欧盟对非洲战略与外交

一、欧盟对非洲战略与外交

欧洲和非洲在历史渊源、社会制度和地缘政治方面都存在较为紧密的联系。欧非关系已逐渐从过去痛苦的殖民安排演变到基于共同利益、相互认知和责任共担建立平等和日益密切的伙伴关系。欧洲和非洲贸易联系密切。目前，欧盟是非洲最大的贸易伙伴，双边贸易额已达2700亿美元。欧盟市场是非洲产品最大的出口市场。例如，非洲的棉花、水果和蔬菜大约85%出口到欧盟。非洲是欧盟重要的发展援助对象。2003年，欧盟对非洲的发展援助总额为150亿欧元，而1985年这一数据仅为5亿欧元。不仅如此，欧盟也是目前非洲最大的捐助国，其官方发展援助总额的60%分配给非洲。此外，许多欧盟成员国与不同的非洲国家和地区长期保持着政治、经济和文化方面的联系。在过去的几十年里，欧盟委员会已与非洲不同地区共同体签订了许多合作协定，并得到了丰富的经验，为双方关系的持续发展提供了坚实的基础。近些年来，欧盟开始积极调整对非战略，给予非洲更多的重视。2005年11月，欧盟通过了一项雄心勃勃的对非战略，旨在为欧盟发展与非洲关系提供一个“长期、全面和综合性”的政策框架。2006年年底，欧盟又提出“欧盟—非洲共同战略”，更加注重征求非洲国家政府和民众的意见。欧盟委员会还发表意在与非洲建立“平等伙伴”关系的文件，希望通过对话，推动形成欧非关系新格局，对非洲施加更多影响力。

1957年，欧共体各国签订了《罗马条约》及欧共体与其成员国的前殖民地建立“联系”的条约，欧共体希望以此永远保持这些前殖民地的原料产地地位。此后，它相继与非加太国家签订了《雅温得协定》和《洛美协定》。“《洛美协定》已经成为欧盟与第三世界关系的最重要的组成部分。”^[23]这是欧盟对外签署的规模最大的多边合作协定，条件也最优惠。它反映了欧共体对发展合作的一种特殊思路:“为了使经济上处于不利的国家在国家体系中获利，必须采取一些特殊的措施。”^[24]《洛美协定》内容涉及贸易优惠、财政援助、工业合作、农业合作、技术合作、人力资源开发、债务减免、环境保护以及人权合作等领域，《洛美协定》被视为发达国家与发展中国家探索南北合作、建立国际经济新秩序的有益尝试。它缓解了非加太国家在争取经济与社会发展过程中的一些困难，也成为欧共体国际影响力的一个重要来源。

2000年，为了建立欧非“全面战略伙伴关系”，欧盟采取了两项重大战略措施:一是与非加太地区的国家签订《科托努协定》，二是召开首届欧非首脑会议。2000年6月，非加太集团与欧盟签署了《科托努协定》。协定的主要内容包括进行全面政治对话、及时解决在消除贫困和防止地区冲突方面的问题、反对腐败和实行廉政、支持和发展私营企业、扩大经贸合作以及进行财政援助改革等。然而，《科托努协定》也预示着欧盟与非加太国家新型关系的开始。在《洛美协定》框架指导下的欧盟对非加太国家政策的“伙伴”和“义务”思想已让位于“自由主义”和“民主化”观念，并导致欧盟在《科托努协定》中引入了更多的与世界贸易组织相一致的自由贸易规则和政治性条件。^[25]

2000年4月，首届欧非首脑会议召开。会议发表的《开罗声明》和《行动计划》强调，欧非两大洲之间建立面向新世纪的合作伙伴关系具有重大意义，不仅有助于非洲地区早日摆脱贫困、融入世界经济，也有利于欧盟与非洲国家之间开展平等互惠的自由贸易。《开罗声明》指出，几个世纪以来，非洲和欧洲已经在政治、经济、社会、文化和语言等许多领域加强了合作。在此基础上，许多国家已经认同了加强代表性和参与性民主、尊重人权和基本自由、法治、善治、多元化、国际和平与安全、政治稳定和信心等共同价值观。鉴于目前全球化加快发展的趋势，双方决心加强两个地区之间的互利合作，促进共同利益。为了在21世纪建立全球伙伴关系，欧非双方本着平等、尊重、联盟与合作的精神，创造环境，在加强政治、经济和文化等领域现有联系的基础上，致力于建立关于经济、政治、社会和发展问题建设性对话的有效框架。《开罗声明》强调，区域经济合作和区域一体化是非洲大陆有序和协调发展的有效战略。区域一体化也是参与世界经济重要的一步。双方致力于建立欧地自由贸易区，并在刚刚结束的非加太国家与欧盟伙伴关系协定框架内，创造一体化的经济区，加强非洲经济一体化。此外，欧盟与非洲国家部长会议将在《科托努协定》和巴塞罗那议程框架内讨论通过首脑会议提出的优先行动计划，并使协商制度化。双方还认识到政治稳定、和平与安全同区域一体化密切相关。声明赞扬非洲大陆领导人签署了一系列声明、计划、方案和条约，进一步完善非洲区域经济共同体和加强欧盟与非洲国家之间的全面合作。声明强调积极推动欧盟与非洲区域一体化组织(如非洲经济共同体、地区经济共同体、非洲统一组织等)之间的合作。这一行动对于非洲的发展进步和分享欧洲经验至关重要。并一致同意拓展双方之间的传统合作关系，尤其应加强双方在贸易方面的互利互惠的合作，进一步消除双方在贸易方面的障碍，特别是非关税性贸易壁垒。^[26]

2002年6月，欧盟通过了对非加太国家的贸易新战略。新战略旨在扩大欧盟国家与这些地区的双边贸易，消除非关税贸易壁垒，加强地区贸易一体化，提高非加太国家的经济竞争力。新战略主要内容如下:消除尚存的关税，着重就非关税壁垒和技术壁垒评估问题与非加太国家合作，为其进入欧盟市场提供方便;推动高效投资，加深双方在竞争和投资领域的合作;在非加太地区关注的服务贸易谈判问题上采取灵活的态度，与不同的贸易伙伴确定不同的谈判进度。根据新战略，欧盟委员会于2002年9月与非加太国家展开缔结经济伙伴协定的谈判。经济伙伴协定的签订是欧盟贸易政策的决定性转折，它有助于贫穷国家融入世界经济，刺激经济增长，减少贫穷。

2005年10月，欧盟委员会通过“欧盟对非洲新战略”，为欧盟帮助非洲国家实现联合国“千年发展目标”提供了一个行动框架。“欧盟—非洲新战略”提出，未来10年间要在欧盟与非盟之间就安全与发展两大领域建立“战略伙伴关系”。该战略所涉及的主要是一些与可持续发展相关的核心问题，如和平与安全、高效管理、贸易、社会团结及生态保护等。欧盟行动的目的是加强与非洲各国的伙伴关系，促进和平与繁荣。欧盟非洲战略的主要目标是在非洲促进联合国千年发展目标的实现。这一具体目标，包括支持非洲国家政治改革和经济现代化，是在《科托努协定》、《贸易、发展与合作协定》、《欧洲地中海伙伴关系》和《欧洲睦邻政策》等框架下的特殊目标。这次欧盟对非洲战略是在欧盟再次扩大和非洲发生了很大变化的前提下提出的，其目的是进一步加强双方战略伙伴关系。双方希望这一伙伴关系将写入在里斯本举行的第二次欧盟—非洲首脑会议正式结论。这项战略将进一步加强指导这种关系的基本原则，最突出的是平等、伙伴关系和所有权关系。虽然这些原则不是新的，但是其对于外部政治和经济环境不断变化加快非洲发展具有重要意义和影响。鉴于非洲区域经济共同体和非盟的作用越来越大，以及日益复杂的欧盟与非洲关系，辅助与团结也将成为欧盟对非战略中心信条。至关重要的是，欧盟与非洲的关系应日益渗透一种协商文化，这种协商文化应逐步形成签署欧非合作协议的一个基本要素。

该战略报告认为，在过去的几十年里，非洲大陆的战争和暴力冲突夺去了几百万人的生命，也阻碍了非洲大陆的经济发展。因此，在非洲实现联合国千年发展目标必须符合两个前提:一是和平与安全是可持续发展的首要前提。欧盟应该加紧努力，加强从预防冲突，通过冲突管理解决冲突和冲突后重建等冲突过程各个环节的处理来促进非洲和平与安全。近年来，非洲已表明它愿意并有能力进行规划、领导和实施自己的支持和平行动。非洲和平融资机制已迅速成为非洲新和平与安全架构的金融基础，因此，应充实和加强在这一方面的努力。欧盟还应继续推动非洲自然资源的合理管理，从而解决许多冲突的环境根源。自2001年9月11日以来，安全已成为世界各国最优先考虑的问题。欧盟成员国和北非伙伴关系国家已经遭受重大恐怖袭击。公民安全现在是非洲和欧洲国家优先考虑的事项。在平等、正义和尊重人权的基础上，确保公民的安全与法治现在已经成为双方主要的、共同的优先工作。二是善治与有效治理是可持续发展的第二前提。在这方面，非洲国家出现了积极的变革。非洲国家已经签署了一系列关于善治价值观和原则的文件。一些国家甚至承诺在非洲同侪审查机制^[27]框架内将被定期监督。欧盟应该展开治理倡议，鼓励参与非洲同侪审议机制进程，并支持非洲国家实施推动非洲同侪审议机制的改革。治理改革过程中的一个核心要素是建立和加强国家机构的可信度，无论是在中央层级——如议会、警察和司法系统或公共金融管理系统——还是在地方和区域层级均应如此。然而，治理改革不仅包括机构设置与改革，还包括适当的政策、法律和规章制度调整。为了打击腐败、洗钱和恐怖主义，欧盟因此应继续促进政府间信息的透明度和有效交流。欧盟也应继续促进人权与平等机会来保护弱势群体，特别是妇女权益。具体地讲，欧盟应支持建立欧盟—非洲人权论坛来鼓励分享知识和资源。欧盟—地中海伙伴关系和欧洲睦邻政策所涵盖的国家，善治方面将通过鼓励建立大量的治理机制取得进展。

该战略报告提出，要实现联合国千年发展目标，必须创造一个有利的经济环境。尽管经济状况有所改善，但是非洲许多地区继续被边缘化。在日益全球化的世界经济中，非洲只占世界贸易的2%左右，其制成品出口占全球出口份额几乎可以被忽略。据估计，到2015年贫困减少一半，非洲需要实现年平均增长至少达到8%。因此，欧盟应该协助刺激不够迅速、基础广泛的和可持续的经济增长，以达到有效减少贫困的目的。欧盟应该持续帮助非洲国家执行宏观经济政策和结构政策，鼓励私人投资和促进有利于穷人的经济增长。发展南南合作、南北合作和多边贸易是非洲经济增长和区域一体化的另一动力。区域内不断增强的经济一体化将扩大市场份额和利用规模经济刺激增长。培育一体化的市场，促进贸易和发展是经济伙伴关系协定核心所在，欧盟正在与撒哈拉以南四个地区组织谈判。在贸易和发展政策之间保持密切合作是最主要的。多哈发展议程和经济合作协定都试图确保不断一体化的非洲逐步融入世界市场。欧盟也应支持非洲国家在促进稳定、高效和统一的规则框架内鼓励私营商业投资，包括在电子通讯和服务领域。在此背景下，欧盟应促进欧非商业论坛，汇集来自欧洲和非洲的企业家以及公共和私人投资者共商发展大计。

该战略报告还提出，未来几年将提供给非洲更多和更有效的援助。最近几年，虽然流入非洲的援助是巨大的，而且一直在增加，但是在非洲推动联合国千年发展目标需要更多的政治和财政承诺。2005年6月，欧洲理事会提出一项雄心勃勃的计划。根据欧盟委员会的建议，欧洲理事会同意，2004年至2010年，对非洲的援助增加一倍，即将对外援助的一半拨给非洲。为了实现这一承诺，到2015年，欧盟将按预定计划拨出国民总收入的0.7%用于发展援助以实现联合国的目标。预计从2006年到2010年，欧盟每年将增加200亿欧元的官方发展援助，到2015年，每年增加460亿欧元。欧盟还同意将增加的发展援助至少50%拨付给非洲。^[28]欧盟在增加发展援助数量的同时，更加注重发展援助的效果，并作为未来发展政策关注的焦点。欧盟在2005年3月巴黎援助效果高层论坛的基础上，提出援助效果行动计划，并在南撒哈拉沙漠非洲地区优先实施。此外，欧盟还扶植更多的一般和部门预算支持以增强援助效果。

第二届欧盟—非洲首脑会议于2007年12月8—9日在葡萄牙里斯本召开。会议的主要议题是在欧盟与非洲之间建立权利平等、责任共担的平等伙伴关系。欧盟27个成员国和非洲53个国家的领导人或代表出席了会议，并通过了《非洲—欧盟战略伙伴关系》联合战略文件和为落实该战略文件制定的《2008—2010行动计划》。欧非战略伙伴关系由此得以启动。

《非洲—欧盟战略伙伴关系》联合战略文件指出，新的形势要求非欧吸取历史教训，为开展长期、全面的合作制订一个实质性框架。基于这一认识，非欧联合战略为建立双方的战略伙伴关系确立四个主要目标:以非盟和欧盟为核心加强非欧政治伙伴关系;通过推进非洲的和平、发展与民主，帮助非洲所有国家在2015年以前实现联合国千年发展目标;共同促进有效多边体系建设，应对全球性挑战;在“以人为本”的基础上保障社会各界参与欧非合作进程。^[29]

根据联合战略，欧非峰会今后每三年轮流在双方国家召开。为此，会议通过了着眼于未来三年具体落实联合战略的《2008—2010行动计划》，确定双方将在和平与安全，民主与人权，贸易与地区融合，千年发展目标，能源、气候变化，移民、人口流动与就业，科学，信息社会与空间领域等八个优先领域建立伙伴关系，加强在这些领域的对话与合作。双方将建立机构性框架和实施机构，推动伙伴关系的进一步发展。此外，在第十个“欧洲发展基金”框架下，欧盟还将从2008年起每年向撒哈拉以南非洲国家提供33亿欧元的援助。^[30]

根据上述两项文件，欧盟和非洲将建立“平等的战略伙伴关系”并以此来处理双边事务，应对全球挑战。文件说，这是一种“基础广泛”、“范围广泛”和“以人为本”的伙伴关系。本次会议通过的战略报告和行动计划反映出欧盟对非洲政策趋向理智和务实。欧盟认识到，随着近年来非洲经济和政治影响力的不断提高，贫穷落后不应再被视为非洲的唯一特色，以往以援助为手段干涉非洲事务的做法已不合时宜，欧洲必须与非洲建立平等伙伴关系。非洲国家也认识到，作为实现非洲复兴的重要前提，非洲必须寻求与包括欧盟在内的世界其他地区和国家开展平等互利合作。非洲国家对欧洲这种旧思维的遗风极为不满，强烈要求欧盟改变这种对非洲的不平等做法。欧盟越来越意识到，在当今全球化深入发展、国与国之间相互依存日益紧密的时代，固守对非洲不平等的旧思维不但会阻碍欧非关系的发展，也会损害欧盟自身利益。欧盟面临着能源匮乏、非法移民、气候变化等大量问题，单打独斗难以解决。与此同时，非洲同世界其他地区国家关系发展迅速，日益升温，这让欧盟感到巨大的压力和挑战。因此，欧盟需要重新思考与非洲的关系。改变同非洲关系日益冷却的现状，欧盟有着强烈的紧迫感;改变“傲视”非洲的旧思维，欧盟有了更清醒的认识。彼此间必须建立平等伙伴关系，“选择对话与合作的道路”，欧非两大陆才能应对未来的挑战。

会议闭幕时发表的《里斯本宣言》认为，欧非双方一致表示愿意在平等互利和相互尊重的基础上建立一种超越传统的“给予—接受”模式的新型战略伙伴关系，建立基于共同利益和共同面对全球化挑战的“真正”伙伴关系。^[31]本次峰会东道主葡萄牙总理苏格拉底认为:“它代表了欧非关系史上一个具有转折意义的里程碑。”非盟委员会主席科纳雷强调:“非洲并不是一块贫瘠的大陆，贫穷并不是我们的宿命。非洲再也不能被简单地当作一个市场，非洲的财富必须以合理的价格来交换。”非盟轮值主席、加纳总统库福尔说:“我们通过了欧非联合战略和行动计划，落实会议通过的行动计划将使我们之间的关系发展驶入快车道，并推动非洲融入全球化世界。”

尽管欧非双方领导人形成了很多共识，但在人权与民主、非法移民问题以及贸易问题上仍存在明显分歧。会议期间，部分欧盟国家对津巴布韦的人权状况横加指责，非洲国家领导人则批评他们根本不了解真实情况。津巴布韦2000年起实施土地改革政策，收回部分白人农场，分配给没有土地的黑人耕种，这触动了英国等原殖民地国家的利益。2002年津巴布韦总统大选后，英国对津实施一系列制裁措施，至今两国交恶。因欧盟对津巴布韦实施制裁而使欧非双方在召开峰会的问题上陷入僵局，峰会也因此多次延期。

在非法移民问题上，西班牙首相萨帕特罗说，非法移民是欧洲与非洲“集体失败的戏剧性后果”;非法移民很容易成为人口贩卖、虐待的牺牲品。路透社说，每年有数以万计非法移民从非洲前往欧洲。以西班牙为例，2008年大约有3.1万名非法移民乘船经西非海岸，在距海岸110多公里外的西班牙加那利群岛上岸。萨帕特罗说，欧盟与非洲国家应该签订一个协议，改善非洲的教育、就业、基础设施等，从而减少非法移民流入欧洲。对此言论，利比亚领导人穆阿迈尔·卡扎菲代表非洲反击。他说，欧洲过去对非洲的殖民，才是造成这一现状的祸根，欧洲必须解决自己遗留的问题。“你们要么返还我们(被掠夺)的资源，要么邀请我们去你们的国家。这才是公平的选择。”卡扎菲说，“殖民是一种负面经历，它的恶果就是欧洲现在面对的移民难题。(因为)我们的资源被抢走了，落后被强加于非洲。”

欧盟与非洲的贸易协议谈判陷入僵局，也给本届峰会蒙上阴影。欧盟2000年与非洲、加勒比海岛国和太平洋岛国签署《科托努协定》，给予这些国家单边贸易优惠待遇，但一些拉美国家以不公平为由，诉诸世界贸易组织。世贸组织2001年裁定欧盟应在2007年底前取消单方面贸易优惠安排。欧盟2002年开始与非洲国家就经济伙伴协议举行谈判，但迄今未能签订协议。欧盟试图对非洲国家采取分头击破的方式。非盟委员会主席阿尔法·科纳雷8日警告说，这会让人联想到以前欧洲国家瓜分非洲的情形。

欧盟认为，为了确保欧非之间的“战略伙伴关系”，必须千方百计地推动它们实现“欧洲化”。而与它们签订的这一类协定，则是促其“欧洲化”的有力武器。随着非洲在国际战略格局里地位的变化，欧盟施加的政治压力越来越大。两个《雅温得协定》和前两个《洛美协定》均未涉及人权问题，第三个《洛美协定》开始涉及这一问题。《科托努协定》则对受援国的政治条件作出了更为严格的规定。除了那些为人们所熟知的概念之外，它又提出了“善治”的概念，指出:“构成非加太—欧盟伙伴关系的基础是善治，也应该成为双方对内、对外政策的基础，成为这一协定的基本因素。”^[32]