正确处理执行职务与履行职责的辩证关系

一、明确执行职务与履行职责的辩证关系

(一)人大代表执行职务和履行职责的基本含义

目前,许多人大代表辅导书上,都笼统地说“人大代表依法履职”,但“履职”二字究竟如何解释和理解存在很大差异。因此,有必要对“人大代表依法履职”这一概念作出比较科学的、准确的解释,以便于人大代表依法履职。“履行”一词,指的是执行自己答应做的或应该做的事。就目前来说,在许多关于人大代表依法履职的辅导书上,对于“履职”有三种提法:一是职权;二是职务;三是职责。那么,到底哪种说法更为准确一些呢?我们看看汉语词典对这三个概念的解释。

1.职务即职位规定应该担任的工作。有的人大代表依法履职的辅导书上写道:人大代表应该依法履行职务。如果从人大代表作为国家权力机关的组成人员这一职务的概念来看,职务是可以的,但是并不全面。因为,人大代表职务的概念仅仅强调的是人大代表职位规定应该担任的工作。但工作并不等于权利。

2.职权即职务范围以内的权力。一般是指作出决策、指导他人工作以及发布命令的权力。有的人大代表依法履职的辅导书上写道:人大代表应该依法履行职权。如果从人大代表作为国家权力机关的组成人员这一职务的概念来看,职权也是可以的。因为,人大代表具有参与管理国家和管理社会事务的权利,但是仍然不全面。因为人大代表职权的概念仅仅强调的是人大代表的权利,而没有强调人大代表的义务。

3.职责即职务上应尽的权利和义务即责任。有的人大代表依法履职的辅导书上写道:人大代表应该依法履行职责。我们认为这个解释和理解是比较准确的。因为,人大代表作为国家权力机关的组成人员这一政治地位、法律地位、工作职位、国家职务的职责具有两个意义:一是权利,即法律对人大代表参加国家事务的管理,参与经济文化事业的管理,参与国家权力的行使作出的权利的规定;二是义务,即法律对人大代表必须履行一定义务作出的要求和约束。人大代表职责的概念告诉我们,人大代表在行使宪法和法律赋予的权利的同时,也必须履行宪法和法律规定的义务。人大代表的权利和义务是平等的,每个人大代表既平等地享受权利,也必须平等地履行义务。所以,从这一点来说,人大代表职责这一含义是比较准确的。但全面一点说,人大代表是在执行职务、履行职责。因为,这个说法是人大代表职务、职权、职责的统一,也是人大代表权利与义务的统一。

(二)人大代表依法执行职务和履行职责

依法即按照法律规定依法处理问题和事项。人大代表依法执行职务和履行职责包含四种含义。

1.人大代表的主体地位是法定的。人大代表是行使代表权利的主体。宪法和代表法对人大代表作为代表权利主体的法律地位作出了明确的规定。人大代表是国家权力机关组成人员。这一规定说明,在我国,只有各级人大代表才能参加国家权力机关行使国家权力,其他任何人都没有这种权利。

2.人大代表的职责是法定的。人大代表的职责即人大代表的权利和义务是法定的。代表法专门调整和规范代表履行职责的行为,是人大代表履行职责必须遵守的法律。代表法不仅明确规定了人大代表在人民代表大会会议期间的工作,也明确规定了人大代表在人民代表大会闭会期间的活动,都是履行职责;不仅明确规定了人大代表依法履行职责享有的权利,也明确规定了人大代表依法履行职责应尽的义务。人大代表依法履行职责,既不能失职也不能越权。凡是法律法规规定应该去做的就应当去做;凡是法律法规没有规定去做的就不能去做。不能打着“创新”人大代表工作的旗号,做法律法规没有规定或超越法律法规规定范围的事。

3.人大代表的工作和活动程序是法定的。我们把人大代表出席人民代表大会会议期间的工作称为“工作”,把人大代表参加人民代表大会闭会期间的工作称为“活动”。代表出席人民代表大会会议和参加人民代表大会闭会期间的活动,都是履行职责。而人大代表的工作和活动,必须按照法律法规规定的程序进行,如听取和审议“一府两院”工作报告的程序,提出议案的程序,提出建议、批评和意见的程序,提出质询案的程序,提出特定问题调查的程序,参加选举的程序,参加投票表决的程序,等等。

4.人大代表的工作和活动方式是法定的。人大代表出席人民代表大会会议和参加人民代表大会闭会期间的活动,必须按照一定的工作和活动方式进行。人民代表大会及其常务委员会的工作方式主要是通过举行会议,集体行使职权进行的。从代表参加会议上的各项工作来说,召开会议有必要的人数要求;提出议案和建议有必须的时间要求、格式要求;表决事项有程序要求;等等。在闭会期间人大代表的活动,同样具有形式的要求,如参加人大常委会组织的执法检查,参加代表视察活动,参加代表小组活动,提出对各方面工作的建议、批评和意见的方式,采取多种方式联系选区选民或选举单位等,都必须按照法律法规的规定进行。

总之,人大代表代表人民行使国家权力并不是随心所欲的,同样也必须在法律规定的框架内进行。只有按照法律法规规定的职责内容、程序和方式履行职责,才能收到法律效果。

二、正确区分权利与权力二者之间的关系

(一)权利与权力是两个不同的概念

常常在有的人大代表履职书上看到“人大代表权利”和“人大代表权力”的字样,其实,权利和权力是既有联系又有区别的两个概念。

1.权力是一个政治概念。权力有两层含义:一是指有权支配他人的强制之力,一般是政治上的强制力量,如国家权力,即国家的强制力量,像立法权、司法权、行政权等;二是职责范围内的支配力量,它同一定的职务相联系,即有了一定职务就有了相应的某种权力,如行使大会主席的权力。

2.权利是一个法律概念。一般是指公民和法人依法行使的权力和享受的利益,即自身拥有的维护利益之权。它表现为享有权利的公民和法人有权作出一定的行为和要求他人作出相应的行为。例如,我国公民依法享有受教育的权利。权利的行使必须以法律为依据,即依照宪法和法律行使正当的权利。权利和义务相对应而存在。

(二)权利与权力的关系

1.权利和权力两者存在密切的联系。一方面,权力以法律上的权利为基础,以实现法律权利为目的,权利作为一种法律上的资格又制约着权力的形式、程序、内容及过程各个方面;另一方面,某些法律上权利的实现依赖一定的权力的行使,两者也存在一定的一致性,如都以追求一定的利益为目的,都有相应的法律上的规定和限制要求等。

2.权力与权利两者存在一定的区别。(1)权利的主体是不特定的,而权力的主体是特定的。权利的主体十分普遍。就公民权利来说,所有的公民都有权享有。对于民事经济权利来说,也可以认为所有的公民都可以享有。但是就权力来说就不是任何人都可以享有的,它有特定的主体限制,这种限制都是由法律来作出的。(2)权利的内容比权力的内容广泛。权利涉及政治、经济、文化等社会生活的方方面面。权力的内容是有限的,仅限于特定程序和方式所赋予或获得的事项。权利往往并不限于法律的规定。法律所规定的一般也只是基本的权利,而权力则是严格以法律的规定内容为限的,超出了法律的规定范围,即构成对于其他权力或者权利的侵犯,即构成违法。(3)权利可以放弃,权力不能放弃。这是由权利的自主性所决定的,而权力往往都是职权,它是与职责相伴的。放弃权力则可能意味着渎职,而渎职不仅为法律所禁止,甚至还要被法律惩罚。

人大代表的权利不同于人民代表大会的权力。人大代表的权利是属于每个人大代表个人的,而人民代表大会的权力是属于国家权力机关的。国家权力机关行使权力是一种集体行为,代表个人不能行使国家权力,只有国家权力机关才能代表人民行使国家权力。但是,国家权力机关在行使国家权力时,是不能脱离人大代表的权利的,国家权力机关行使国家权力时,是通过人大代表行使权利的方式实现的。二者是辩证统一的关系。

三、认清人大代表执行职务与政协委员参政议政的区别

人大代表在人代会上慷慨激昂地、热情高涨地建言献策,令人欣喜。但是,不少代表总是言必“参政议政”云云。一时间,“参政议政”成了代表的“口头禅”。但说人大代表“参政议政”是不对的。参政议政是中国政协履行职能的重要形式,是人民政协三大主要职能之一(人民政协的主要职能:政治协商、民主监督、参政议政),也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。因此,参政议政是政协委员对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

参政议政的内容主要有,选择人民群众关心、党政部门重视、政协有条件做的课题,组织调查和研究,积极主动地向党政领导机关提出建议性的意见;通过多种方式,广开言路,广开才路,充分发挥委员专长和作用,为改革开放和社会主义现代化建设献计献策;广泛参与政治、经济、文化和社会活动,对一些共同关心的事项开展评议;等等。

参政议政的主要形式有,反映社情民意,各种协商例会,各种专题议政会、专题研讨会、专题调研,委员视察、考察,政协委员参与中共党委与政府统一组织的检查和巡视。从这一点说,政协委员念念不忘“参政议政”是对的,但人大代表的口头禅成了“参政议政”就不对了。对于人大代表来说,“参政议政”只是其职责的一个方面,依法代表人民的利益和意志,参加行使国家权力才是其主要职责。

按照宪法,全国人民代表大会是国家最高权力机关。代表法规定,各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员。人大代表依法由选举产生,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。代表法规定,代表应当出席本级人民代表大会会议,依法行使职权。这是人大代表的主要职责。人民代表大会是人大代表集体行使职权的主要形式。在人民代表大会会议期间,人大代表依法行使审议权、提议案权、选举权、质询权、罢免权、调查权、表决权和建议权等职权。在闭会期间,人大代表依法行使包括参加代表小组活动,参加本级人大常委会组织的执法检查,参加视察,参加约见本级或下级国家机关负责人的活动,提议召开临时代表大会,应邀列席有关会议,提出建议、批评和意见等职权。可见,无论是在会议期间还是在闭会期间,各级人大代表的主要职责是代表人民依法行使法律赋予的职权,而不是笼统的“参政议政”。人大代表参加人大会议,是代表人民依法行使国家权力,这才是人大代表的主要职责。因此,人大代表应该是“依法执行代表职务”,而不是“参政议政”。

四、正确处理代表执行职务的辩证关系

人大代表是一种国家职务,更是一种责任,承担着宪法和法律赋予的重大职责,代表着选民的意志和利益。人大代表按照代表法的规定履行代表职务,发挥代表作用,除了要提高履职的自觉性,提高自身素质外,还要在实战中注重处理好以下五种关系。

(一)正确处理行使权利与履行义务的关系

依照代表法的规定,人大代表享有提议案和建议、审议、选举、罢免、质询、表决等权利,承担着模范遵守宪法和法律并协助其实施,与人民群众保持密切联系,努力为人民服务等义务。根据权利与义务相一致的原则,代表既有必要的权利还有相应的义务,代表在行使权利的同时必须履行相应的义务,承担相应的责任,做到“人民选我当代表,我当代表为人民”,这是代表履行职务时处理权利与义务关系的基本要求。

(二)正确处理集体行使职权与个人行为的关系

人民代表大会是集体行使职权,通过召开会议的形式决定重大事项,这就是人大工作的原则。因此,人大代表要注重在人民代表大会会议上的工作,认真审议列入大会会议议程的各项议案和报告,积极提出议案和建议,行使好选举权、表决权等权利。在闭会期间,要积极参加常委会组织的各项代表活动,认真贯彻执行大会通过的各项决议。

(三)正确处理代表整体利益与局部利益的关系

我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,全体人民的根本利益是一致的,整体和局部之间不存在根本的利益冲突。人大代表是由选民或选举单位选出的,应当对原选区选民或选举单位负责,反映他们的意见和要求。同时,人大代表要有全局观念、整体意识,一定要珍惜手中的权力,正确处理好局部利益和整体利益的关系,增强为民服务的责任感和使命感。

(四)正确处理履行代表职务与岗位职责的关系

依法执行职务与本职工作的关系是优先和服从的关系。我国实行的是兼职代表制,代表一经当选,一般情况下不脱离原工作岗位,其主要时间和精力仍然用于自己的本职工作。这就要求代表摆正代表职位与岗位职责的关系,既要代表人民参与管理国家事务,履行好代表职务,当好广大选民的代言人,又要在本职岗位上发挥模范带头作用,为国家的利益和社会的长治久安作贡献。人大代表的工作再忙、个人的事情再大,没有比代表人民行使国家权力的事大,没有比参加国家权力行使更为重要的工作。同样,也没有比不参加或者放弃国家权力的行使问题更为严重。因为代表执行职务不是个人行为,而是代表着选民的利益和意志,如果放弃了权力的行使,就是剥夺了千千万万个选民的利益和意志。这就要求人大代表,一是明确认识,人大代表是兼职代表但不是业余代表,人民代表大会作为国家权力机关,是一个权力集体不是松散结构,是双重身份、双重职责、双重任务一肩挑。二是代表在接到出席会议或者参加活动的信息后,要合理安排自己在单位的工作、个人活动和家庭事项,为出席人民代表大会、参加代表活动预留出必要的时间,没有极其特殊的情况不要请假,做到出席会议、参加活动和做好本职工作两不误。

(五)正确处理履行代表职务与接受监督的关系

人大代表要自觉加强与原选区选民和广大人民群众的联系,“身入”实际,“心系”选民,了解社情民意的实际情况,掌握广大人民群众关心的热点、难点问题,站在全局的高度,客观公正地发表自己的见解,维护广大人民群众的合法权益,支持政府推进工作。对代表实施监督的内容,主要是法定权利行使的情况、法定义务履行的情况、廉洁自律的情况。