我国节能减排中的公众参与机制研究

我国节能减排中的公众参与机制研究

节能减排是有效应对我国日趋严重的环境资源问题，实现永续发展的重大举措；也是我国建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。作为一项复杂的社会系统工程，节能减排涉及社会的各个领域、各个层面，需要全体社会成员的自觉参与和积极践行。因此，建立健全公众参与机制对于节能减排的有效推进和顺利实施具有重要意义。

一、“公众参与”的内涵界定

“公众参与”（public participation）是与民主政治相伴生的一项理念和制度。作为民主宪政体制下公民的一项基本权利，参与权是公民主权者地位的重要体现和基本保障。虽然目前对“公众参与”尚无统一权威的界定，但对其基本内涵学者们并无本质分歧。一般认为，“公众参与”中的“公众”是与“政府”相对的概念，“参与”也主要是指“公众”对国家事务和社会公共事务的“参与”。“公众”的范围不是固定不变的，其随着经济社会的发展而有逐步扩展的趋势，如20世纪初以来，随着经济社会发展而出现的各种非政府组织（NGO）已日益成为不可或缺的重要参与主体。

节能减排直接关系到我国经济社会的永续发展和环境品质，关系到每一个人的切身利益，是典型的社会公共事务。对于公众来说，积极参与到节能减排的各项工作中，既是其作为社会一员的义务和责任所在，更是一项不可剥夺的权利。同时，节能减排的推行也离不开企业等社会组织的积极参与，企业等社会组织也是不可或缺的重要参与主体。因此，在节能减排中，“公众”的核心和主体是公民，同时还应包括企业和其他社会组织。

基于此，我们把节能减排中的“公众参与”定义为：公众参与是指除行使职权的政府机关和公职人员之外的公民、企业或其他社会组织依据一定的方式和程序，有目的地参与节能减排的决策、执行和监督过程中的各项活动。这种参与既包括直接参与也包括间接参与，既包括决策参与也包括行为参与。在此应注意的是，行使职权之外的政府机关和公职人员也理应是节能减排的参与主体（尤其应是行为参与的当然主体）。

二、节能减排中公众参与的必要性

（一）公众参与是民主宪政制度的应有之义

作为现代政制的基础，民主和宪政既紧密联系，但又不能混同。民主侧重于公民的参政权和政治程序的确认和保障，宪政则强调对国家权力的限制和规范。宪政试图通过限制政治权力来减少和防范其侵犯个人尊严与自由权利的风险，民主则试图通过直接或者间接地促进政治程序中的公众参与来限制这种风险。^[1]

“宪政”一词源于西方，“宪政的本质的确是而且必须是限政。在宪政主义看来，不论一个政府的组织形式如何，都不得存在不受限制的最高权力”。^[2]在现代宪政国家，为了防止权力滥用和腐败滋生，必须对权力进行规范和制约，这种制约一方面靠权力的分立和制衡，另一方面更仰赖权力行使过程中的公众参与，即以权利制约权力。因此，公众参与一方面契合了宪政理念中对公民主权者地位和主体权利的尊重；另一方面又实现了对权力的监督和制约，维护着宪政体制。

从本义上讲，“民主”即“民治”，是一种人民自治的制度。对国家事务和社会事务的参与是民主的本质所在，也是推行民主的必然要求。民主决定于参与——即受社会政策影响的社会成员参与决策，参与的广度和深度决定着民主的广度和深度。^[3]同时，作为一种社会管理体制，民主优于其他管理体制的一个重要方面即在于其对公众参与的确认与保障。一方面，公众参与使社会成员的利益都能得到平等的表达和考量，相关各方可通过对话、谈判、协商等取得共识，从而提升决策的民主性与科学性；另一方面，通过公众参与可使决策过程更加公开和透明，这也提升了决策的认可度与可执行性，从整体上看提高了社会管理效率，节约了社会成本。

（二）公众参与是应对环境资源问题的治本之策

节能减排的直接目的即是有效缓解我国的环境资源压力，实现经济社会的可持续发展。因此若要推行节能减排，就必须对环境资源问题有一个科学、全面的认识。

如今人们愈发意识到：当代环境资源问题在很大程度上是人类日常活动的“正当”结果。人口的剧增、科技的进步、产业化和城镇化的推进等都使人类的活动在广度上不断扩展，在程度上不断加深，最终使人类活动的质和量逐步超过了环境资源容量极限，严重的便不可避免的产生了环境问题。同时，近代以来各国否认自然的价值，片面追求经济利益，广泛确认主体经济活动自由的社会观念和体制机制更进一步加剧了环境资源问题。从根本上说，环境资源问题是伴随着人类活动物理空间扩大不可避免出现的现象，其有着不可忽视的社会深层原因。^[4]人类既是环境危机的受害者也是环境危机的制造者。因此，环境资源问题的解决必须靠全体社会成员的自觉参与，这也是我们作为社会一员所不可推卸的责任。

从经济学角度分析，环境资源问题的产生根源于环境资源的公共性和外部性特质。环境资源在很大程度上是公共资源，其公共性也不可避免的引发了外部性（externality）。在经济学上，“某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束（commodity bundle）”。^[5]在传统市场经济中，环境资源成本并没有被纳入或完全纳入到使用者个人成本中，而是被转嫁到了社会成本中，这也就产生了个体理性与社会理性、个人成本与社会成本的不一致，市场机制无法实现帕累托最优，市场处于“失灵”状态，“公地悲剧”便不可避免地出现了。^[6]要解决环境资源问题，一方面应完善市场机制，明晰产权，将外部性内部化；另一方面，环境资源的公共性也决定了市场机制并不能完全解决外部性问题，还必须依靠充分的公众参与。只有公众提高了环保意识，共同参与到节能减排、环境保护事业中来，我们面临的环境资源问题才有可能逐步得到有效解决。

（三）公众参与是节能减排有效推行的必然要求

节能减排的推行是一项社会系统工程，涉及生产、流通、消费等各个环节。如果缺乏充分、有效的公众参与，节能减排是很难推行的，而且参与的广度和深度也最终决定着节能减排推行的实际效果。

首先，节能减排需要社会成员充分的行为参与，需要公众提高环保意识，变革生产生活方式，以自身的行动切实践行节能减排。环境资源问题从根本上说是人类活动的质和量超过环境资源承受极限的必然结果，我们理应承担起作为社会一员的责任。可以说，确保公众的行为参与是有效推行节能减排的首要条件。

其次，节能减排需要社会成员充分的决策参与。决策参与能够充分彰显公民的主权者地位，有利于提升决策品质，提高决策的民主性和被认可度。实践中，决策者经常以环境治理具有较强的科技性、复杂性为借口而排斥公众参与，奉行关门决策、专家决策。这种倾向是不科学的，虽然环境治理具有一定的专业性和复杂性，但其本质上仍是一个价值选择和利益衡量的问题，即在经济发展和环境保护之间的适当平衡。因此，在节能减排的推行中，官员和专家的任务应是尽量使民众理解专业问题和可能的选择方案，而决不能代替民众做出价值判断和利益衡量。

最后，节能减排需要社会成员充分的执行监督。参与决策本身就是一种监督，这里的监督主要是决策执行过程中公众的参与监督。如前所述，作为一项社会系统工程，节能减排需要社会公众的共同参与，共担责任。然而由于节能减排的外部性特征，公众存在着做“搭便车者”（freerider）的内在诱因。同时，现实中盲目追求经济发展、GDP增长的错误政绩观尚未根本扭转，某些政府官员在节能减排的推行中也存在着消极应对、阳奉阴违的心理。因此，为确保节能减排中决策的有效推行，一方面需要强化专门机关的监督，另一方面更需要公众对执行过程的参与监督。

三、我国节能减排中公众参与机制的现状评析

作为一项应对环境资源问题的政策，我国节能减排中的公众参与机制主要沿用了传统法律尤其是环境资源法律中的公众参与机制，同时也根据节能减排的实践进行了一定的创新。

我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务”，这也从根本上确认了人民的主体地位和参与权利。我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。1994年国务院发布的《中国21世纪议程》指出“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程”。2003年施行的《清洁生产促进法》第6条也规定：“国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督”。2007年修订通过的《节约能源法》第9条规定：“任何单位和个人都应当依法履行节能义务，有权检举浪费能源的行为”。2008年8月29日颁布的《循环经济促进法》第3条规定：“发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针”；第10条也规定：“公民有权举报浪费资源、破坏环境的行为，有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议”。

此外，节能减排推行过程中社会成员的行为参与是至关重要的，因此相关的法律法规对社会成员的行为参与机制也着重作了规定。《清洁生产促进法》从清洁生产的推行、实施、鼓励措施和法律责任等方面规范和推动各主体参与到节能减排中来。《节约能源法》从节能管理、工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能等各方面具体规范各主体的行为参与；该法第五章还用专章规定了“激励措施”，采取财政、税收、价格等政策措施推动公民、企业等参与节能降耗。我国的《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等都确立了污染物排放许可证制度和排污收费制度，以此鼓励企业清洁生产、减少污染物排放。2009年1月1日施行的《循环经济促进法》更是通过循环经济的规划制度、抑制资源浪费和污染物排放总量控制制度、循环经济的评价和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、对高耗能和高耗水企业设立重点监管制度、经济激励制度等来*导和规范社会成员的行为参与。

总体来看，在我国的相关立法中都对公众参与作了规定，节能减排中的公众参与机制已初具框架，但仍存在较大缺陷，主要表现在：第一，民众的主体意识不足，囿于传统观念的影响，不愿参与、不敢参与。第二，民众以及政府官员环保意识不高，仍处于浅绿色层和中绿色层（“浅绿色层”为关注身边环境卫生和绿化；“中绿色层”为关注身边的污染；“深绿色层”为关注生态环境和政府决策）。专业环保知识尚未完全普及，缺乏有实力的环保参与主体，公众参与的深度不够。第三，我国的环境信息公开制度尚未完全建立。缺乏及时、全面、有效的环境信息，公众参与只能是有限的、浅层的参与。第四，相关法律规范虽然对公众参与作了规定，但一方面规定得过于分散，相互之间缺乏协调性和统一性；另一方面规定得过于原则，缺乏具体制度和程序支撑，从而在很大程度上使法律规范成了无法执行的具文。第五，我国法律中的公众参与机制大多是事后参与、末端参与，缺乏过程参与和决策参与，这也使得参与品质普遍不高。第六，关于公众参与的规定多是*导性质的“软法”，甚至仅是尚未上升到法律层面的政策措施，且缺乏相关的具体制度和配套法规，因而可执行性、操作性不强。

四、我国节能减排中公众参与机制的完善

我们认为，我国节能减排中的公众参与机制可从以下五个方面进行完善：

（一）增强公民主体意识，提升公民环保意识

要提高公众参与的品质，我们就必须打破传统观念的禁锢，在全社会进一步普及民主理念，健全民主机制，使民众认识到自身的主体地位，增强权利意识。政府官员尤其要转变观念，坚持决策民主化，尊重民众的主权者地位，鼓励和引导公民有序参与，对民众负责。

民众的环保意识是环保参与的内在源动力。人民知道自己的真正利益之后，自然会理解——要想享受社会的公益，就必须尽自己的义务。^[7]在当代法治社会，环保意识可分为相互衔接的三个层面：第一层为专业知识的层面，掌握环境保护科学知识，是形成环保意识的知识基础；第二层为伦理道德的层面，即对人与自然关系的伦理道德认识；第三层为法律的层面，即公众自觉以法律为武器保护环境的意识。相应地，我们也应从这三方面提升公民的环保意识：首先政府部门、专家学者、环保团体应努力普及关于环保的专业知识，尽量拉近环保与民众的距离；其次，应引导民众正确认识人与自然的关系，*导人与自然的和谐共生；最后，在完善相关法律、法规、政策的基础上，采取各种措施提升民众的环保参与积极性，不断提升民众的环保意识层次，实现由浅绿色层向中绿色层、深绿色层的转变。

（二）推进立法，完善公众参与的基本法律制度

公众参与本质上是一个民主宪政问题，它的完善最终仰赖于我国社会主义民主政治进程的不断推进，直接依赖于宪法、行政法等公法部门对公众参与制度的系统完善。

就节能减排主要关涉的环境法领域而言，我国的公众参与基本制度可从以下两个方面进行完善：首先，应对公众参与作一个系统的一般规定，这样既可以避免不同环境法律规范之间的冲突，又可以在必要时弥补法律漏洞、适应社会变迁。在此次《环境保护法》修订中，可将公众参与作为独立的一章进行一般、系统的规定，以统领各具体环境法律法规。具体来讲：应明确规定公众参与环境保护是公民的法定权利，政府机关必须尊重和保障这项权利；明确公众参与的范围，尤其要保障公众的决策参与和直接参与；明确公众参与的方式和途径，应尽量拓展参与的途径，方便公众参与；明确公众参与的程序性权利，程序保障是公众参与的最根本保障；明确公众参与的法律效力等。其次，环境单行法律、法规、规章等应依据《环境保护法》中对“公众参与”的一般规定，结合自身领域进行公众参与的具体立法，为公众参与提供具体制度和程序支撑。我国《环境影响评价法》中明确规定了公众参与制度。为了进一步贯彻实施环境影响评价中的公众参与，环保总局（今环保部）于2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，从而使我国环境影响评价领域的公众参与有了切实的保障。这应是未来公众参与立法的一个较好的路径模式。

（三）建立健全环境信息公开制度

在当代社会，信息已成为一种重要的资源，信息成本已经成为不可忽视的重要成本。由于环境问题和环境治理具有较强的高科技背景、专业性和复杂性，环境信息的公开已成为公众参与不可或缺的前提，环境信息的公开程度也直接关系到公众参与的品质，可以说“资讯公开与民众参与是一体两面”的。^[8]

2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》，首次以专门立法的形式规定了政府信息公开制度。环保总局（今环保部）颁布的《环境信息公开办法（试行）》对环境信息公开的主体、方式、内容和范围、法律责任等也作了具体规定。但总体上看，我国的环境信息公开制度仍存在不足，亟须进一步完善：第一，相关规范的立法位阶较低，前者是行政法规，后者是部门规章，它们很难去统领协调其他环境法律规范中的信息公开制度。在条件成熟时应制定《信息公开法》《环境信息公开法》或《环境信息公开条例》。第二，各国的信息公开立法大都以“公开为原则，不公开为例外”，以充分保障公民的知情权和参与权。而我国并没有完全循此例，仍侧重于对国家和公共利益的保障。这也使得信息公开义务机关掌握了过大的自由裁量权，从而不利于信息公开立法目的的实现。第三，在信息公开过程中缺乏完善的救济机制。在参与者对政府机关在信息公开方面的不作为有异议、对行政机关决定不服的情况下，应为其提供相应的救济途径，允许他们提起行政复议或行政诉讼。另外，对于信息公开所涉及的利害关系人也应提供适当的救济途径。第四，《环境信息公开办法（试行）》中对企业环境信息基本采取的是鼓励公开的方式，这很难达致预期法律效果，因为作为营利主体，企业掌握着最多的环境信息，但他们一般又不愿公布相关环境信息，今后应逐步适当扩展强制信息公开的范围。

（四）转变发展模式，推行循环经济

当代环境资源问题有着不可忽视的社会深层背景，其本质上是一个人与自然的关系问题，是一个人类发展观的问题。循环经济（circular economy）正是人类理性认识人与自然的关系，实现可持续发展的新型发展模式，是对传统经济运行机制和生产生活模式的根本性变革。循环经济的推行不仅能从根本上保证节能减排目标的实现，更能为节能减排中的公众参与提供长效机制和科技支撑，从而不断地把公众参与（尤其是公众的行为参与）推向更广的范围、更深的层次。

2009年1月1日起施行的《循环经济促进法》对我国经济社会的发展无疑将产生重大而深远的影响。^[9]该法为我国深入推进节能减排提供了更为坚实的法律依据和制度保障。当然，作为一部循环经济“促进法”和“基本法”，该法不可避免地具有*导有余而规制不足以及过于原则和笼统的局限性，我们必须在此基础上加快配套立法，不断健全我国的循环经济法律体系。首先，应尽快制定与《循环经济促进法》相配套的相关法规、规章、名录、标准等，进而使该法的相关规定具体化，增强其的可执行性与可操作性，保障其得到充分有效的实施。其次，由于循环经济的推行涉及诸多专业性、技术性问题，《循环经济促进法》有多处授权性规定，这些授权直接关系到该法的实施，因此应尽可能制定具体化的技术标准和程序性规则，合理约束行政机关的自由裁量权，强化该法的法律规制力。最后，应根据《循环经济促进法》的相关理念和规定做好法规清理工作，对不利于循环经济推行的原有法律、法规和规章等进行修正，重新确定其法律效力。

（五）完善节能减排的市场机制

从经济学角度看，人在很大程度上是“理性经济人”，利益的驱动是人行为的根本性内在诱因。因此，必须通过立法努力完善节能减排的市场机制，以经济利益驱动公众在节能减排中的行为参与。

首先，应尽快改革我国的资源价格形成机制。受长期计划经济体制的影响，我国政府主导下的资源价格偏低，既不能完全反映资源的经济价值，又未能体现资源所具有的环境生态价值，从而导致我国资源价格的市场形成机制长期处于“失灵”状态，资源浪费现象严重。因此，必须以市场为导向改革我国的资源价格形成机制。2008年通过的《循环经济促进法》对此给予了高度重视，第46条专门规定：“国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品”。我们应以此为指导进一步完善配套立法，将资源开发利用的环境生态成本内化为资源价格，逐步建立起规范有序的以市场为导向、充分反映环境生态成本的资源价格形成机制。

其次，应通过立法尽快建立健全各类环境权益交易的市场机制。在市场经济条件下，像环保技术、节能减排量指标、排污许可证等各种环境权益都是有价值的稀缺资源，理应允许其自由交易，以激励公众的参与积极性，推动节能减排。一方面，应尽快完善我国的排污许可证市场交易制度。排污许可证交易制度是当前国际上较为成熟的环境权益交易类型，它有效解决了环境污染的外部性问题。^[10]在我国，可通过立法明确排污权的权利属性和排污交易的合法性，明确排污权的初始分配，明确排污交易的管理和服务机构，明确排污交易的规则和程序，如申请、评估、协商、审核备案、转让、变更登记、法律责任等。另一方面，应在建立健全排污许可证交易制度的基础上，不断扩展环境权益交易的类型，逐步建立和完善节能减排的技术信息、节能量指标、减排量指标等的市场交易机制。

［本文载于《科技进步与对策》2010年第6期，合作者霍亚涛］

【注释】

[1]程燎原.关于宪政的几个基本理论问题［J］.现代法学，1999，21（4）：62-67.

[2]刘军宁.共和·民主·宪政［M］.上海：上海三联书店，1998：123.

[3]科恩.论民主［M］.聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，2005：6-31.

[4]原田尚彦.环境法［M］.于敏，译.北京：法律出版社，1999：8-12.

[5]丹尼尔·F.史普博.管制与市场［M］.余晖，何帆，等，译.上海：格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社，2008：56.

[6]曼昆.经济学原理：微观经济学分册［M］.梁小民，译.北京：北京大学出版社，2006：226-232.

[7]托克维尔.论美国的民主［M］.董果良，译.北京：商务印书馆，1988：12.

[8]陈慈阳.环境法总论［M］.北京：中国政法大学出版社，2003：234-240.

[9]陈德敏.我国循环经济立法若干问题研究［J］.现代法学，2008，30（2）：80-87.

[10]Tom Tietenberg.Environmental Economics and Policy（third edition）［M］.New Jersey Addison Wesley Longman，Inc.，2001：273-284.