促进法“规范主体”的选择

五、促进法“规范主体”的选择

调整对象所反映的特定社会关系是通过法律主体的意志行为所承载和表现的。我们将这种社会关系行为者称之为“规范主体”，也就是“法律规范所指向的人”（冯·赖特）。主体及其行为的选择是法律规范和立法技术的核心所在。促进法规范的功能和目的都要通过特定的规范主体（主要分为促进主体和发展主体）的社会实践。我们仍然坚持对法条的形式分析，对全国人大常委会颁布的11部促进法条文，根据针对“政府”“发展主体”“其他主体”和“其他条款”加以分类统计，详见表5．2。

表5．2　全国人大常委会颁布的11部促进法规范主体条款数统计表

注：1．第3列“法条总数”，以实际法条数统计。

2．其他各列的“条款数”则有所不同。若某一条，只针对一个规范主体的，只统计一次；若是针对多个规范主体的，则分别统计。

3．因此，“条款数”总和会起过“法条总数”。

通过表5．2分析，从总体上看，“政府”是促进法首要的规范主体，一般是指各级行政机关或公共机构，主要包括国务院、国务院相关部门、县级以上人民政府和其职能部门以及公立非营利机构和人民团体等。甚至有些促进法的整部规范都是围绕规范和强化政府促进行为、改善政务环境及为发展提供法制保障而展开。如《农业机械化促进法》《农业推广法》《就业促进法》《中小企业促进法》等。之所以将政府作为促进型法律首要的实施主体，并规定大量的政府职责，旨在通过政府来实施法律的绝大部分规定，以推动促进立法目的的实现。立法者之所以选择政府及其行为作为法律调整的主体和对象，有其自身原因和理论基础。

从现行的政治结构和权力运行来看，规范主体的选择有以下几个考量因素：一是主体的智能水平。在政府系统内，汇集了众多精英人才，机构的整体知识和智力水平具有相对优势，为促进发展提供充足的思想动力和智力资源。二是主体的价值取向和观念。各级政府积极贯彻落实科学发展观，全面构建社会主义和谐社会，执政党的这种惠民、务实、发展的价值理念，为促进发展提供强大的道德和合法性支持。三是主体的社会资源和关系。我国政府系统所处的社会地位和掌握的利益关系决定了政府主导社会者的定位和功能，这为促进发展提供坚定的领导力量和资源条件。

如前所述，从法律的部门属性来看，促进法属于行政法的范畴。国家行政权力的实质和根源在本质上是属于人民的权力（人民主权）及其转化和授权，并通过权力机关对其行使加以监督。行政权力产生和运行的最终目的是为了保障和实现公民权利和人民利益，增进公众福利。行政法从本质上说就是用以规范国家行政权力合法合理运行，以保障和实现公民权利的法律⁽⁸⁰⁾。因此，行政机关及其工作人员必须忠实地履行职责，在思想上和行动中牢固树立以行政职责为本位的观念，是基于对行政权的实质、来源和目的认识的必然要求。为促进经济社会发展，在赋予各级政府以特定权力的同时，更要严格规范其行政职责，如《深圳经济特区改革创新促进条例》设置“工作职责”“监督措施”⁽⁸¹⁾，《重庆市促进开放条例》设置“开放职责”⁽⁸²⁾加以规定。因为在促进权和促进职能的内部要素中，促进职责最能体现并紧密联系着促进发展的实质、目的和规范化要求。