中国节能减排的机遇与挑战

第二节　中国节能减排的机遇与挑战

随着经济的高速增长，中国对化石燃料的需求在节节攀升，由此对国内能源的有效供给施加了巨大的压力。更为重要的是，化石燃料生产和利用过程中所带来的污染也严重破坏了环境。中国已是全球包括二氧化碳在内的所有重要污染物的最大排放国。2006年中国与能源相关的碳排放总量已达60亿吨，占全球20.5%，首次超过美国的59亿吨。³⁷国际能源署在其参考情景中预测，如果不改变现行的政策，2020年中国的二氧化碳排放量将达到103.14亿吨，到2035年将进一步增至128.97亿吨。³⁸这对中国如何应对未来发展提出了严峻考验。

鉴于中国经济社会发展受全球变暖的影响，而其经济前景又在某种程度上取决于如何有效地利用能源，节能减排已是中国难以回避的问题。就其本质而言，节能减排将牵涉一系列复杂且不断演化的利益权衡与社会协调。在能源领域，廉价、能源安全与环保三大目标往往难以调和。温室气体减排的经济可承受性、环境安全性和技术可靠性同样也是如此。本文认为，为了有效推进节能减排，中国极有必要处理好国家与市场、中央与地方、供应安全与使用安全、国内刺激与国际援助等关系。

一、国家与市场

中国政府在能源生产和消费领域起着重要的作用，这表现为在国家的各项中长期发展规划中都能找到扩大国内能源生产与提高能源利用效率的战略。进入21世纪以来，鉴于资源瓶颈与环境压力，政府的能源政策进入了一个更加强调需求管理的时期。在“十一五”规划中，中国政府制定了强制性目标，即到2010年，单位国内生产总值能耗比2005年降低20%，主要污染物排放总量减少10%。2009年，国务院宣布，到2020年中国单位国内生产总值碳排放将比2005年下降40%至45%。

为了实现上述目标，中国的政策制定者将节能减排列为许多政策的出发点，并将能源消耗纳入各地经济社会发展综合评价和年度考核，实行单位国内生产总值能耗指标公报制度，实施节能目标责任制和问责制。³⁹从目前的情况看，尽管越来越多地运用经济杠杆和法律手段，但行政手段仍是政府实施节能减排的首要调控方式。

毫无疑问，政府主导型的模式具有显著的优势。这点正如托马斯·弗里德曼所言，“如果需要的话，中国领导人可以克服官僚主义的障碍，彻底变革价格水平、规章制度、标准、教育、基础设施，以维护国家长期战略发展的利益”。⁴⁰事实上，中国的节能减排事业也取得了很大的成就。通过清洁技术的应用和结构调整，中国完成了“十一五”规划提出的节能目标，2010年单位国内生产总值能耗比2005年累计下降19.1%。“十一五”期间中国以能源消费年均6.6%的增长支撑了国民经济年均11.2%的增速，能源消费弹性系数由“十五”时期（2001—2005年）的1.04下降到了0.59，有力地缓解了能源供需矛盾。⁴¹与此同时，中国的减排行动同样成效卓著，据麦肯锡披露的报告显示，2010年的节能绝对值（相较于2005年的单位国内生产总值能耗基准）将分别是美国的2.5倍、日本的9倍。⁴²

不过，这一模式也有不足之处。首先，传统上，中国一直将工业污染管理的重点放在大中型企业上。由于这些企业都是国有企业，政府可以通过行政手段对其实施有效管理。然而，最近一二十年来，非国有经济在中国经济增长中占据主导地位，这一变化导致政府仅仅通过行政手段难以复制在改革初期所取得的节能成效。⁴³其次，除体制和政策因素外，中国能源效率不高还与原料路线、企业规模、装备水平、生产工艺、能源质量、资源再生等因素密切相关。⁴⁴对于这些短期内难以改变的因素，政府的行政手段很难有施展的空间。再次，尽管政府制定的标准易于实施，并且标准一旦得到落实就能阻止后退，但它不能激励更进一步的创新，因为标准并不包括对超越标准的奖励。同样，标准也不考虑不同公司的市场与环境的不同，以及不同成本遵守能力的不同。⁴⁵最后却并非最不重要的一点是，能源效率并不总是与经济效率相一致，经济效率包括所有资源使用效率的最大化。如果政府强制提高能源效率比其所节约的能源需要投入更多的资本、劳动和其他资源，那么经济效率就会下降。⁴⁶

因此，用行政手段实施节能减排只能是一种不得已而为之的办法。随着国内市场经济体制的不断完善，中国的节能减排事业需要以市场机制为主，弱化政府的行政管制，强化经济手段的运用。毕竟，相对于行政干预而言，市场机制和经济激励手段更具有企业和个人的自主性、政策的灵活性，社会经济成本较低，这是可持续节能减排的关键。⁴⁷政府是政策和规则的制定者，应致力于制定能源政策和环保法规，使能源价格反映环境成本，同时还应加强法规的有效性，使其发挥最大的效力。政府不能成为项目管理者，具体投资项目应由市场起主导作用。总之，节能减排的有效实施离不开自上而下的国家政策与企业自下而上的积极参与和配合。

二、中央与地方

迄今为止，中国在节能减排事业上表现出了强烈的政治决心。中央政府已将具体的能耗目标纳入国家中长期发展规划，使其成为国策，希望以此扭转过度依赖能源消耗的增长方式。国家发展与改革委员会也表示能耗指标将成为今后项目审批的强制性门槛，并陆续出台了几套能源价格和财税政策。不过这些举措并未有效遏制各地高能耗产业的扩张步伐。从已有的统计数据看，中国能源消费总量从2003年的12.29亿吨标油迅速攀升至2010年的24.32亿吨标油，接近翻了一番。⁴⁸与此同时，中国的能效也偏离了良性发展轨道，能源消费弹性系数由20世纪最后20年的低于0.5迅速攀升至2003年至2009年的年均0.913。⁴⁹

中国能源消费的超常增长与国内工业的快速扩张密不可分，这表现为工业部门所耗能源份额远高于大多数国家所占份额。2009年，工业占中国能耗总量的71.5%，同时它也是大气和水污染的主要来源。⁵⁰与此同时，超大规模的城市化和人民生活水平的提高同样带来了商业及民用能源消耗的大幅攀升。就此而论，只要中国加快实现工业化、城市化的决心不变，能源密集型产业的发展就不可避免。

正如中国的许多政策一样，影响能源与环境最根本的政策是优先强调国内生产总值的最大化。尽管中国领导人已经认识到，如果现在不关注环境问题，未来中国将付出巨大的代价。不过对于地方政府而言，它们在保持最高产出上有着压倒一切的利益。⁵¹很多地方的经济之所以能高速发展，正是得益于高能耗产业的超常发展。例如，对一些省市而言，钢铁工业是其经济的支柱产业。问题在于，钢铁工业的繁荣不仅要有低廉的原料和良好的筹资环境的支撑，同时还要有宽松的环境政策作后盾。受基础设施建设的推动，近年来中国钢铁产量增幅惊人，并由此引起了一系列问题，包括日益严重的大气污染、温室气体的排放以及能源消耗和铁矿石进口的剧增。为了应对上述问题，中国工信部近日公布了一份政策草案。草案表明政府计划淘汰粗钢年产量低于100万吨的普钢企业。它将勒令不符合环保标准的钢铁企业升级设备，否则将取消其准入资格。但分析人士对草案措施的效力表示怀疑——多年来政府一直试图迫使低效、高污染的小型钢企退出该行业，但收效甚微。⁵²

从目前情况看，即便中央政府清楚地意识到中国的能源与环境问题，但“不惜一切代价保增长”让节能减排的实施更为艰难。地方官员往往将其与经济增长视为对立的选择，并且几乎总是选择经济增长。⁵³相对于推动持续、平稳的发展，他们在推动快速工业化所得的好处更多，尽管后者经常以环境污染为代价。⁵⁴从现实情况看，由于地方环保部门依赖地方政府拨款，这就造成了与地方政府利益上的冲突。因为负责执法的地方环保部门的目标是通过收费、罚款甚至是关闭一些污染企业以降低污染，而地方政府的目标是扶持本地工业的发展和增加税收收入。⁵⁵此外，使问题进一步复杂化的是，地方政府不仅缺乏节能减排的动力，而且还缺乏有效的政策工具。从政策实施角度看，地方政府能够运用的手段有限，许多手段，特别是价格和税收手段都掌握在中央政府手里。⁵⁶

不可否认，中国未来的节能减排事业需要一系列配套政策与措施。首先，中央政府应该加快资源市场的整体改革，为地方政府推进节能减排事业创造良好的外部条件。其次，规范地方政府参与的高耗能行业投资行为，对于不符合产业政策的落后生产能力要坚决予以淘汰，促进产业结构升级。再次，加强环保部门的能力建设，应重点增强地方环保部门的技术能力和相应资源。最后，加大监测和执法力度，制定和完善科学、完整、统一的节能减排指标体系、监测体系和考核体系，严格实施问责制。⁵⁷

三、供应安全与使用安全

通常学者们将能源安全简单地解释为以合理的价格满足经济发展所需的能源供应的稳定性，但现实情况却复杂得多，能源安全还应包括对人类生存与发展环境不构成威胁的能源使用的安全性。长期发展表明，能源供应安全与使用安全之间存在着一种既相互演进又相互排斥的关系。一方面，能源供应的有效保障是国家能源安全的基本目标，而能源使用安全则是国家能源安全的更高追求；另一方面，两者之间也存在着深刻的矛盾——能源与保障以及能源与环境污染的竞赛。两者的一个交汇点是能源效率的提高，另一个则是更多地利用清洁能源。

中国走的是一条相对粗放的发展道路。2008年，中国单位国内生产总值能耗约是日本的5.7倍、美国的3.5倍、印度的1.4倍。⁵⁸不管是出于缓解能源供给压力考虑，还是出于降低温室气体排放的需要，提高能源利用效率都应列入政府首要议题。作为全球最依赖煤炭的大国，如何清洁、高效地利用煤炭对中国能源供应安全而言至关重要。为此，近期内中国应将更清洁、高效地利用煤炭的国内研究和引进国外先进技术置于首要地位。实际上，即便出于温室气体减排考虑，中国也有必要优先关注化石燃料的利用效率。2009年，煤炭占中国一次能源消费总量的74%，就二氧化碳减排来说，火电利用率仅提高一个百分点就相当于目前全部可再生能源（排除水电和生物质能）总的实际贡献⁵⁹，而在煤炭利用率上提高一个百分点要比可再生能源翻一番更易实现。就此而言，如今人们言必称新能源才是实施节能减排的主要出路其实是认识上的一种误区。

如果中国要想长期提高能源使用的安全性，就需要支持开发利用低碳或无碳能源。由于中国拥有丰富的低成本的煤炭资源，因此，政府不能仅仅依赖市场力量，并以此为基础鼓励人们采用更为洁净的替代能源。对于那些同煤炭价格相比具有竞争力的替代能源，尤其是天然气的供应，应该得到强有力的支持。⁶⁰尽管目前天然气仍比煤炭贵很多，但是增加天然气在能源结构中的比重将会带来很多好处：增加天然气比重将有助于解决环境污染问题，因为用天然气替代煤炭可以基本解决二氧化硫和悬浮颗粒排放问题；使用天然气不仅能使中国能源结构多样化，并有助于缓解铁路运输压力；此外，天然气还具有促进国家工业设施现代化的潜能。⁶¹为了实现国家的能源和环境政策目标，政府有必要调整税制，使煤炭价格能够反映环境与社会成本，然后让市场本身作出抉择。

此外，政府还需要采取措施鼓励可再生能源的开发与利用。国家对可再生能源产业的适度支持不仅是必要的，而且是必不可少的。这不仅基于扶持政策的缺失将使风电、太阳能发电等无法与火电竞争，而且也考虑到一旦政策见效，中国便能在全球新兴能源领域确立领先地位，这将带来重要的竞争优势。当然，政策本身应是适度的，因为一种能源替代另一种能源是由经济而非政治决定的。政治只有在前者快要追上后者的时候，帮助后来者赶超居于支配地位的资源。⁶²这意味着能源行业的竞争最终必须走市场化道路，政府需要为节能减排创设特定的目标，为新能源行业的投资提供政策的可预见性和连贯性，然后让充满竞争活力的市场决定新能源技术的优胜劣汰。

四、国内刺激与国际援助

节能减排是企业的利润之源还是负担所在，这是值得探讨的重要问题，因为如何看待它将决定企业采取何种方式应对节能减排。如果它能带来经济效益（姑且不论社会效益），又将如何刺激企业尽早采取行动？反之，我们则要思考应在多大程度上，或通过哪些途径积极适应全球变暖？

从已有研究看，不少学者认为节能减排能带来经济效益，只不过由于以下几方面原因妨碍了企业家和消费者抓住这些潜在的机会。首先，提高能源效率的最大阻碍来自大多数公共事业的反对声，因为一旦卖出更多能源或要新建发电厂，它们就会赚得更多。⁶³其次，多数企业高管认为，工程师们已做了应做的一切来削减成本。尽管节能属于高回报的投资，但它往往不受重视，因为能源通常只占运营成本的百分之一左右，节能还达不到大多数战略家关注的优先级别。⁶⁴再次，节能减排的多数机会都将涉及其他资源的前期投入，然后通过降低今后的能源或燃料支出，部分或全部地收回投资。由于存在市场缺陷，阻碍了企业对这些机会进行必需的投资。⁶⁵最后，市场选择的主体是普通消费者。消费者在选购商品时通常优先考虑价格，而不是产品生命周期中的全部成本。这导致了那些节能产品由于缺乏价格优势而难以迅速替代高能耗高污染的产品。

上述因素的存在阻碍了市场主体自发地实现节能减排的目标，这也为政府进行合理的干预提供了必要的理由。不过，中国能源过度消耗的根本性问题在于市场改革不到位，无法为能源消费提供正确的价格信号。对中国而言，降低能源强度的关键问题是在发展战略中要考虑能源和环境的双重约束，使能源价格体现资源的稀缺性和环境成本。⁶⁶从目前形势看，如果缺乏强有力的政策措施，显示政府重视能源需求管理的决心，那么公共事业的改革将难以到位，企业将缺乏足够的动力向清洁高效的高端产品转型，同样消费者也将丧失选择低能耗产品的机会，而中国也将错失以更少的成本换取更多发展的机会。

当然，市场的缺陷并不意味着中国将在节能减排事业上碌碌无为。鉴于中国能源部门的规模和飞速发展，中国有可能处于能源技术变革的前沿。中国的重要优势在于同时具备了市场条件和高度一致的政治意愿来推进新能源技术变革。中国可以采用多数发达国家由于市场不大、搁置成本高昂以及既得利益者的反对而未能采用或应用缓慢的尖端技术。这有助于中国从一个能源技术落伍者成为全球的领先者，实现跨越式的发展。⁶⁷事实上，注重发展和采用先进的能源技术，不仅与中国致力于提升在全球经济生产价值链中的地位相吻合，而且也与跨国公司希望抢占中国巨大的清洁能源市场这一目标并行不悖。对于发达经济体而言，中国市场的规模及其相应的清洁能源需求，将为促进最新清洁能源技术的成熟和推广提供了一条最为快捷的通道。中国与先进经济体的联合能够大幅降低低碳技术和气候适应性手段的成本，并向工业化程度较低的农村地区提供这些技术和手段。⁶⁸

鉴于规模效应，仅仅通过更有效地利用能源，中国也将帮助国际社会改善全球环境。为了更好地应对能源与环境问题的挑战，国际社会也有必要帮助中国提高节能减排的能力。中国需要一个国家级的能源研究机构，能实时关注国内外能源市场的动态，对国内能源行业和市场了如指掌，及时看出问题，做好超前研究，并提出政策建议。中国同样需要建立起及时、详细、可靠的能源信息数据库。⁶⁹国际能源署的成员国在这些领域表现出色，可以帮助中国完善相关制度并且培养能源审计人员。这种合作的代价很低，但是回报巨大，它既能改善中国的能源安全，也符合发达国家要求中国提高能源透明度的利益诉求。发达国家应提供更有针对性的援助以便中国进行必要的改革，这绝对是花小钱办大事。

五、小结

综上所述，中国节能减排的潜力巨大，但是难度也大。中国需要在经济发展、能源安全以及环境保护等彼此竞争的目标之间寻求平衡，并力求将成本控制在合理范围内。为了实现全面建设小康社会的宏伟战略目标，中国有必要制定和实施一项综合的、长期的节能减排战略。这一战略的有效性将部分取决于如何平衡以下几组关系，即：既要发挥市场的主体功能又要有赖于政府宏观调控弥补市场缺陷；既要确保经济增长活力又要兼顾生态环境的保护；既要努力提高传统能源的利用效率又要为潜在的新能源变革做好准备；既要承担相应的国际责任又要维护中国应有的发展空间。诚然，实现上述平衡异常艰难，但节能减排的重要性决定了为此努力的必要性。