揭示人大代表的本质

一、理解人大代表的含义

“代表”一词作为名词,分别有以下含义,代:代行、代议、代言。表:表示、表达、表述。具体说有三种解释:一是由行政区、团体、机关等选举出来替选举人办事或表达意见的人,如人大代表;二是受委托或指派代替个人﹑团体﹑政府办事或表达意见的人,如全权代表;三是代替个人或集体办事或表达意见的人,如群众代表。从上面的解释来看,“代表”是一个非常广泛的概念,有广义和狭义之分。从广义上说,它既可以适用于一切个人,也可以适用于社会的一切团体和组织,凡是能够代表某一方面利益的人,都可以称之为代表,如党代表、工会代表、共青团代表、个体户代表、学生代表等。能够代表人民群众利益的,称之为人民代表。

人大代表是人民代表大会代表的简称,是一个特定的法律概念,专指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,是公民在国家权力机关中的代表,是经过民主选举方式产生的国家权力机关的组成人员,是代表选民行使国家权力的代表。

近现代世界各国国家权力机关组成人员的称谓各不相同,多数国家称为议员。我国实行人民代表大会制度,人民代表大会是我国国家权力机关。包括全国人民代表大会;省、自治区、直辖市的人民代表大会;设区的市、自治州的人民代表大会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会;乡、民族乡、镇的人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。与此相适应,按照我国行政区域的划分和政权体制的设置,我国的人大代表分为五级,即全国人大代表,省、自治区、直辖市人大代表,设区的市、自治州人大代表,县、自治县、不设区的市和市辖区人大代表,乡、民族乡、镇人大代表。

二、揭示人大代表的性质

性质是指一种事物区别于其他事物的根本属性。人大代表的性质就是人大代表区别于其他社会成员的本质属性。理解人大代表的性质应该从以下三个方面入手。

(一)我国各级人大代表是依据宪法和选举法的规定,严格按照法定程序,通过民主选举方式产生的

代表法规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。根据选举法的规定,我国各级人民代表大会代表的选举方式有两种:一种是由选民直接选举产生,即由选民直接投票选出国家权力机关组成人员的选举,也就是有选举权的人直接参加选举行使选举权利的选举方式。主要包括不设区的市、市辖区、县、自治县,乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的选举。另一种是间接选举产生,间接选举是指不是由选民直接投票选出,而是由下一级国家权力机关选出的代表选举上一级国家权力机关代表的选举,也就是有选举权的人通过选出的代表进一步行使选举权利的选举方式。主要包括全国人民代表大会代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表,由下一级人民代表大会选举。

代表须经依法选举产生,一是表明我国人大代表的地位、职权是法定的,具有专属性,只有人大代表才具有依法行使职权的权利,其他任何人不具有人大代表的权利。二是表明我国人大代表,他们既不是由谁任命的,也不是通过非法途径产生的,而是经过法定程序产生的,一经产生就具有法律赋予的权利。三是表明人大代表的地位是受法律保护的。人大代表一经依法选举产生,非经法定程序,任何人不得撤换和改变。

(二)我国各级人大代表是国家权力机关组成人员

我国宪法开宗明义,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的这一性质决定了中华人民共和国的一切权力属于人民。这就明确规定了国家的性质和权力的归属。人民是国家的主人。人民有权按照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。在我国,公民在法律面前一律平等。人民拥有国家权力,意味着人民中的每个成员都有平等的权利参加行使国家权力,有权参与国家意志的形成,并监督其实施,但从我国的现实条件来看,无论从整个国家,还是从一个地方行政区划来说,都难以做到由全体人民直接行使国家权力,只能由人民群众选举产生自己的代表,再由这些代表组成人民的代表机关,代表人民行使国家权力。这些代表就是各级人民代表大会代表。因此,宪法规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关,行使国家最高权力;地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,行使地方国家权力。国家权力统一由人民代表大会行使,在这个前提下,由国家权力机关产生的国家行政机关、国家审判机关和国家检察机关,分别行使国家的行政权、审判权和检察权。这种建立在民主选举基础上的人民代表大会制度,就是人民当家作主的根本途径和实现形式。代表法规定,全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。这一法律规定,表明了人大代表的性质,确立了人大代表在国家政治生活中的法律地位。在我国,各级人大代表集体组成各级国家权力机关,人大代表作为国家权力机关组成人员的一分子,其法律地位应当受到一切组织和个人的尊重,具有权威性。

(三)我国各级人大代表是代表人民的利益和意志参加行使国家权力,履行义务

我国宪法明确规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。代表法明确规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。这一法律规定表明了人大代表的法定职责。人大代表代表人民行使国家权力,有两个基本含义:一是人大代表所代表的利益和意志,是全体人民的利益和意志,这表明人大代表的地位是基于人民的委托,具有广泛的人民性,反映了在建设小康社会的过程中,阶级对立和冲突已经逐渐削弱,全体人民的利益和意志在根本上具有一致性。国家权力属于人民,具体表现为国家权力属于人民代表大会,或者说,人民代表大会实际行使着属于人民的国家权力。人大代表则是接受人民委托,为人民行使国家权力的代表。很多人大代表说得好:“人民选我当代表,我当代表为人民。”人大代表就是要为人民办事,要为人民服务。人大代表作为国家权力机关的组成人员,应代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参与行使国家权力,包括参与对国家和地方重大事项的决定,参与对行政机关、审判机关和检察机关等国家机关工作的监督,参与选举任免国家机关的领导人员,参与法律和地方性法规的制定,参与对人民群众的各种权利和利益的保护,等等。人大代表是人民意志和利益的代言人,是国家大政方针决策的直接参与者。二是人大代表依法在人民代表大会期间的工作和在闭会期间的活动,都是执行代表职务,履行代表职责。通过执行代表职务,履行代表职责,把人民群众的利益和意愿上升为国家利益和意愿,把党的主张转化为国家意志。这两个转化和上升,要由人大代表的工作来实现。也就是说,国家权力机关行使权力是通过人大代表执行职务、履行职责实现的。无论在人民代表大会会议期间,还是在人民代表大会闭会期间,人大代表都要执行法律规定的代表职务。这些代表职务是人大及其常委会得以行使权力的重要基础。也就是说,人大及其常委会的权力行使都要通过代表执行代表职务来实现。同时,人大代表要协助政府推行工作,要为人民群众办实事,带领当地人民群众发展本地区的经济,走共同致富实现小康目标的道路。因此,人大代表的性质,就是代表人民的利益和意志行使国家权力的代表。

三、确立人大代表的地位

地位是指人或团体在社会关系中所处的位置。地位可以分为社会地位、政治地位、经济地位、学术地位等。人大代表的地位是指人大代表在国家政治生活中所处的政治地位和法律地位。性质和地位的关系是紧密联系的。性质决定地位,地位彰显性质。人大代表的性质和地位是不可分割的。人大代表的政治地位和法律地位,是由国家的性质、人民在国家政治生活中所处的地位、人大代表的性质以及宪法赋予各级人民代表大会的职权所决定的。换句话说,人大代表的性质决定了人大代表的地位,人大代表在政治生活中的地位体现代表的重要性质。

我国宪法和法律对人大代表在国家政治生活中的地位有着诸多内容的规定。宪法总纲中明确规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。代表法明确指出:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。这些规定完整地表述了人大代表的地位。

(一)人大代表是国家权力机关的组成人员

全国人大和地方各级人大是人民行使国家权力的机关,每一级人大都由民主选举出来的人大代表组成。各级人大代表是本级国家权力机关的组成人员,是本级人民代表大会的组织基础。人民代表大会行使国家权力,具体表现为人大代表集体行使国家权力。人大代表是国家权力机关的组成人员,这种性质和地位,标志着人大代表责任重大,在国家政治生活中处于重要地位。人民代表大会在国家政权体系中处于主导和中心地位,是整个政权体系的基础。人民代表大会重大作用的发挥,依赖于人大代表的活动。没有人大代表的工作,人民代表大会就很难发挥作用。各级人大代表依法出席本级人民代表大会会议,集体行使法律赋予国家权力机关的立法、监督、决定重大事项、人事任免等各项职权,通过表决作出具有法律效力的各项决议、决定。闭会期间人大代表还要带头宣传和执行国家的各项法律、法规和人大及其常委会的各项决议,协助政府推行工作,开展视察、调查,参加本级人大常委会组织的检查工作,联系选民和选举单位,向党委、人大和政府反映情况,提出建议、意见,推动政府解决群众迫切要求解决的问题,等等。因此,人大代表是人大工作的主体,在人大工作和活动中,始终处于重要地位。只有通过人大代表的工作和活动,人民代表大会才有生机和活力,才能行使各项职权。

(二)人大代表是人民利益和意志的代言人,是人民行使国家权力的实际承担者

人大代表与人民的关系,可以具体化为人大代表与选举人的关系,是代表与被代表、被委托与委托、被监督与监督的关系。人大代表在享有法律赋予的各项职权的同时,对于选举人负有不可推卸的服务义务。人大代表的一切活动,尤其是行使职权等重要活动,都必须以人民的利益和意志为前提和目的,全心全意地为实现人民的利益和意志服务。在履行职务时,要正确处理国家利益和地方利益的关系,眼前利益和长远利益的关系,选区利益和国家整体利益的关系,按照民主集中制原则和法律规定办事。同时按照代表法规定,代表应当与原选区选民或者原选举单位及人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务;要主动接受原选区选民或选举单位的监督,接受人民群众的监督。

明确人大代表的性质和地位意义在于,使全社会能够站在法律的高度,正确认识代表的性质和地位,有利于社会上的一切组织和个人尊重代表的权利,支持代表执行代表职务;使代表本人进一步认识到自己的社会价值,增强责任感,更加积极主动地参加代表工作和代表活动,努力为人民服务。

四、把握人大代表的特点

特点是指人或事物所具有的独特的地方,也可以看作是人或事物相区别的本质属性。人大代表的特点,是人大代表区别于其他人的独特的本质属性。人大代表的特点是由人大代表的性质和地位决定的。

(一)人大代表的基本特点

根据宪法和法律规定的基本精神,人大代表有以下特点。

1.人大代表范围的广泛性。人大代表范围的广泛性是指我国各级人大代表代表着全国各个地区、各个民族、各个方面。选举法规定,全国人民代表大会的代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选举。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会,应当有适当名额的归侨代表。

随着经济社会的发展,中国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化,社会阶层结构发生了深刻变化。社会阶层分化反映了经济发展与社会进步对人大代表结构的影响。在现行人大代表选举制度框架下,代表结构比例一般是通过七组数据反映的:性别、年龄、民族、政治面貌、文化程度(即受教育水平)、代表身份构成、代表行业分类(代表界别)。我国是人民当家作主的社会主义国家,因而享受民主权利的主体极其广泛,依法享有政治权利的选民约占18周岁以上公民的99%以上。注重人大代表合理的群体结构,有利于调动广大群众当家作主的积极性,有利于安邦治国和坚持人大代表的代表性、先进性和广泛性原则。正因为如此,每次换届选举中,考虑代表结构问题时都把人大代表的广泛性提到重要位置上来。

2.人大代表权利的代表性。人大代表权利的代表性是指我国各级人民代表大会代表代表着全国各族人民的根本利益。我国的人大代表来自各地区、各民族、各方面,具有广泛的代表性,体现了人人平等、民族平等和地区平等。这种代表性主要体现在三个方面:(1)人大代表首先应当与选民或选举单位保持密切联系,代表本选区人民的利益。本选区人民是本辖区人民的重要组成部分,选区利益是本辖区整体利益的重要内容。(2)代表在履行职务时,不仅要代表本选区利益,还要将本选区利益和本辖区利益有机联系起来,实现两者的最佳结合。(3)不管哪一级人大代表,都要代表全国各族人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。以人民的意志和意愿为活动准则,以人民的利益为己任,把人民的利益作为自己工作的出发点和落脚点,成为人民群众真正的政治代言人。

3.人大代表性质的先进性。人大代表的性质、地位和职责决定了其先进性,具体可体现在四个方面:(1)工作勤奋努力,工作业绩突出。我国人大代表一般都是按行业来划分的。本行业的人大代表应该是本职工作岗位的模范,否则就没有威信,难以服众。(2)依法履行职权,维护人民群众利益。人大代表是人民群众选出来的代言人,维护人民群众的利益是其天职。人大代表要敢于和善于说话,积极反映民声,把人民群众的意见和呼声传达到人民代表大会中去,使党和政府听到人民群众的意见和呼声,按人民的要求改进工作。(3)带头遵守宪法和法律法规,维护宪法和法律权威,在全社会争当遵守法律的模范。人大代表是劳动人民的普通一员,他们除了人民的利益之外,没有自己的特殊利益,更没有超越宪法和法律的特权。要带头学法、知法、守法,自觉维护法律的尊严和权威,带动广大人民群众严格守法,保证各项事业顺利发展。(4)品行端正,群众口碑好。人大代表作为众多选民中的优秀分子,要赢得选民信任,除了具有“能”外,在“德”上也要表现好。一是要职业道德好;二是尊老爱幼,家庭和睦,家庭美德好;三是热心公益事业,具有仁爱之心,个人品德好,等等。

4.人大代表任职的时间性。人大代表的任期性是指我国各级人民代表大会代表享有代表资格的法定时间限制。人大代表实行任期制,包含两层意思:(1)人民代表大会的换届就是人大代表的换届。人大代表的任期与人民代表大会的任期相同。宪法规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表每届任期五年。人大代表一经选举产生,只在一个相对应的人民代表大会的任期内具有代表资格。人大代表任满了法律规定的任期,就要依法进行换届选举。(2)人大代表在任期之内才有代表的职务、权利和义务。一旦届满,其代表资格自行终止,法律规定的代表所享有的权利和其所承担的义务也随任期届满而自然消失,其代表工作和活动就不再有合法性,也不享受代表的法律保障。只有重新再次当选代表,才能再次获得代表资格,享受代表所享有的权利和其所承担的义务。因此,在每一届人民代表大会第一次会议之前,都要进行新一届人民代表大会代表的换届选举。

5.人大代表职务的兼职性。人大代表职务的兼职性是指我国各级人大代表中绝大多数不脱离当选代表之前的工作或生产岗位,并且人大代表不能从人民代表大会领取工资,还要从原单位领取全部或主要报酬。在经济方面,代表离开本单位工作岗位执行代表职务时,所在单位应保证代表按照正常出勤对待,享有所在单位的工资、奖金和其他福利待遇,承担的生产和工作任务应当免除。对无固定收入的人大代表,在执行职务期间,应由本级人大常委会从本级财政中给予适当的补贴。在交通方面,代表出席会议和执行代表职务,国家应给予往返路费和必要的物质便利。凡组织代表集体行动,一般由有关部门统一解决交通问题。对代表单独或者少数人行动需要乘坐公共交通工具的,应予报销,并且实行全国人大代表在全国范围、地方人大代表在本行政区域范围内,可以持代表证优先购买车票、船票和飞机票。同时,我国从时间方面为代表能够迅速、便利行使职权作出了保障。代表法规定,代表在本级人民代表大会闭会期间,参加本级人民代表大会或者常委会安排的代表活动,代表所在单位必须给予时间保障。任何单位不能阻挠人大代表参加人民代表大会会议和列席有关会议,不得阻挠人大代表参加代表小组活动和进行视察。

6.人大代表职权的集体性。人大代表职权的集体性是指我国各级人民代表大会代表不能脱离人民代表大会行使权利。人民代表大会代表是人民代表大会的主体,享受代表所享有的权利,但人民代表大会是代表集体行使权力,集体讨论、决定问题,这是我国人民代表大会民主集中制的本质要求。人大代表职权的集体性主要表现在两个方面:(1)人民代表大会是一个权力集体,人民代表大会的立法、监督、重大事项决定、人事选举和任免以及审议其他议案等,都必须至少以全体代表的过半数通过才能产生法律效力,才能成为国家意志;(2)人大代表只是人民代表大会的一员,是人民代表大会组织的一个细胞,人大代表个人不能直接代表人民代表大会行使国家权力,也不能直接处理属于人民代表大会职权范围内的事项。当人大代表个人的建议、批评和意见,得到其他人大代表的赞同、接受,以法定多数通过时,其建议便可以上升为国家意志而得以执行。从一定意义上说,人大代表既有权力又没有权力。人大代表作为个人没有国家权力,因为,任何人大代表必须依附于他所代表的人民代表大会这个集体行使权力,如果脱离了人民代表大会这个集体,人大代表的权力就失去了意义。但人民代表大会同样不能脱离人大代表而存在,因为,如果脱离了人民代表大会代表这个主体,人民代表大会也就成为无源之水、无本之木,同样没有了意义。从这个意义上说,人民代表大会和人大代表是普遍与特殊的关系,是一般与个别的关系,互不可分、互相依存。

7.人大代表履职的法定性。人大代表履职的法定性是指我国各级人民代表大会代表必须依法履行职权。人大代表的代表工作和活动,就是人大代表依法履行职权。这里包含以下四层意思:(1)人大代表履行职权的地位和身份是法定的。人大代表一经依法选举产生并确认了代表资格,就具有了法定的人大代表身份,就成为国家权力机关的组成人员,就具有参加人民代表大会工作和活动的权利,就具有依法行使国家权力的职务。而其他非人大代表就不具有上述资格和权利。(2)人大代表履行职权的内容是法定的。代表法是专门调整和规范代表履行职权的法律,不仅明确了代表按照代表法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动内容,而且还规定了代表执行职务的权利和义务,这是人大代表履行职权的行为准则。任何一位人大代表不能超出法律规定的范围自己行事。如果超出法律规定的范围,人大代表的行为同样是违法的。(3)人大代表履行职权的程序是法定的。人大代表履行职权,并不等于想做什么就做什么,想怎么做就怎么做,必须按照法律规定的程序进行。(4)人大代表履行职权的方式是法定的。人大代表履行职权,是通过法定的工作和活动方式进行的。不仅人大代表参加本级人民代表大会的工作方式是法定的,并且,人大代表参加本级人民代表大会闭会期间的活动方式同样是法定的。

人大代表的这些特点,揭示了我国人大代表的基本属性,体现了我国社会主义制度的本质特征和中国特色社会主义民主政治制度的优势。作为人大代表,了解和掌握我国人大代表的基本特性,对于人大代表更好地依法履行职权,执行代表职务,充分发挥代表作用,具有十分重要的意义。

(二)人大代表与人民代表的区别

人民代表是一个很宽泛的概念。“人民”是一个政治概念,在我国现阶段,泛指拥护宪法的各阶级、各阶层和各人民群众团体、组织。凡是能代表一方面的人民群众的,都可以称为“人民代表”,这样的“人民代表”不需要按国家法律程序产生,也没有相应的法定职责。

人大代表是人民代表大会代表的简称,是一个特定的概念,是对一种专门职务的特称。人大代表的产生,要经过严格的法律程序且肩负着相应的法定职责,人大代表当然是人民的代表,但不能简单地直接称为人民代表。

我国的代表法、选举法和组织法等法律对人大代表的产生方式、法律保障、代表职权、代表义务等方面都作了明确规定,可以看出,人大代表与人民代表具有明显不同的特点。

1.产生方式不同。人大代表是通过法律程序选举产生的,代表人民的利益与意志;而人民代表的产生则不受严格的法律程序的制约,且代表的只是一部分人的利益与意志。

2.法律保障不同。各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员,在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究,县级以上各级人大代表不受随便逮捕或刑事审判;而人民代表则不同,只要违法犯罪,执法机关就可以直接逮捕或审讯。

3.代表职权不同。各级人大代表在本级人民代表大会期间的工作和闭会期间的活动,都是执行代表职务,都享有法律规定的特别权力,而人民代表则不享有以上职权。

4.代表义务不同。人大代表除了必须履行人民代表的义务外,还必须模范地遵守宪法和法律,协助宪法和法律的实施,等等。

由此可见,人大代表和人民代表是内涵、外延不尽相同的两个概念,把两者等同起来的说法是错误的,也是不应该的。

(三)我国人大代表与西方议员的本质区别

议会又称国会,是一个主权地区的立法机关,其成员由属该地区的代表组成。这些代表可以是直接或间接选举出来的,也可以是委任的。表面看来,西方议会的议员和我国的人大代表有许多相似之处,但二者是有一定区别的。

1.我国的人大代表来自各地区、各民族、各方面,具有广泛的代表性,体现了人人平等、地区平等和民族平等。在人民当家作主的社会主义国家里,虽然各级人大代表所在地区不同、职业不同、民族不同,但他们的根本利益和目标任务是一致的,都是在中国共产党领导下,依法行使宪法、法律赋予的职权,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益,与全国各族人民一起共同推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局。而西方国家议员分别是不同党派、不同阶级、不同利益集团的代表,行使权力与资本利益紧密相关,他们往往为了各自的局部利益相互争斗,有时候还会通过政治交易牺牲国家或公众的整体利益。

2.我国的人大代表生活在人民群众之中,有各自的工作岗位,同人民群众保持着密切联系。而西方议员大多是职业政客,缺少来自生产生活一线的基层群众的代表。许多议员一旦当选,就终身以之为职业,整日忙碌于议会活动、党派斗争和下一次的竞选连任,政治作秀多,深入社会和实际少。

3.我国的人大代表按照民主集中制的原则开展活动。会议期间代表们依法集体行使职权,充分发扬民主,认真审议各项议案和报告,在充分协商、基本达成共识的基础上,按照多数人的意见作出决定。闭会期间代表以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。各级人大常委会的办事机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子,为代表依法履职提供各方面的服务和保障。而西方议员个人有专门的助手和工作班子,在选区设有办公室,也会接待选民并帮助他们解决一些具体问题,但这都是为了拉选票,议员本身要受所在党派或所代表利益集团的制约。

五、认识人大代表的作用

人大代表特殊的法律地位,决定了代表的重要作用。依照宪法和法律规定,人大代表主要有以下四个方面的作用。

(一)参加决策作用。决策就是为了到达一定目标,利用已知信息进行最优方案或方法确定的过程。在我国,国家和地方的决策权在人民手中,人民行使国家权力的机关是各级人大及其常委会。全国人民代表大会和地方人民代表大会作为全国和地方的国家权力机关,法律赋予它们以相当广泛而重要的权力,制定法律和地方性法规的权力,监督“一府两院”工作的权力,任免“一府两院”组成人员的权力,对重大事项、重大问题作出决定、决议的权力等,这些权力归根结底都是决策权,这些决策权的行使,需要通过同级人民代表大会会议及其常务委员会会议进行审议和表决来实现。

人大代表依法行使权利的过程,就是发挥参加决策作用的过程。这个过程既体现了人民代表大会所处的国家决策性地位,也决定了人大代表参加决策的重要作用。也就是说,人民代表大会及其常务委员会决策权的实现,是通过人大代表行使审议权和表决权等权利来实现的。因此,人大代表是代表人民行使国家权力的决策者,人大代表对一项议案的表决态度,直接关系到这项议案的通过与否,关系到决策的后果。

(二)监督协助作用。监督就是监察、督促。宪法和法律赋予各级人大及其常委会对本级“一府两院”监督的权利。对本级“一府两院”的监督。各级人大及其常委会按照法定权限和程序,对由它产生的国家机关及其工作人员所实施的行为进行的合法性、合理性的审查和督促活动,其目的就是监察、督促“一府两院”的工作依照法律和人民的意志进行。协助就是辅助、帮助。为什么说人大代表具有协助监督的作用呢?对“一府两院”的监督权力属于同级人民代表大会及其常务委员会,从法律规定和理论上讲,人大代表个人并没有这种监督权力。但是,人民代表大会及其常务委员会作为一个整体所享有的监督权力,正是通过每个人大代表在大会期间或闭会期间的履职行为来完成的。因此,人大代表是国家权力机关的监督主体,是对“一府两院”工作和执法活动的监督者。人大代表的协助监督作用具体表现在:一是在代表大会会议期间,通过听取和审议“一府两院”工作报告、审议各项议案和其他议题、提出议案、建议、提出询问和质询等,实现工作监督;二是在代表大会会议期间,通过对“一府两院”领导人员的选举、决定、任命或者罢免,实现人事监督;三是在代表大会闭会期间,通过参加常委会、专委会组织的执法检查、集中视察、专题调研和其他活动,实现法律监督。同时,人大代表在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施,推动本级人民政府工作,也是发挥协助监督作用。因此,关于宪法和法律对人大代表监督和协助作用的规定,体现了我国人民代表大会制度中权力机关和执行机关(人民代表大会及其常务委员会和政府)之间总目标一致的特点。同时,协助和监督密不可分,监督工作本身也体现了支持和协助作用。各级人大及其常委会要按照监督法的规定,结合本地实际,围绕中心工作,每年选择若干事关改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题,有重点有计划地加强监督。常委会在确定监督项目、开展监督工作时,应当认真听取人大代表和人民群众的意见建议,积极回应社会关切。

(三)桥梁纽带作用。人大代表是党和国家联系群众的一条主要渠道。我国的各级人大代表,大都为兼职,他们生活于人民群众之中,工作和生活在不同的地区、不同的行业、不同的阶层,与人民群众有着天然的联系,人大代表的桥梁纽带作用,就是使人大代表与原选区选民、原选举单位和人民群众紧密联系起来。根据宪法和法律的要求,人大代表应当模范地遵守宪法和法律,努力做好本职工作,密切联系选民,随时听取人民群众的建议、批评和意见,并及时反映到有关部门,起到上下沟通、连接决策机关和人民群众的桥梁纽带作用。这是党和国家密切联系群众的重要渠道,是实现党的正确领导,使党和国家权力机关的决策符合人民利益的可靠保证。这种联系主要表现为:一是下情上传。人大代表通过各种形式和渠道,认真听取人民群众对人大及其常委会、“一府两院”以及各方面工作的建议、批评、意见、要求和呼声,把人民内部不同建议,不同阶级、阶层的共同利益集中起来,及时地反映到人大及其常委会上来,为党和国家及时调整政策、策略,作出符合人民群众意愿、切合实际的决策奠定可靠基础,从而实现和谐和统一的国家意志;二是上情下达。人大代表在代表大会闭会以后要及时深入选民中,向选民宣传本级人民代表大会通过的报告、议案,宣传人民代表大会精神,宣传党和国家制定的方针政策、战略部署、重要举措,动员和组织人民群众为实现大会确定的大政方针和目标共同努力奋斗。

(四)模范带头作用。什么样的人可以当选为人大代表,法律上没有明确规定,只规定了当选代表的资格。但不是具备了资格条件就可以当选为人大代表,还要看具体表现。一般来说,当选为人大代表应当是(1)模范遵守宪法和法律。(2)密切联系人民群众,能代表人民利益和意志,努力为人民服务。(3)在生产、工作和社会活动中表现突出。(4)有较强履职能力。这四句话既是人大代表的条件,从另一方面也对人大代表提出了模范带头作用方面的要求,也就是说,各级人大代表一般都是本地区、本行业的积极分子或业务骨干。人大代表一方面要在本职工作中作出表率,要成为各行各业的模范,依法履职的模范,遵守法律的模范,道德建设的模范,要体现人大代表的先进性,树立人大代表的良好形象。