为什么需要保障

二、为什么需要保障

“以土地换保障”为什么发生?一个显见的理由是，目前过低的征地补偿费不足以维持被征地农民的生活。按照《土地管理法》第47条的规定，我国对被征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。而安置补偿费主要安置因征地而被终止了土地承包经营权或土地使用权的土地使用者或承包经营者，地上附着物补偿费以及青苗补偿费则是直接归于相关所有者。与很多国家按照市场价值的补偿标准不一致的是，我国的相关法律对征地补偿费设置了最高限额。⁽⁶⁾正是这个限额，导致了目前农民获得的补偿费偏低。⁽⁷⁾

学界认为，当下中国的农地具有三重功能:一是所有权功能，二是就业和发展功能，三是保障功能。⁽⁸⁾依照理想的状态，农地被征收之后，原本农地所承担的功能也将发生转移:所有权从农村集体转到了国家，农民因此丧失了土地的使用权;农民的就业与发展从农业转到了非农产业，需要再创业和就业;社会保障功能则应由农村传统的土地保障转向现代社会保障制度。⁽⁹⁾但是目前的补偿标准却不能够实现这种转移，农民的土地被征收之后，他们所获得的补偿费用仅仅能够维持农民2—3年的生活。一份由河北省劳动和社会保障厅所作的工作文件指出:“由于现行征地制度形成于计划经济和城镇化发展较缓慢的时期，征地补偿构成、补偿标准基本上延用了计划经济时代的做法，严重与市场经济脱节。……近几年，个别地区的补偿标准和安置标准达到了30倍，但仍然不能解决实际的问题。以我省粮食产量较高的地区为例，一般耕地年产值每亩800元左右，土地补偿费和安置补助费两项之和为8000—12800元，就是达到法律规定的“不得超过”30倍，每亩也仅为2万多元。根据我们对255个征地纯农户进行的典型调查，2002年被征地农户人均获得的补偿，按照当地物价水平，仅能维持2年半的基本生活。由此可以看出，土地补偿费和安置补助费标准的确定只考虑了土地的历史产出和收益，以及不降低“农民”的生活标准，没有充分考虑到被征地农民成为新市民后生活消费水平必然提高的客观事实。在制度设计上也就没有充分考虑工业化、城镇化和现代化给被征地农民带来的深刻变化。长此以往，必然会使被征地农民成为新的城镇贫困群体。”⁽¹⁰⁾同时，由于我国农民缺少教育和培训的机会，和相关知识技能的欠缺，导致他们在劳动力就业市场上的竞争力非常有限，他们往往会成为城镇中的新贫困群体。河北省的一份调查资料则表明，被征地农民失去土地后，主要以灵活就业为主，并没有一份稳定的工作，未来的生活很少缺乏预期:“据不完全统计，我省被征地农民中有50%以上为自谋职业，职业形式主要有以下几种:1.外出务工，主要从事低技术含量、低收入的职业;2.在经过调换或剩余的土地上继续经营农业;3.赋闲在家;4.自己创业经营二、三产业。

收入来源:1.各种征地补偿安置费，为一次性收入。2.固定工资收入，主要通过政府安置、村办企业用工、征地企业用工、乡镇企业用工等方式获得就业岗位和固定工资收入。3.极少部分条件好的村对本村村民发放生活补助。4.从事个体私营经济、经营服务业。5.外出打工。6.少量房屋出租，这部分人主要集中在市区。7.“农转非”后生活特别困难的居民，还可享受城镇最低生活保障，这部分人群只占一小部分。8.已经参加城镇和农村社会养老保险的被征地农民开始享受社会保险的待遇，这部分人群在被征地农民中不足1%。9.利用剩余土地务农。

对大部分被征地农民而言，他们的生活水平总体上呈现“先高后低”的特征。在土地被征用之初，生活水平普遍得到提高。但随着时间的推移，生活水平将会因村集体的经济发展状况、就业发展能力、社会转型能力等，生活水平出现了很大的差异。特别是以土地经营为主、文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划被征地农民，生活逐步陷入了贫困。”⁽¹¹⁾有数据显示，在很多城市被征地农民已超过城镇低保人口的20%，个别地区甚至超过80%。⁽¹²⁾

随着城市化进程的不断加快，被征地农民越来越多，而补偿费过低所导致的社会问题也越来越严重。以浙江省为例，据统计，1999—2003年5年时间，浙江省共征收农村集体土地200多万亩，平均年增长率为54%，预计今后每年还将以30多万亩的数量增加。大规模的征地，产生了大量的被征地农民。据不完全统计，自1999年以来，浙江省共有被征地农民190万人。随着土地的丧失，被征地农民的生活、就业和社会保障的问题也就随之出现，被征地农民上访，群体性事件频频发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。⁽¹³⁾正是在这样的背景下，浙江省人民政府在全省范围内推行了被征地农民社会保障制度。⁽¹⁴⁾

但问题是，既然征地补偿费过低不足以维持被征地农民的生活水平，那政府为什么不通过提高补偿费来解决相关问题，而是要通过事后的社会保障制度来解决这一困境?事实上，地方政府早就意识到了这个问题，并且也做过很多努力。⁽¹⁵⁾但是，《土地管理法》第47条的最高限额规定，却成为地方政府提高征地补偿费用的制度瓶颈。同时，地方政府基于其自身利益的考虑，也不可能大幅度地提高征地补偿费。

前面已经指出，在成本价的土地成本构成中，60%—70%为政府及各部门所得。事实上也是如此。2005年，中国财政收入首次突破3万亿元，而同年，作为地方政府预算外收入的土地出让金收入，就高达5500亿元。在一些地方政府的收入中，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入更是占地方政府预算外收入的60%以上。⁽¹⁶⁾这也就意味着，一旦提高征地补偿费，地方政府的财政收入将大幅度减少，这是地方政府所不愿意的。

地方政府之所以不愿意大幅度提高补偿标准，这也是由当下中国独特的财政体制决定的。经过1994年的分税制改革，中国的财政收入集中于中央政府和省一级人民政府，但是事权却是集中于省以下的地方政府。⁽¹⁷⁾与其他国家相比，中国省级以下的地方政府的支出责任非常沉重，县乡两级政府提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，55%—60%的医疗卫生支出。在其他国家，除了转轨经济以外，通常由中央政府和省级政府负责教育和医疗卫生，社会保障和福利几乎常常由中央政府提供。⁽¹⁸⁾中国的地方政府承担了绝大部分的公共支出责任，但是它的财权却是非常有限，而且越是基层，它的支出责任越大。前面已经指出，在一些地方政府中土地出让金的收入已经占到地方政府预算外收入的60%以上，这也就意味着地方政府不可能主动大幅度增加征地补偿费，否则，地方政府也就没有足够的财力提供其他公共服务。