栾云平诉吉林省白城市洮北区东风乡人民政府不履行法定职责案

【裁判规则】

农村集体经济组织成员因村集体经济组织或村民委员会不发包而没有实际取得土地承包经营权的，可以根据农村土地承包法的规定，要求所在乡镇政府履行相关监督管理的职责。

【案情】

上诉人（原审原告）：栾云平。

被上诉人（原审被告）：白城市洮北区东风乡人民政府（以下简称东风乡政府）。

白城市中级人民法院二审认定，上诉人栾云平一家四口人于1993年6月20日落户到白城市洮北区东风乡大青山村六社。落户时，上诉人与大青山村民委员会签订了“不享受土地待遇”的协议。第二轮土地调整时上诉人未分得土地，其多次找被上诉人东风乡政府要求承包土地未果。故于2005年9月26日向被上诉人书面提出申请要求解决此事，被上诉人在法定期限内未予答复，上诉人向洮北区法院提起行政诉讼，请求法院判令被上诉人依法对上诉人要求取得土地承包经营权一事作出行政决定。在一审审理期间，被上诉人向上诉人作出了《关于大青山村民栾云平上访反映问题的答复意见书》，上诉人认为该答复不是行政决定而未因此申请撤诉，洮北区法院经审理认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第五十一条的规定，栾云平与大青山之间的土地承包经营权纠纷，不属于乡政府的职责范围。栾云平起诉东风乡政府不作为理由不成立。判决后上诉人不服，上诉至本院。

上诉人栾云平上诉称，因未取得土地承包经营权要求被上诉人处理，被上诉人理应作出行政决定。此纠纷不是土地承包经营纠纷，不适用土地承包法，原审法院适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，判令被上诉人履行职责。

被上诉人东风乡政府辩称，上诉人申请取得土地承包经营权不是乡政府的法定职责，一审判决正确，希望二审维持。

白城市中级人民法院认为，一、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该款规定为此种争议设定了行政处理程序。本案中，栾云平因未实际取得土地承包经营权申请乡政府解决，乡政府对栾云平是否应取得承包经营权应作出处理，而乡政府在法定期限内未予答复，已构成行政不作为。因栾云平未实际取得土地，其纠纷不属于土地承包纠纷，因此一审法院依据《中华人民共和国农村土地承包法》认定上诉人的申请不是乡政府的职责，属适用法律错误，应予纠正。上诉人以该纠纷应由东风乡政府处理的上诉理由成立，应予采信。二、鉴于本案在一审期间，被上诉人对上诉人的申请作出了“不享受土地待遇”的答复。该答复的意见是明确的，应认定被上诉人对上诉人的申请作出了处理，履行了法定职责。上诉人以该答复不属于行政处理决定而要求东风乡政府履行职责的上诉理由，不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上诉规定处理”及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销白城市洮北区人民法院（2006）白洮行初字第8号行政判决。二、确认东风乡政府对栾云平的申请在法定期限内不予答复的行为违法。

[1] 案例来源：最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例(第1卷)》，中国法制出版社2010年版，第121页。