认真履行司法人员渎职行为调查职责

浏阳市检察院立足基层检察机关法律监督工作实际，从深刻领会《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（以下称《若干规定》）精神实质入手，把责任意识与理性意识贯穿于工作始终，积极探索和严格执行司法人员渎职行为调查的程序规范，2010年来受理群众此类举报12件，依法启动渎职行为调查8件，调查中坚持把它作为诉讼监督工作的起点而非终点、手段而非目的，推动了诉讼工作程序的完善，提高了抗诉的准确率和纠正违法的接受率，增强了诉讼法律监督的实际效果。

最近，我们到浏阳市检察院进行调研。通过与院领导班子成员、有关部门负责人、业务部门骨干进行座谈，查阅有关案件资料，向有关单位了解该院开展司法人员渎职行为调查等情况，现将调查情况综合整理如下：

一、准确把握渎职行为调查的精神实质和法定内涵

“两院三部”《若干规定》下发后，浏阳市院党组敏锐地感到，这一规定的出台对于强化诉讼活动的法律监督，推进公正廉洁执法，具有重要的法律意义和现实意义。于是通过党组专题研读、举办中层以上骨干学习班和法律知识讲座等形式组织深入学习，结合中政委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》、高检院《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决定》和省人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》等文件，深刻领会《若干规定》的精神实质，准确把握“调查”的含义，从而形成了四点共识：①检察机关对诉讼活动中的渎职行为进行调查，既是落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署的一项重要举措，又是完善检察机关法律监督机制，提高诉讼监督能力，维护司法公正的必然要求；②渎职行为调查的目的是确认违法行为是否存在，以及违法的性质和情节，以便及时、准确地纠正违法，保障诉讼活动公正进行；③渎职行为调查在性质上属于诉讼监督的手段，在调查时机上往往是与诉讼活动同步进行，在范围上仅限于司法工作人员在诉讼活动中的渎职违法行为；④如果不对渎职违法行为进行调查，就无法核实当事人控告或者群众反映的违法渎职事实是否存在，也就不可能依法、准确地做出纠正违法或者抗诉的决定，因此渎职行为调查是检察机关不可或缺的法律监督职责。

在统一认识的基础上，该院梳理总结了长期以来诉讼监督工作的薄弱环节和主要症结，运用渎职行为调查这一法定手段，对人民群众反映强烈的问题做出及时回应。民事诉讼不公是社会关注的焦点之一，针对基层检察院本身不具有对生效民事裁判的直接抗诉权，被监督机关对检察监督意见难以引起足够重视甚至有抵触情绪，基层民事行政诉讼监督工作软弱无力的现实问题，该院把发现和纠正民事审判程序违法、枉法裁判和严重不公的申诉案件作为工作重点，坚持提请抗诉和协调息诉并举的原则，先后受理了5起民事行政诉讼渎职违法线索，经审查启动了3起审判人员渎职违法行为调查，2起达不到调查条件的通过释法说理息诉，从而改变了长期形成的以提请抗诉为主的传统监督模式，形成了调查、建议、纠违和提请抗诉“四位一体”的多元监督格局。今年来启动审判人员渎职行为调查的3起案件中，建议更换办案人员2件，移交纪检部门1件，提出纠正违法3件，提请民事行政申诉抗诉案件2件，法院改判2件，民事行政检察工作被动局面呈现质的改变。

浏阳市平均森林覆盖率60％以上，林业检察是该院业务工作的“重头戏”之一，在办理浏阳市金森林业公司滥伐林木案立案监督等案件工作，该院林检部门发现，由于一些林木公司属于林业局原下属的改制企业，其触犯刑律的滥伐行为往往容易被降格为行政案件处理。仅2010年来该院林检部门已监督公安机关立案9件9人，追捕11件13人，追诉8件11人。但由于这些林业企业与林业行政执法部门有着千丝万缕的利益关联，单纯的事后立案监督手段难以有效遏制“以罚代刑”现象。为此该院林检部门在强化立案监督工作力度的同时，决定对有关执法部门工作人员应立案不立案、“以罚代刑”、徇私舞弊不移交刑事处理等问题进行渎职行为调查，先后对2人次启动调查程序，其中1人经调查后认定有犯罪事实需要追究刑事责任，拟依法立案侦查。此次渎职行为调查程序的启动，对全市林业一线执法部门与司法部门的震撼非常大，主动移送刑事案件线索的现象明显增加，刑事立案工作进一步规范，检察院与林业局、森林公安、林业法庭等部门的联席会议、重点工作协调会议、案件信息共享等沟通协调工作机制更加健全畅通。

二、始终坚持渎职行为调查的司法理性和程序规范

在开展渎职行为调查活动过程中，浏阳市院党组反复强调，诉讼活动渎职行为调查作为一项权力，绝对不能滥用，必须有理有利有节，坚持依法规范、严格程序，站在法治的立场上履行诉讼监督职责。该院在开展渎职行为调查过程中，既及时纠正诉讼活动中的违法行为，又注重保障诉讼活动顺利进行；既注意维护司法权威，又注重积极协助有关司法机关做好息访、维稳等工作，切实做到在监督中强化配合、在调查中体现支持。在对3起民事诉讼案件承办法官开展渎职行为调查的同时，该院还积极协助法院共同做好每起案件当事人的服判息诉工作，并积极促成有关案件当事人双方和解息诉。今年年初，在该院牵头下，又召开了以息诉和解为主题的检法两家工作座谈会，进一步强化了两家在息访和解工作上的协调配合机制，切实减轻了法院在息诉和解工作中的难度与压力。在侦查监督工作中，该院在发现公安机关没有立案即进行刑事拘留、没有将鉴定结论告知嫌疑人以及书证没有提取时间和提取人、侦查员一人单独讯问、讯问地点不符合规定等典型程序问题后，注意及时向侦查机关提出建议意见，鼓励支持侦查机关通过内部自我纠错机制规范执法，切实做到将违法司法行为防患于未然、制止于苗头。今年以来，全市检察机关共向侦查机关发出检察建议9份，及时纠正侦查活动中的违法行为11次。对确有必要启动渎职行为调查程序的案件，在调查的同时，及时向侦查机关提出补充侦查或纠正程序的意见和建议，把可能遇到的问题解决在提请批捕、移送起诉之前，正确引导公安机关侦查取证，同时督促侦查机关追诉漏犯、补充漏罪，做到监督中有配合、配合中有监督，确保侦查工作的顺利进行。近年来该院共受理公安机关提请批准逮捕案件213件236人，审查起诉案件277件305人，审结率100％，无一错案，办案数每年均居全省基层院首位。

围绕《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》、《湖南省检察机关关于司法工作人员诉讼活动渎职行为调查办法（试行）》等有关规定，该院结合自身工作实际进一步健全细化了调查程序规范。

一是严格启动审批。该院规定，本院职能部门对发现和受理的司法工作人员在诉讼活动中渎职行为的线索，经审查评估认为需要启动渎职行为调查的，必须报经检察长批准。检察长在审批中按照有限监督原则进行严格的必要性审查，只对司法机关自己不纠正、群众反映很强烈、司法职务行为又确实显失公平的才批准启动调查。今年以来，该院检察长经审查批准启动5起调查程序，同时对不具备调查必要性的3起不批准启动程序。

二是严格取证程序。该院强调在开展渎职行为调查过程中，必须坚持做到依法、客观、公正，既要对举报人、控告人、投诉人负责，又要对被调查人负责。调查人员应当依法全面、客观地收集证据，采取走访了解、调取资料、现场查看、当面核实等多种方式，全面收集涉及被调查对象有无违法行为、违法行为情节轻重的各种证据。例如在对黄春雷离婚一案承办法官开展渎职行为调查过程中，在当事人提供从法院复印的庭审笔录和民事判决书要求对审判违法进行调查之后，该院并没有轻易得出法官存在渎职行为的结论，而是从市法院档案室调出案卷材料进行详细比对，并找到该案的多名诉讼参与人一一进行调查核实，最后才得出承办法官因为审限超期等原因擅自对第二次庭审笔录进行涂改、添加，伪造合议庭审理的调查结论，当事法官与案件当事人对调查结论均深感信服。

三是严格内部制约。该院将渎职行为调查纳入案件管理与检务督察范畴，严格内部执法监督制约，坚决杜绝在调查中出现违法限制被调查人人身自由或者财产权利、随意影响诉讼工作进程、损害被调查人名誉声誉等现象。同时该院积极探索在开展渎职行为调查时邀请人民监督员、特约检察员参与的工作机制，今年以来已在2起调查中邀请人民监督员全程参与，进一步强化了调查程序与调查结论的公信力。

四是严格处理反馈。针对不同调查结论，该院坚持严格依法、宽严相济、澄清事实的处理原则，妥善处理、积极反馈。去年以来，该院依法向被调查人所在机关发出《纠正违法通知书》5份，其中建议更换办案人员1人，通知书中均载明违法事实、适用法律依据及纠正意见，并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理；对1起认为有犯罪事实需要追究刑事责任的拟依法移送立案侦查。对于3起审判人员在审理案件时有违反诉讼程序行为、影响案件正确判决、裁定的民事诉讼案件，除依据调查事实纠正违法外，还依照法定程序对案件判决、裁定提请抗诉。此外在3起经核实当事人无渎职行为的调查程序结束后，及时向被调查人本人及所在单位进行说明通报、澄清事实。

三、有效发挥渎职行为调查的纠错价值和预防功能

该院在渎职行为调查过程中，坚持把调查渎职行为与查找诉讼工作“漏洞”有机结合起来，把向发案单位就个人渎职行为处理的检察建议与就完善诉讼工作机制体制漏洞的检察建议有机结合起来，要求每起渎职行为调查中必须注重发现和揭露导致违法行为产生的管理漏洞和制度原因，并有针对性地提出检察建议或决策建言，从而积极推进从源头上防范违法问题发生的管理制度创新，有效形成通过渎职行为调查推动诉讼工作机制健全的执法延伸机制。

去年以来在该院办理的3起针对法院民事审判员的渎职行为调查案件中，该院分别核实认定了审判员左某篡改庭审笔录、虚构合议庭开庭审判的渎职行为，审判员唐某违背原告参加了诉讼的事实、擅自裁定案件按自动撤诉处理、剥夺当事人诉权的渎职行为以及审判员陈某对同一起案件制作两份内容不同的调解书、损害当事人权益的渎职行为。在就3起个案分别向法院发出纠正违法通知书的同时，该院还就3起个案背后所反映的合议庭组成随意性大、人员不到位、诉讼程序不规范、民事调解监督机制不健全等问题，统一向法院发出检察建议。检察建议得到了法院的高度重视，在对当事审判人员予以党纪政纪处理的同时，及时组织工作整改，积极整章建制，进一步严格规范了民事诉讼庭审工作程序。此外在该院办理浏阳市金森林业公司滥伐林木案立案监督等案件中，该院通过启动渎职行为调查程序，在查清有关司法工作人员应立案不立案等渎职行为事实的同时，也进一步梳理了该市林业公安等部门立案工作程序不健全、林业行政执法部门对林业系统改制企业违法行为监管不力等问题。为此该院及时向林业局、森林公安局发出检察建议，督促整改，取得良好效果，切实规范了有关司法工作程序和企业管理经营秩序。

在运用渎职行为调查事实向发案单位提出整改建议的同时，该院还注重就整体工作体制机制的完善问题及时向党委政府提出决策建言。如在社区矫正法律监督工作中，该院通过启动2起渎职行为调查程序，有效遏制了对漏管脱管现象监管不力的问题。同时针对社区矫正工作需要进一步强化权责意识和督促机制的问题，该院向市委建言，建议将社区矫正工作纳入全市社会治安综合治理考核范围，对各职能部门的工作主动性形成强有力的政策导向。该建言得到市委的大力支持，市委发文决定将社区矫正工作纳入全市社会治安综合治理考核范围，并规定考核对象为所有接受社会治安综合治理考核单位，考核组织单位为浏阳市检察院。纳入综治考评一年来，通过严格规范的考核机制，有效解决了全市社区矫正工作中公安、司法部门多头负责造成的管理上不规范和工作上的推诿、扯皮等问题，检察机关诉讼监督的治本功能得到了较好体现。

四、充分体现渎职行为调查的能动属性和社会效果

该院在开展司法人员渎职行为调查的过程中，注重发挥调查手段调节社会关系的能动属性和化解矛盾纠纷的社会效果。在有关案件中启动渎职行为调查程序后，该院在将调查结果与事实及时向被调查人、被调查人所在单位通报的同时，根据化解矛盾的需要也向有关案件当事群众公开，结合调查事实主动向当事群众开展释法说理或息访息诉工作，坚持用群众语言和群众易于接受的方式来抚平心结、理顺情绪、化解积怨、消弭矛盾，消除当事人对司法工作的怀疑与误解，确保案件中的社会矛盾得到有效化解。

该院办理的达浒镇江某等11人破坏生产经营案中，达浒镇政府招商引进的达丰水电站与达浒镇麻洲居委会中二组在土地使用补偿上产生纠纷，中二组村民曾向浏阳市人民法院起诉，法院裁定驳回诉讼请求。村民对法院的裁定不服，长期申诉法院有关工作人员司法不公，并多次采取开闸放水、破坏厂房设备等手段阻碍水电站正常发电。后来11名村民因破坏生产经营行为被立案追究刑事责任。该案移送审查起诉后，该院为实现案件矛盾的彻底有效化解，根据有关村民的申诉要求，先行对法院承办有关土地纠纷民事案件的工作人员启动了调查程序，并通过严格规范的调查澄清了审判人员在有关民事案件审理中没有违法、不公行为的事实，将相关调查事实向诉讼当事人和所在村组群众公开，消除了当事群众对相关案件审判工作的质疑。在澄清事实的基础上，该院及时听取当地党委政府和村组意见，主动走访相关当事人，说透政策、说透法理、消除误会，有效促成了该案犯罪嫌疑人与被害人单位达成刑事和解，依法对11名犯罪嫌疑人中的8人做相对不起诉处理，并到案发地公开宣布了处理决定，从而有效化解了社会矛盾，取得了群众理解与支持，充分体现了开展司法人员渎职行为调查的诉讼监督价值。

[1]＊2010年出台的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，是司法改革的重要成果。根据《若干规定（试行）》，湖南省检察院制定了《关于司法工作人员诉讼活动渎职行为调查办法（试行）》，该院结合自身工作实际进一步健全细化了调查程序规范，形成了一套行之有效的工作模式。本文于2011年8月与易志斌博士共同调研形成。9月19日龚佳禾检察长批示：已阅。报高检、政法委、内司委，发各地市院参阅。本文由最高人民检察院司法改革办公室转发全国。