法律促进与行政指导

（三）法律促进与行政指导

学界关于行政指导的诸多定义虽有分歧，但也具有一些共同指向。行政指导可以理解为行政机关在其职责范围内为实现一定的行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。⁽⁴⁷⁾由此，我们可以发现法律促进（或行政促进）与行政指导的共同点：其一，两者都是在行政机关的职责范围内的行政行为；其二，两者都是为实现一定的行政目的；其三，两者都比较柔和且尊重行政相对人的意愿。

但是，两者也具有十分明显的差异：其一，从行为主体上看，行政指导的实施主体一般都是行政机关⁽⁴⁸⁾；而法律促进的主体，是以行政机关为主体，以其他国家机关如立法机关、司法机关等以及公立非营利机构和人民团体为补充的一个整体。其二，从行为依据上看，只有一部分行政指导行为具有行政作用法上的具体依据，多数行为则是基于法律精神和原则以及行政组织法上有关职能、职责的规定或行政政策作出的；而促进行为则普遍具有法律依据，并且把依法促进、促进法治化作为其基本原则，当然国家政策也可以是促进行为的依据。其三，从行为方式上看，行政指导普遍采取建议、劝告、指示、协商等极其柔和的行政方式，而政府促进行为虽然也具有非强制性的特征，但强制措施仍然还是其主要的行为方式之一。其四，从行为效果看，行政指导不具有国家强制力，不直接产生法律效果，相对人完全自主决定是否认可、接受或配合行政指导行为，不服从也并不会因此承担法律责任；而法律促进行为具有国家强制力，相对人对一部分促进行为可以有选择自由，但对一些国家推行的战略政策如清洁生产、循环经济等的促进行为必须予以接受和配合，否则将依法承担相应的法律后果。其五，从救济途径上看，理论界和实务界普遍认为，行政相对人对因行政指导而受到的损害很难通过提起行政复议、行政诉讼等途径获得法律救济⁽⁴⁹⁾；而大部分行政促进行为都属于具体行政行为，会直接引起法律关系的变化，行政相对人可以依法提起行政复议或行政诉讼程序获得救济。其六，从规范主体上看，行政指导基本上是出于行政机关主动的、自发的职能行为，法律对其行为缺乏控制和监督，而促进法却将促进主体作为最主要的规范主体加以行为控制和法律监督。综上所述，法律促进行为的内涵和外延要比行政指导宽泛，后者属于前者的一种行为类型。