预防性防务战略的出台

第四节　预防性防务战略的出台

1995年2月，克林顿政府发表了执政后的第一份亚太安全战略报告。鉴于克林顿政府最初两年的亚太政策过分注重经济因素，这份题为《美国在东亚和太平洋地区的安全战略》的报告（以下简称《报告》）突出强调安全因素的重要性。《报告》声称，“在思考亚太地区时，安全是第一位的。”其逻辑是，安全对于经济增长是必需的，安全和经济增长又更有可能使人权得到尊重，使民主得以滋生；民主化又会降低国际冲突的可能性，因为民主国家不大可能彼此兵戎相见^[23]。《报告》详细列举了美国在亚太地区的安全政策目标：

（1）与盟友合作，使美国在该地区的安全关系重新聚焦于后冷战时代的新挑战；

（2）加强同日本的双边伙伴关系；

（3）保持对韩国的坚定的防务承诺和同该国的牢固纽带，以阻止侵略和维护半岛和平；

（4）同澳大利亚密切合作以推进多样化的安全目标；

（5）同中国接触，支持其建设性地融入国际共同体，包括参与全球限制大规模杀伤武器的努力和增进其防务政策与军事活动的透明度；

（6）充分执行有关朝鲜核计划的框架协议；

（7）同俄罗斯一起发展促进地区稳定的互利手段；

（8）促进台湾海峡的和平；

（9）与东盟和其他国家一道探索“合作安全”的新方式；

（10）鼓励东北亚次区域安全对话；

（11）防止大规模杀伤武器的扩散。

与布什政府相比，克林顿政府对美国在亚太地区的安全政策目标的看法更具体、更细致，也更全面。这既是地区安全形势变化的反映，也表明以约瑟夫・奈为代表的安全政策制定者们对冷战后美国的亚太战略进行了深入的思考。

美日同盟在克林顿政府的亚太安全战略中占有核心地位。《报告》称：“没有比我们同日本的关系更重要的双边关系。它对于我们的太平洋安全政策和我们的全球战略目标都是至关重要的。我们与日本的安全同盟是美国亚洲安全政策的基石。”^[24]克林顿政府认为，美国同日本的关系有3个支柱，即安全同盟，政治合作，以及经济与贸易。针对克林顿政府中经济部门的官员突出美日关系中的贸易不平衡问题、并试图利用安全杠杆迫使日本在经济上让步的倾向，《报告》强调，不能让美日贸易摩擦削弱安全同盟。对于这一点，奈专门作了解释。他认为，威胁要取消美国对日本的安全承诺可能会迫使日本在短期内做出贸易上的让步，但那样不仅无助于解决问题，还会鼓励日本改变其长期战略——谋求独立的安全政策，这样她将来就不受美国压力的影响。由于日本为美国的军事存在提供基地并充当美国在亚太地区安全战略的基石，美国以“策略性”的努力来影响双边安全关系将使两国付出极大代价，这显然是不可取的^[25]。由于自1994年冬开始的美日安全对话尚未结束，有关美日同盟调整的最终方案仍在讨论中，因此《报告》对此没有详述。《报告》强调的是，美日同盟在美国亚太安全战略中占有核心地位，应根据后冷战时代的安全环境对该同盟进行调整。

在美国驻军方面，报告明确提出放弃布什政府在1990年提出的分阶段减少美国在东亚的前沿部署的计划，将美国在本地区的军事存在维持在10万人左右，与美国在欧洲的驻军水平相当。尽管此举主要是考虑到朝鲜因素，但谋求在亚洲保持强有力的安全存在还有下列意图：确保美国在亚洲问题上的发言权，使美国能够对亚洲和波斯湾所发生的危机作出迅速的反应，确保亚洲市场对美国开放。

报告对在亚太地区探索和发展新的多边安全机制表现出较大兴趣。克林顿总统在1993年7月访问首尔时发表讲话称：“美国有些人不愿意参加亚洲的地区安全对话，但我认为这是补充而不是取代我们的安全同盟和前沿军事存在的一种手段。这些对话能够确保冷战的结束不会重启地区角逐、混乱和军备竞赛的大门。”^[26]克林顿政府这一政策形成的背景是，冷战的结束给地区安全形势带来了更大的不确定性，美国撤出菲律宾又使一些东南亚国家感到担心，因此他们希望借多边手段来弥补单边力量和双边安排的不足，积极探讨促进多边安全合作的途径。客观上，亚太地区与日俱增的经济融合和相互依赖使各国在维持本地区的和平与稳定方面拥有共同利益，而冷战终结后亚太地区主要大国之间关系的改善也为多边安全合作提供了有利条件。因此《报告》充满信心地预言：“后冷战时代提供了一个极好的、独一无二的机会在亚太地区塑造一个积极的、合作的安全环境。”^[27]在东南亚方面，克林顿政府对“东盟地区论坛”寄予厚望，期盼这个在1994年正式成立的地区安全论坛能够在表达各国意图、缓和紧张局势、控制军备竞赛以及培养在安全事务上磋商与合作的习惯方面发挥有益的作用。具体而言，美国希望论坛能够讨论如何增加各国的防务透明度，如有限度地交换防务信息，发表国防白皮书，向联合国常规武器登记处提供相关信息等。此外，发展各国在救灾和维和领域的合作也有助于建立合作安全模式。东北亚方面，鉴于这里近代以来一直是大国利益冲突最激烈的地区，克林顿政府希望能够推动一个“单独的、次区域的安全对话机制。”这些对话包括由美国、日本、韩国、中国和俄罗斯参加的有政府官员和学者出席的会议，在朝鲜核问题上的多边协调，美日韩三国间围绕对朝政策的会谈，以及美日俄三边会议等。

《报告》有关中国部分的论述引人注目。与90年代初对中国走向的捉摸不定的看法不同，克林顿政府开始把中国看作一个力量正在上升的大国，因此《报告》首先强调了中国在地区安全中的重要性。《报告》指出，中国是一个核国家，一支主要的地区军事力量，一个在联合国安理会拥有常任理事国席位的全球性大国。尽管与其他主要经济力量相比，中国的人均GNP仍然较低，但它是世界上最庞大和增长最快的经济体之一。中国物质力量的增长提高了它在亚洲安全中的重要性。《报告》直言不讳地表达了对中国谋求军事现代化努力的关注，并表达了这样的担心：由于中国军事现代化的长远目标仍不明朗，加上同一些邻国存在着领土争端，在对中国的计划、能力和意图缺乏较好的理解的情况下，其他亚洲国家可能会觉得有必要对中国不断加强的军事力量作出反应。在这种情况下，美国的政策是什么呢？《报告》提出两点设想：首先，美国要推进同中国的军事交流以增进相互了解，增加透明度和相互信任；其次，克林顿政府打算设立军转民委员会，以促进中国国防企业和美国企业在生产民用产品方面的合作。但是《报告》没有点出美国政策还有另外一个重要方面，就是通过加强美日同盟来巩固美国的“实力地位”，以达到牵制中国的目的。

与布什政府在1990和1992年发表的两份东亚地区安全战略报告相比较，克林顿政府的这份报告具有以下的特点。首先，它强调要将美国在本地区的前沿军事存在保持在一个稳定的水平上，而不是继续削减驻军。其次，它突出了中国因素。如果说在90年代初美国战略家们对本地区的主要关切是日本力量的持续上升和它所带来的冲击的话，到90年代中期，他们的目光已转向中国。随着美国经济的复苏和美日贸易逆差的逐步下降，美国对日本的担心得到缓解。在此情况下，一个拥有与美国不同的政治制度和战略利益的中国的崛起不可避免地成为五角大楼审视地区安全形势时关注的重点。不过，在这个时候，美国战略界尚不认为崛起的中国必定要挑战美国在亚洲的利益，也不认为中美对抗不可避免。《报告》实际上表达的是这样的担心，即中国力量的上升可能会导致其同邻国关系的紧张，这对美国的利益和政策将会产生间接的影响。再次，《报告》表示要探索促进地区安全的多边手段，这既反映了克林顿政府在安全政策上适应后冷战时代安全需要的努力，又体现了其安全观中的自由主义倾向。

克林顿政府这份亚太安全战略报告的出台标志着后冷战时代美国亚太安全战略新思路的形成，这个新思路就是“预防性防务战略”。该战略形成的背景是，美国认识到随着冷战的终结，它在本地区虽没有需要全力以赴去与之对抗的对手，但却面临着诸多安全挑战，其中既包括传统的地缘政治因素（如中国的崛起所带来的力量对比的变化），又包括功能性因素（如大规模杀伤武器的扩散）。由于国际和地区政治与安全形势的变化，美国不再需要以冷战时代的“遏制”战略来应付这些挑战，而可能通过预防性防务来处理这些问题，塑造一个稳定的安全环境。时任美国国防部长的佩里评论说，“预防性防御可以创造加强和平的条件，而且在顺利情况下使发生战争的可能性少一些，从而不需要采取威慑行动。”^[28]实际上，克林顿政府对美国亚太安全战略的调整是与其国家军事战略的调整相吻合的。1996年3月，美国国防部年度《国防报告》宣布，美国国家军事战略的重点将由“威慑”转向“预防性防务”。在美国的国家军事战略中，“预防性防务”、“威慑”和“实战”是一个“三部曲式的”有机体。第一步，“预防性防务”：强调不应坐视对美国的威胁形成之后再去设法对付，而应千方百计化解各种危险，力图将潜在的威胁化解在萌芽之中，使之不致形成现实的威胁。第二步，“威慑”：尽管美国打算将军事战略的重点放在预防上，但一旦新的威胁形成，美国将转而采取威慑手段，设法防止这些威胁失控，升级为武装冲突。第三步，“实战”：一旦“预防”和“威慑”均告失灵，美国将动用军事力量作为“维护美国国家利益的最后手段”，“灵活、有选择和决定性地投入战斗并迅速取得胜利。”^[29]由冷战时期的“威慑”与“遏制”战略转向后冷战时代以“预防性防务”为重点的战略，是美国战略决策者对变化了的安全形势的反应。

需要指出的是，尽管美国新的亚太安全战略以“预防性防务”为基调，但它仍然保留了重要的威慑成分。克林顿政府决定将美国在亚太地区的驻军保持在10万人的规模，就是明证。对此，国防部长佩里直言不讳：“虽然预防性防御为防止冲突展示巨大的希望，但我们仍然面临着危险和潜在的威胁，这要求我们保持做好战斗准备的强大部队，并要求我们保持使用这些部队来慑止和击败对我们的利益构成的威胁的意志。”^[30]

同中国的接触是“预防性防务”战略的一个重要组成部分。时任美国国防部长的佩里强调：“中国的崛起是美国以西发生的地缘战略变化，其重要性不亚于东边的俄罗斯探索一项冷战后的新安全概念。预防性防御战略的一个越来越重要的目标是争取中国在21世纪成为美国的安全伙伴，而不是敌手。”^[31]克林顿政府在对华政策上选择“接触”而不是“遏制”，主要是基于以下考虑。首先，中国未来走向尚不确定，假设中国变得咄咄逼人和成为一个负责任的大国的可能性各为50%，如果美国现在就把中国当作敌人，那就等于无视了未来另一半的可能性。其次，对华奉行“遏制”政策将会带来一系列负面的效果。积极主张对华奉行接触政策的国防部长佩里指出：“遏制会促使中国加快国防现代化，从而加剧地区军备竞赛并增加在这个地区发生军事冲突的可能性。遏制还会导致美国和中国互相关闭市场，从而使我们劝说这个地区各个国家打开本国市场而不是关闭本国市场的努力遭到挫折。最后，遏制只会激起中国条件反射的反应，顽强反对美国在联合国和其他多边机构带头提出的安全倡议。”^[32]有鉴于此，“接触”是现阶段同正在崛起的中国交往的唯一现实可行的手段。通过接触，美国试图影响一个力量不断上升的大国的发展方向，谋求中国在美国所关切的安全问题上的合作，促进亚太地区的稳定。这是“预防性防务”战略获得成功的关键。

“预防性防务”战略还体现了克林顿政府要在亚太地区建立“新太平洋共同体”的愿望。克林顿总统在1993年7月访问韩国时宣称，建立一个新的太平洋共同体的时机已经到来，这种共同体应该以共同增强实力、共同繁荣和共同恪守民主价值观为基础。克林顿还提出了促进新太平洋共同体的安全的4项优先考虑：美国必须继续对这一地区承担军事义务，加强遏止大规模杀伤性武器扩散的努力，就共同面临的各种安全挑战举行新的区域性对话，支持这一地区各国建立民主和进一步对外开放^[33]。这里值得注意的是强调推进地区安全对话。如果说冷战时期华盛顿注重同盟结构主要是基于“同盟安全”的考虑的话，现在对多边安全合作的重视则体现了“地区安全”的思路。它与“预防性防务”战略的其他要旨如确保美国的主导地位，促进美国的安全利益，塑造稳定的安全环境一道，为建立“新太平洋共同体”提供了重要保证。

克林顿政府新的亚太安全战略出台后，各方反应不同。一些东南亚国家曾经担心美国以撤出菲律宾为开端，要逐渐在安全上淡出东亚、特别是东南亚，现在他们从《报告》中看到了美国要保持在该地区的介入的愿望，因而表示欢迎。日本则对美国亚太战略的调整感到欣慰，因为这一调整强调美日关系中的安全因素，从而有利于扭转克林顿政府头两年里一味地注重贸易问题的倾向，而在那种“贸易第一”的政策主导下，“日美一揽子经济磋商进展并不顺利，这个期间美国对亚洲的战略却一直存在着困惑。”^[34]《报告》强调日美安全保障体制的重要性，日本政府对此表示肯定。中国则对该战略表现出警惕，因为该报告“隐隐约约地把中国视为东亚地区不稳定的根源，在很大程度上有针对中国的考虑”；同时，该战略强调美日同盟，又体现了美日合作控制亚太的意图^[35]。美国战略界普遍对克林顿政府的新亚太安全战略表示欢迎，但也有一些学者直言不讳地提出了批评。他们认为，在中国和日本这两个地区强国崛起，以及地区关注的重心从军事转向经济的背景下，该战略是过时的和不切实际的。这些批评者提出，美国应该支持日本成为“普通国家”的努力，鼓励日本奉行更加独立的安全政策和在地区安全事务中发挥更积极的作用，减少美国在本地区的军事存在和安全承诺。在他们看来，该地区战略和经济趋势的变化将塑造一个由中国、日本和东盟组成的新的均势格局，而美国则协助维持这一均势，同时谋求更多地参与亚洲经济^[36]。这一派实际上主张美国放弃“优势战略”，谋求“均势战略”。但是在后冷战时代美国处于“一超”地位的大背景下，谋求亚太和全球的优势地位乃是美国战略界的主流思想。共和党政府也好，民主党政府也好，在大目标上是相同的，区别仅在于手段。

这样，到90年代中期，美国开始形成更具后冷战时代特点的亚太安全战略框架，它在一些方面继承而在另外一些方面又超越了布什政府在90年代初所提出的地区安全战略构想。“预防性防务”战略能否成功，取决于美国如何落实这些构想，这包括对美日和其他同盟关系的调整，同中国的接触，对多边安全合作的尝试。同时，亚太地区变化的政治、经济和安全形势也要求华盛顿在推进“预防性防务”战略时表现出更大的灵活性，更好地拿捏分寸。这无疑比设计战略框架更具有挑战性。

【注释】

[1]艾什顿・卡特、威廉姆・佩里著，胡利平、杨韵琴译：《预防性防御：一项美国新安全战略》，上海人民出版社2000年版，第125页。

[2]关于朝鲜核设施的核查问题和朝美外交角力，参见程玉洁：“朝鲜核问题的来龙去脉”，《现代国际关系》，1994年第9期。

[3]Ashton B.Carter and William J.Perry，“Nuclear Over North Korea：Back to the Brink，”Washington Post，October 20，2002，p.B01.

[4]艾什顿・卡特、威廉姆・佩里：《预防性防御：一项美国新安全战略》，第126—127页。

[5]Joseph S.Nye，Jr.，“The Case for Deep Engagement，”Foreign A ff airs，Vol.74，No.4，July-August，1995，p.95.

[6]柯居韩、陶坚：“美日贸易冲突再度升级”，《现代国际关系》，1994年第4期，第8页。

[7]Patrick M.Cronin＆Michael J.Green，Redefining the U.S.-Japan Alliance，Institute for National Strategic Studies，National Defense University，McNair Paper 31，November 1994，p.18，note 5.

[8]晋林波：“美日同盟再定义的背景、过程及其影响”，《国际问题研究》，1999年第1期，第36—37页。

[9]Mike Mochizuki，Toward A True Alliance：Restructuring U.S.-Japan Security Relations.Washington DC：Brookings Institution Press，1997，p.12.

[10]Patrick M.Cronin＆Michael J.Green，Redefining the U.S.-Japan Alliance，p.2.

[11]Ibid.，p.3.

[12]Patrick M.Cronin＆Michael J.Green，Redefining the U.S.-Japan Alliance，p.16.

[13]Joseph Nye，“Coping with Japan，”p.107.

[14]Joseph Nye，“The Case for Deep Engagement，”Foreign A ff airs，July/August 1985，Vol.74，No.4，p.97.

[15]“美日同盟的新阶段”，《读卖》1996年6月号。

[16]黄仁伟：“‘中国超级大国论’及其对我国国际环境的影响”，《我国周边环境及国家关系》，上海国际战略问题研究会1993年年会论文集，第23页。

[17]Nicholas D.Kristof，“The Rise of China，”Foreign A ff airs，Vol.72，No.5，p.74.

[18]Ross H.Munro，“Awakening Dragon—The Real Danger in Asia Is from China，”Policy Review（Heritage Foundation），fall 1992，No.62，pp.1 0-16.

[19]Joseph S.Nye，Jr.，“The Case for Deep Engagement，”p.91.

[20]Joseph Nye，Jr.，“The Case Against Containment：Treat China Like an Enemy and That's What It Will Be.”In Rough Waters：Navigating the U.S.-China Security A genda，Published by Center for War，Peace，and the News Media，Department of Journalism and Mass Communication，New York University，June 1998，p.67.

[21]汤浅博：“美国对东亚的战略”，《产经新闻》1995年1月31日。

[22]Mike Mochizuki，Toward A True Alliance：Restructuring U.S.-Japan Security Relations，pp.1 213.

[23]U.S.Department of Defense，United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region，February 1995，p.3.

[24]U.S.Department of Defense，United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region，February 1995，p.10.

[25]Joseph S.Nye，Jr.，“The Case for Deep Engagement，”p.99.

[26]United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region，p.13.

[27]Ibid.，p.13.

[28]“佩里谈美在亚太地区预防性防御战略的‘四大支柱’”，新华社华盛顿1996年5月22日电。

[29]萨本望：“美国推行新的亚太安全战略”，《瞭望》周刊，1996年第27期，第41页。

[30]“佩里谈美在亚太地区预防性防御战略的‘四大支柱’”，新华社华盛顿1996年5月22日电。

[31]艾什顿・卡特、威廉姆・佩里：《预防性防御：一项美国新安全战略》，第104页。

[32]Joseph S.Nye，Jr.，“The Case for Deep Engagement，”p.94；“佩里谈美在亚太地区预防性防御战略的‘四大支柱’”，新华社华盛顿1996年5月22日电。

[33]“Clinton in Korea：A Call for a Pacific Community，”New York Times，July 11，1993，p.A8.

[34]汤浅博：“美国对东亚的战略”，《产经新闻》1995年1月31日。

[35]席来旺：“1995年中美关系回顾与展望”，《现代国际关系》，1995年第12期，第8页；未羊：“中美关系的挫折和前景”，《瞭望》周刊，1995年第27期，第45页。

[36]Chalmers Johnson and E.B.Keehn，“The Pentagon's Ossified Strategy，”Foreign A ff airs，Vol.74，No.4，pp.10 3-114.