为什么要对劳动保障监察立法

一是保障劳动保障法律、法规等的贯彻实施。劳动法是个独立的法律部门，是我国法律体系中的重要组成部分。劳动法以规范劳动关系为对象，以保护劳动者为主旨，通过行政监督，规范劳动法律制度，推进劳动标准的实施。改革开放以来，我国发布了一系列劳动保障方面法律、行政法规、部门规章以及地方性法规和政府规章。这些法律、法规、规章的发布实施对调整和完善我国社会主义市场经济体制下的劳动关系，促进劳动力资源的开发、利用和合理配置，调动劳动者的积极性，保证劳动者的安全和健康，推动国家经济、社会的发展起到十分重要的作用。

但是，在劳动保障法律、法规、规章的实施过程中，也出现很多问题。例如，一些企业不依法与劳动者签订劳动合同，不缴纳社会保险费，无故克扣或者拖欠劳动者的工资等，有些企业甚至违法使用童工。由于劳动法的有关规定比较原则，劳动保障方面的行政法规仅限于一些特定领域，因此，为了加强劳动保障的综合执法力度，加强对用人单位用工行为以及缴纳社会保险费情况的监督检查，有必要依据劳动法制定一部为保证劳动保障法律、法规贯彻实施的行政法规，完善劳动保障监察制度，严厉惩处和打击侵犯劳动者合法权益的行为。

二是更好地规范劳动保障监察工作。劳动保障监察是政府对公共事务进行管理和干预的重要职能，劳动保障监察职能的法定性是其重要的特征。从国际上看，规范劳动监察的机构、职责等是许多国家劳动立法中的重要内容。国际劳工组织也特别关注劳动监察问题，有关劳动监察方面的国际公约是劳动公约的重要组成部分。

劳动法的国际化进一步推进了劳动监察制度的发展。20世纪以来，国际劳工组织先后通过多项有关劳动监察方面的公约及建议书，例如《劳动监察 (卫生机构)建议书》(1919年)、《劳动监察建议书》(1923年)、《(海员)劳动监察建议书》(1926年)、《(建筑业)劳动监察建议书》(1937年)、《(土著工人)劳动监察建议书》(1939年)和《劳动监察公约》(1947年)等。1947年的《劳动监察公约》(81号)是其最重要的公约，规定了劳动监察的范围，劳动监察机构的设置，劳动监察员的资格、培训以及劳动监察员的权利与义务，劳动监察的方式、程序以及对违法行为的处罚措施等。这些劳动监察方面的国际公约，为各国规范劳动监察立法提供了可借鉴的标准，推动和促进了国际社会保护劳工这一弱势群体立法的发展。

1993年，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，原劳动部（后更名为劳动和社会保障部。2008年3月，新一届政府成立后，在原中华人民共和国人事部与中华人民共和国劳动和社会保障部的基础上，新组建了中华人民共和国人力资源和社会保障部。下文简称“人社部”）发布了《劳动监察规定》，初步确立了我国的劳动监察制度。1994年劳动法颁行后，中央机构编制委员会办公室、原劳动部共同发布了关于建立劳动监察机构的通知。之后，劳动监察制度在我国各地普遍建立。为了进一步规范劳动监察制度，原劳动部相继制定了《劳动监察员管理办法》、《劳动监察员准则》、《劳动监察程序规定》、《劳动行政处罚若干规定》、《劳动行政处罚听证若干规定》和《处理举报劳动违法行为规定》等。1998年，国务院机构改革强化了原劳动和社会保障部社会保障管理职能，原劳动和社会保障部制定了《社会保险费征缴监督检查办法》等规章。与此同时，许多省、市也结合当地的实际情况颁行了地方性法规和地方规章。这些规定的实施，推进了劳动保障监察的依法进行，劳动保障监察机构也依据这些规定，查处了大量侵犯劳动者合法权益的案件，为维护广大劳动者的合法权益作出重要贡献。但是，上述规定多为原劳动部的规章或规范性文件，法律效力层次较法律、行政法规偏低，其监察的执法力度难以适应整顿社会主义市场经济秩序和建立规范劳动力市场秩序的需要。同时，劳动保障监察的程序、措施和处罚手段也亟待通过行政法规的形式完善和确认。因此，适时将行之有效的劳动保障监察工作方法提升到法律层面，对规范劳动保障监察行为，加强劳动保障监察队伍建设，提高劳动保障监察的执法水平和执法能力也具有十分重要的意义。

三是维护劳动者的合法权益。从劳动法的立法宗旨看，劳动法是劳动者的保护法。劳动法第一条开宗明义地规定，为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。劳动法要保护劳动关系双方当事人的合法权益，但是，在总体上它是向劳动者方面倾斜的，这主要是因为：其一，在市场经济中的劳动关系双方当事人之间，劳动者实际处于事实上的相对弱势地位，在劳动力供过于求的情况下更是如此；其二，从劳动者与用人单位的劳动关系看，劳动者相对于用人单位有其隶属性和一定的人身依附性，用人单位支配和使用劳动力，在生产过程中直接涉及劳动者的生命和健康，因此，法律上需要对劳动者给予特别保护。世界各国的劳动法都以保护劳动者为主旨。2004年我国颁布的《劳动保障监察条例》是保障劳动保障法律、法规贯彻实施的行政法规，理应以维护劳动者的合法权益为宗旨。

同时，鉴于我国社会主义市场经济体制下的劳动关系尚不规范，用人单位违反劳动保障法律、法规，侵犯和损害劳动者合法权益的行为屡有发生，在一些地方和部门还十分严重。从历年劳动保障部门查处的违法案件可以看出，违反劳动保障法律、法规的情况主要表现为以下方面：一些企业特别是一些个体和私营企业没有劳动保障法律观念，在劳动用工中不依法与劳动者订立劳动合同，违反规定强迫劳动者加班加点、克扣或者无故拖欠劳动者的工资报酬；一些用人单位不依法参加社会保险，不依法缴纳社会保险费；一些无营业执照或者被依法吊销营业执照的单位，无视国家法律、法规，肆意侵犯损害劳动者的合法权益；一些职业中介、职业技能鉴定和职业技能培训机构不依法办理执业许可，擅自从事职业介绍、职业技能鉴定或职业培训等活动，欺骗劳动者，扰乱劳动力市场秩序。对上述这些违反劳动保障法律、法规的行为，国家必须及时采取有效措施加以整治，并对违法犯罪活动依法严厉打击，切实维护劳动者的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。

我国的《劳动保障监察条例》以维护劳动者合法权益为宗旨，主要确立了以下制度维护劳动者的合法权益：（1）举报投诉制度。《劳动保障监察条例》第九条规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，可以向劳动保障行政部门举报。任何个人认为违反劳动保障法律、法规的行为侵犯其合法权益，可以向劳动保障部门投诉。（2）立案查处制度。《劳动保障监察条例》第十四条规定，劳动保障行政部门认为用人单位有违反劳动保障法律、法规的行为，需要进行调查处理的，应当及时立案查处。（3）委托审计查处制度。《劳动保障监察条例》第十五条规定，劳动保障行政部门在进行劳动保障监察中，根据需要，可以委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计。（4）惩处制度。《劳动保障监察条例》第四章规定了对违反劳动保障法律、法规的处罚制度，主要有对用人单位侵犯女职工、未成年工合法权益的处罚，对用人单位克扣或者无故拖欠工资报酬、经济补偿等的处罚，对用人单位瞒报工资总额、职工人数，欠缴社会保险费的处罚，对职业中介、职业技能鉴定和职业技能培训机构违反国家有关规定的处罚等。可以看出，《劳动保障监察条例》针对实践中侵犯劳动者权益的突出问题，将维护劳动者合法权益的立法宗旨贯穿在条例确立的各项法律制度中。