促进法的运行体制

（二）促进法的运行体制——以《清洁生产促进法》为例

促进法的运行体制是关于促进法实施的主体、资格、权限、程序的规定和机制的总和。从大体上说，促进法的运行体制可以划分为立法（配套）、行政执法、司法、法律监督、宣传教育等环节。这些环节的部分或全部分别在不同的领域、相互作用以保障和促进法的实现。从总体上来看，由于促进法责任体制的存在缺失，对于法律主体（包含社会私主体和执法机关）责任的追究，较少发生司法力量介入的情形，即使产生法律诉讼，法院通常依据或者参照其他法律进行判决。促进法运行体制对于促进法实现的影响包括两个方面：一方面，促进法的实现有赖于其运行机制的支持和保障；另一方面，运行机制是否健全、设计是否科学合理，又反过来制约促进法的实现。当然，在一般意义上讲，促进法的实施和实现还受到特定时空的政治、经济、社会和文化因素的影响。

本书以《清洁生产促进法》及其配套法规的运行和实施情况为例加以说明。2003年1月1日《清洁生产促进法》实施以来，国务院及其有关部门、各地方高度重视，及时进行部署，制定配套法规政策，积极实施重点领域、重点企业的清洁生产审核，组织开展清洁生产技术研发和推广，从源头促进了资源能源的节约利用和污染物的削减，清洁生产工作取得积极进展。但也存在诸多影响其实施和实现的困难和问题。⁽⁵²⁾

1．立法配套

相比而言，国家法（含行政规章）效力强、范围广，但因地区差异而产生不同法律效果；地方法效力低，影响力小，但针对性强。《清洁生产促进法》出台后，截至2009年年底，全国有3个省（市）出台了《清洁生产促进条例》，20多个省（区、市）印发《推行清洁生产的实施办法》，30个省（区、市）制定了《清洁生产审核实施细则》，22个省（区、市）制定了《清洁生产企业验收办法》。国家发展改革委会制定发布了《清洁生产审核暂行办法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》；工业和信息化部发布了《关于加强工业和通信业领域清洁生产促进工作的通知》等配套的规章和法律性文件。但是，一些重要的配套法规或规章还未建立。例如虽然法律明确规定了强制审核和强制回收制度，但缺少强有力的约束条款和相应的配套法规。对于不实施清洁生产审核和不履行产品或包装物回收义务的企业，法律责任仅限于“责令限期改正，对拒不改正的，仅处以十万元以下的罚款”，⁽⁵³⁾法律的威慑力不够，难以促进企业自觉行动；对符合清洁生产要求的企业所得税、增值税的优惠政策，及节能、节水等税收优惠的规定⁽⁵⁴⁾也未出台实施细则，影响了企业开展清洁生产的积极性和主动性。

2．行政活动

主要作用在于通过主动性的行政执法和严格的程序来规范行政权力的行使，保证法的实现。2003年国务院办公厅转发了《关于加快推行清洁生产的意见》，对推行清洁生产做了部署。2005年，国务院印发了《节能减排综合性工作方案》，将清洁生产作为节能减排工作的重要方面。近年来，国务院及其相关部门、各地方政府从“积极推动重点领域、重点企业的清洁生产审核工作”“以清洁生产推动产业升级和结构调整”“从源头上努力推进节能减排目标的实现”等多方面开展清洁生产行政执法活动，取了良好效果。通过全国人大常委会执法检查反映出的主要问题有：

一是政府部门的职责分工不明确。《清洁生产促进法》颁布实施后，国务院进行了两次部门机构改革，客观上造成了部门职责与法律规定不一致，在实际工作中部门职能和责任不清、分工不明确，在一定程度上影响了法律的贯彻实施。相关部委间缺乏协调配合。在清洁生产标准和评价体系方面，国家发展改革委、环境保护部、工业和信息化部分别发布了清洁生产评价指标体系、清洁生产标准和清洁生产水平评价指标体系，造成政出多门，企业无所适从。

二是引导清洁生产实施的政策机制尚不健全。法律规定的引导激励措施综合协调整合不够，落实不到位，引导企业实施清洁生产动力不足，是造成清洁生产工作推行缓慢的主要因素之一。例如财政专项资金分散在各个部门，没有形成促进清洁生产的合力。中央财政资金仅用于工业和通信业领域，且资金规模小，项目少，不能满足工作的需要；中小企业发展基金尚未建立，现有的中小企业发展的各专项资金用于支持中小企业实施清洁生产的比例很少，成效不大。

三是《清洁生产促进法》规定的一些制度和清洁生产的标准或技术规范还没有真正建立。清洁生产信息系统和技术咨询服务体系，清洁生产的技术研发、成果转化和推广机制等有待健全；农业、医疗、服务业、商贸流通等清洁生产的标准或技术规范大多数都没有制定。

3．监督体系

促进法实施的监督体系，主要应该有三个方面：一是各级人大常委会的监督权。监督权是宪法赋予人大常委会的一项重要职权。加强各级人大常委会的监督工作，是发展社会主义民主，实施依法治国方略的重要内容，也是做好改革发展稳定工作、保障法律促进经济发展机制的必然要求。例如2010年5月至7月，全国人大常委会《中华人民共和国清洁生产促进法》执法检查组开展了清洁生产促进法的执法检查。“清洁生产促进法实施情况的监督检查是今年人大监督工作的一个重点。要通过监督检查，督促有关方面高度重视清洁生产，把它作为促进转变经济发展方式的重要措施，完善法规政策，健全体制机制，积极推动能源资源节约和高效利用，推动传统产业优化升级，推动保护和改善环境，保障人民群众身体健康，为实现科学发展、推进全面建设小康社会进程作出新贡献”。⁽⁵⁵⁾二是行政系统内部的监督。但从全国人大常委会执法检查的情况看，清洁生产促进过程中，行政系统上下级、相关部门平级之间的协调和监督机制并未有效建立。三是社会公众监督。《清洁生产促进法》专门设置了“公众监督”的规定。⁽⁵⁶⁾从实际情况看，社会监督正逐渐成为促进法律实现的及时而有效的监督力量。

4．法律宣传和教育培训

法律宣传和教育培训的主要作用在于普及法律知识、提高法律意识水平、培养法律专业人才，为法律实施和实现培育社会环境。《清洁生产促进法》颁布以来，国务院有关部门和地方政府开展了各种形式的法律宣传，通过在网站开辟专栏，在主要媒体组织专版，召开现场会等方式，广泛深入宣传法律。近年来，全国累计对25 015家工业企业有关人员进行培训。2001年至2009年，全国举办了276期“国家清洁生产审核师培训班”，培训人员近1．5万人，强化了从业人员的队伍建设。各地也普遍举办各类清洁生产培训班，每年培训人员超过5万人次。⁽⁵⁷⁾从执法检查的情况来看，法律宣传和教育培训还须继续加强。

5．法律意识水平

法律意识水平的高低，对法的自觉遵守、服从和实现有重要影响。由于促进型法律的特殊使命性，法律意识更成为其实现的重要因素之一。而我国当前的法律意识水平（本书主要指执法主体和社会主体）在一定程度上制约了促进法的实现。一是一些地方政府对清洁生产促进法的认识存在差距。对清洁生产的本质认识不清，没有认识到清洁生产是转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会的重要手段和措施。有关部门和有的地方对推行清洁生产的重要性认识不够，没有按法律要求制定清洁生产推行规划。清洁生产工作多集中在重点工业领域，农业、服务业清洁生产还有待拓展；注重在大型企业开展清洁生产，忽视了中小企业的清洁生产。二是企业普遍缺乏依法实施清洁生产的主体意识。企业开展清洁生产的积极性尚不高。有的企业开展清洁生产主要迫于行政压力，有的甚至在列入清洁生产强制审核的名单后，仍采取抵触、等待、观望拖延态度。有的企业虽然进行了清洁生产审核，但不按审核意见实施，倾向于选择投资小的无费和低费方案，不愿投入资金实施效果更好的中费和高费方案，影响了清洁生产审核的效果。⁽⁵⁸⁾