对不履行法定职责的认定

——尹德宝诉安徽省国土资源厅不履行查处职责及国土资源部行政复议案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

北京市西城区人民法院（2016）京0102行初1275号行政判决书

2.案由：不履行土地管理法定职责及行政复议

3.当事人

原告：尹德宝

被告：安徽省国土资源厅、中华人民共和国国土资源部

【基本案情】

2016年4月27日，被告安徽国土厅收到原告尹德宝提交的《依法履行法定职责申请书》，申请事项为：“依法履行法定职责，对位于六安市金安区大石岗村‘阳光大道’公路建设项目的违法用地行为进行查处。”2016年5月10日，安徽国土厅向六安国土局出具《关于交办金安区群众尹德宝信访事项的函》（皖国土资信函〔2016〕93号），记载内容为：“六安国土局：近日，我厅收到金安区群众尹德宝寄来《依法履行法定职责申请书》，要求对金安区大石岗村阳光大道公路建设项目违法用地依法查处，现将信访事项交办你局，请认真调查核实，明确责任，依法妥善处理。调查处理情况于2016年6月10日前报省厅执法局。”

原告尹德宝认为被告安徽国土厅未履行针对其提起的履责查处申请内容构成不履行法定职责，并向被告国土部申请行政复议。2016年7月22日，国土部作出《行政复议通知书》后向安徽国土厅送达。2016年9月19日，被告国土部作出《行政复议通知书》，内容为因情况复杂，将作出复议决定的期限延期至2016年10月20日前。后，被告国土部将该通知书向原告尹德宝送达。2016年9月29日，被告国土部作出被诉复议决定，认为依据《安徽省土地监察条例》第十八条，申请人对申请人的请求事项没有查处的法定职责，并主动将申请人反映的“对位于六安市金安区大石岗村阳光大道公路建设项目的违法行为进行查处”问题交由六安市国土资源局调查处理，于2016年2月29日结案。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，我部决定：“驳回申请人的行政复议申请……。”

【案件焦点】

安徽国土厅未对申请予以答复的行为是否构成不履行法定职责。

【法院裁判要旨】

北京市西城区人民法院经审理认为：依据《土地管理法》第六条的规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告；第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，被告安徽国土厅具有原告尹德宝提出的涉案投诉举报事项的法定职责；依据我国《行政复议法》的相关规定，被告国土部具有作出被诉复议决定的法定职责。

法院注意到，《土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作；县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《安徽省土地监察条例》第十八条规定，省土地管理部门管辖全省行政区域内下列案件：（一）市人民政府（行署）及其土地管理部门非法批准占用土地的案件；（二）在全省范围内有重大影响的土地违法案件；（三）省人民政府和国家土地管理局交办的土地违法案件；第十九条规定，市（地）土地管理部门管辖本行政区域内的下列案件：（一）县（市）人民政府及其土地管理部门非法批准占用土地的案件；（二）在本行政区域内有重大影响的土地违法案件；（三）同级人民政府和上级土地管理部门交办的土地违法案件；第二十条，县（市）土地管理部门管辖本行政区域内的土地违法案件。同时法院注意到如下重要事实，2015年5月13日，原告尹德宝曾基于与本案涉案相同的事实与理由及申请履责内容向六安国土局递交了《履行法定职责申请》，请求六安国土局对六安市大石岗村阳光大道公路建设项目用地进行查处。六安国土局亦将相关申请内容转金安区国土资源局进行查处。并亦向原告尹德宝出具复函告知了查处进程。金安区国土资源局对相关责任单位已经进行了查处。为此，法院认为原告尹德宝要求被告安徽国土厅履行的查处事项实际已经履行完毕。且原告尹德宝因不服六安国土局对其以本案查处申请相同的复函内容不服向被告安徽国土厅申请过复议，其对复议结果不服提起行政诉讼。为此，法院认为原告尹德宝提出的涉案查处申请内容已经行政程序予以解决，亦正在经过司法程序予以处理。故再次基于同样的事实与理由向被告安徽国土厅提出查处申请进而引发复议及诉讼程序亦已无实际意义。被告安徽国土厅将原告尹德宝的申请内容交由六安国土局处理并无不当，但其存在的程序性瑕疵为，应告知原告尹德宝相关办理结果。但仅以此瑕疵显然不能认定被告安徽国土厅构成行政不作为。被告国土部的复议决定符合相关法律法规规定。原告尹德宝的诉讼请求缺乏事实及法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》^[4]第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告尹德宝的诉讼请求。

【法官后语】

本案是一起普通的申请行政机关履责案件，但其特点在于尹德宝曾基于同一举报申请事项向被告安徽国土厅的下级单位六安国土局申请查处，六安国土局亦将申请查处事项转其下级单位金安区国土资源局处理，金安区国土资源局亦对申请查处事项履行了查处职责。尹德宝基于同一举报事项再次向安徽国土厅举报投诉要求查处，安徽国土厅认为其下级单位已经履行了查处职责，为此对于尹德宝的投诉举报事项未给予回应。

从行政不作为的构成要件看，行政不作为系当事人向有权履责机关提起履责申请，具有履责义务机关针对投诉举报申请事项未履行其依法应当履行的法定义务。从表象上看，安徽国土厅未对尹德宝的申请查处事项给予回应，可能构成不履责。但在本案中，本案的实际情形是：其一，安徽国土厅依据《土地管理法》的规定制定了《安徽省土地监察条例》，规定了不同层级的土地行政管理机关的查处范围。针对本案涉案的投诉举报事项，亦不应当由安徽国土厅履行具体查处职责。其二，涉案的投诉举报事项实际已经六安国土局转金安区国土资源局查处完毕。为此，安徽国土厅已不具备履行查处职责的实际条件，且安徽国土厅确实将举报投诉事项转其下级单位六安国土局核实，其亦不存在针对举报投诉事项的不处理不作为的情形。其三，本院认为安徽国土厅确实存在程序性瑕疵即应当对尹德宝的投诉举报事项给予回应（如电话告知或书面告知）。但，仅以其未给予尹德宝回应这一瑕疵就认定其构成行政不作为显然不能成立。本院认为，认定行政机关构成行政不作为需要综合考虑相关案件事实，为避免行政程序重复进行，在案件审理过程中需要对争议的申请履责事项及其相关履行的具体情形作出综合判断。

编写人：北京市西城区人民法院 刘丰