方面证明了模仿是后进赶先进的捷径。
不过，由于是依靠政治力量构建的城市，迁到城市里的贵族们有很多还不太适应城市生活，而且他们的女眷大都住在乡下，所以贵族们在每年的五月和八月各有15天的假期，这时他们一般都会归乡。另外，城市人口在近郊或者城里被分配了区分田，所以，城市尚未与农村完全分离。
专业技术匠人一般也都分有区分地，他们被免去了全部或者部分调、庸以及其他杂役，在一定时间内去作坊做工，贡献他们的技术。此外，还有一部分通过徭役征调来的、从事土木建筑等技术含量不高的农民工。不过在奈良时代后期，也大量使用从市场雇佣来的临时工。
由于人口与财富的集中以及社会需要的多样化，原料、官作坊的多余产品和贵族的剩余产品等开始通过市场进行交换，因而城市商品经济取得了一定的发展，雇佣劳动者也日渐增多，从而导致了社会身份制度的松动。
虽然也有半个月开一次的东、西两市，但整个平城京的经济基础主要依赖租税，而不是商品经济。在市场活动的行商也不是专业商人，他们在市场休息的时段内仍然以从事农业为主。市场上的商业活动主要是以物易物，但也使用货币，尤其是在畿内地区。由于模仿中国唐朝铸造了日本最早的货币——和铜开
，东、西两市也在政府市司的监督下，各种商品被明码标价，所以京城周边地区的民众接受了这种便利的交换中介物。另外，对于临时雇工也用货币支付薪酬。但由于铸币的出现是人为催化而产生的，所以在地方仍然是以物易物。总之，整个日本当时还处于自然经济阶段。[6]
各地方的国府是各地方的中心，一般都位于交通便利且利于防守的地方。同平城京一样，一般也采用棋盘型设计，只是规模更小。国府所在地一般建有国厅、国分寺、总社、军团、国学等，外围有土垒、壕沟等防御设施，城市中间也存在很多耕地，所以它们并非是今天意义上的市镇。官员、僧侣、军队等是国府所在地的主要消费群体，其中也有定期与不定期的市场，都置于国厅的管理之下。至于那种恒久的市场，当时尚未产生。
地方都市同平城京一样都是在行政力量的动员下兴建的。地方都市中，在规模以及重要性方面仅次于平城京的是国防重地、位于北九州的太宰府，该府在对外关系中的地位非常重要，是九州一带的中心地，防御工事非常齐备。观音寺是九州的宗教中心，当地还建有学业院等。[7]
连接畿内与四方的大道分东海、东山、北陆、山阴、山阳、南海、西海诸道，其中连接九州太宰府的山阳道是大路，东海道、东山道是中等道路，其他是小路。路上都设有大小不一的驿站，由各地国司管理，委任地方人士为驿站长，给予驿田以充工费。从事服务工作的“驿子”免除其他徭役。[8]
日本是岛国，自古以来海运比陆上交通更重要，所以，很多地方如难波、大津、博多等，既是重要的地方统治中心，也是相当繁荣的良港。尤其是北九州的博多，由于承担着同大陆交流的功能，十分繁荣，政府还在那儿设立了专门接待外国使臣的鸿胪馆等外交机构。[9]
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