我国有关行政指导的法律规定及其特点

8.2.1　我国有关行政指导的法律规定及其特点

1.有关行政指导的法律、法规和规章

(1)在宪法层次上，我国已经充分注意到行政指导的作用，并在宪法条款中多次得到体现。如我国宪法第8条第3款规定:“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”第19条第3款规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”此外，现行宪法中还有多处引导、提倡、帮助、鼓励、奖励等提法，从宏观上对各层次的行政指导做了规定。

(2)在法律层次上，相应的规定更多、更全面。如《农业法》第49条规定:“国家保护植物新品种、农产品地理标志等知识产权，鼓励和引导农业科研、教育单位加强农业科学技术的基础研究和应用研究，传播和普及农业科学技术知识，加速科技成果转化与产业化，促进农业科学技术进步。”该法还采用鼓励、支持等提法对农业行政做了多处规定。2009年1月1日起施行《循环经济促进法》第27条规定:“国家鼓励和支持使用再生水。”第46条规定:“国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品。”《残疾人保障法》第17条第1款规定:“地方各级人民政府和有关部门，应当组织和指导城乡社区服务组织、医疗预防保健机构、残疾人组织、残疾人家庭和其他社会力量，开展社区康复工作。”

(3)在行政法规层次上，相应的规范更为具体。如2008年出台的《乳品质量安全监督管理条例》第10条规定:“国家采取有效措施，鼓励、引导、扶持奶畜养殖者提高生鲜乳质量安全水平。”《汶川地震灾后恢复重建条例》第34条规定:“国务院有关部门应当支持、协助、指导地震灾区的恢复重建工作。”第56条规定:“国家鼓励公民、法人和其他组织依法投资地震灾区基础设施和公共服务设施的恢复重建。”《生猪屠宰管理条例》第20条规定:“县级以上地方人民政府应当加强对生猪屠宰监督管理工作的领导，及时协调、解决生猪屠宰监督管理工作中的重大问题。”

(4)在部委规章的层次上，行政指导以完整的规范性文件加以规定。如《高等学校档案管理办法》、《快递市场管理办法》、《林业行政许可听证办法》、《个体工商户验照办法》等都是典型的宏观行政指导文件。可以说，在我国不同部门在其职责范围内发布的行政指导性文件数不胜数。除此以外，在地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章等层次上，行政指导性的文件也非常多，这些规范性文件在不同层次上发挥了积极作用，大大推动了我国行政管理活动的顺利完成。

从我国宪法、法律、法规及规章中有关行政指导的规定来看，大多数是在我国实行改革开放以来向社会主义市场经济体制转轨过程中出台的，这本身就说明行政指导是适应市场经济发展要求的行政活动方式。

2.我国行政指导的特点

从以上各层次的规范性文件看，我国行政指导大致有如下特点:(1)我国关于行政指导的立法规定主要涉及经济管理部门、科技管理部门和社会管理部门的某些领域。(2)这些规定往往较为原则和简单，在理解上有较大的伸缩性。至今尚未正式使用“行政指导”这个提法，而大多是使用鼓励、指导、支持、引导等提法。在使用“引导”“指导”等提法时，有时是泛指一种国家职能(指导主体不一定是行政机关)。(3)我国的立法对行政指导的程序鲜有涉及。

3.行政指导在我国现阶段的具体运用

随着我国社会主义市场经济的建立以及政府与市场关系的重新定位，行政指导的重要性日益凸显出来:政府开始大量地运用行政指导性质的政策来推动经济改革、促进经济发展。例如，国家计委牵头主持制定的《90年代国家产业政策纲要》(1994年)，《汽车工业产业政策》(1994年)，《指导外商投资方向暂行规定》(1995年)，国家教委出台的《中国教育改革与发展纲要》(1994年)等都是典型的行政指导性文件。现如今，行政指导的触角已经渗入到文教、劳动、环保、文化等各个领域，国家对行政指导也越来越重视。如国务院《全面推进依法行政实施纲要》第9条就特别指出:“改革行政管理方式，要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。”

行政指导运用中比较典型的案例就是福建省泉州市工商局的做法。泉州市工商局在过去局部探索的基础上，自2005年4月正式开始有计划、有步骤、分阶段地在全系统推行行政指导，取得明显成效，受到各方关注，产生广泛影响，成为国内积极探索运用行政指导方式的一个典型。他们制定了行政指导的原则(依法行政原则、平等原则、合理原则、自愿原则、公开原则、诚信原则、效能原则、救济原则、无偿原则);作为行政指导主体，实现了观念上的转变，促进了能力的提高，健全了内部运行机制;在企业登记注册管理领域、公平交易保护领域、消费者权益保护领域、合同监管领域、市场监管领域、商标监管领域、广告监管领域都取得了积极成效;在行政指导方式上，综合运用发布信息和公布实情，表示赞同和进行表彰，宣传、示范、推荐、推广等抽象行政指导方式和劝告、引导、调解、建议等具体行政指导方式;此外，他们还在行政指导程序、行政指导监督与救济领域进行了积极的探索。⁽³⁾泉州工商局的经验对于我国其他领域的行政指导实践具有极大的参考价值，有着很强的现实意义。