人民代表大会和人民代表大会制度概念和性质探究

人大与人大制度辨析^[1]

随着人民代表大会制度研究的深入，对人民代表大会制度定性定量的研究被首先提了出来，本文试图对人民代表大会和人民代表大会制度的概念和性质作一点探究。

人民代表大会既是我国各级人民代表会议的名称，又是一个国家机构。它是依照宪法和法律行使国家和地方权力的各级国家权力机关。人民代表大会这个概念在使用范围上有广义和狭义之分。在广义上，它不仅指代表大会全体会议，而且还包括由它产生的常委会和专门委员会。在狭义上，这个概念仅仅指它的全体会议而不包括常委会和专门委员会。两种意义的概念在实际中往往是交互运用的，这要视谈话对象而定。在外部关系上，讲人民代表大会，一般就是广义的；在内部关系上，讲人民代表大会往往是狭义的，是相对常委会而言的。

人民代表大会制度，是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织体系，这一制度的主要内容有两个方面:一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度；二是关于人民代表大会与公民、人民代表大会与其他国家机关相互关系的一套规定和制度。这些关系包括:人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与其他国家机关的关系，以及中央政权和地方政权的关系。人民代表大会由人民选举产生，代表人民行使国家的一切权力，它对人民负责，受人民监督；人民代表大会组织产生国家行政机关、审判机关和检察机关，这些国家机关对人民代表大会负责，受它监督；国家实行中央的统一领导，同时注意充分发挥地方的积极性和主动性，在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度。这就是人民代表大会制度的基本内容。这一制度的核心是保证国家的一切权力属于人民。人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务的管理，行使当家作主的政治权力。

可见，人民代表大会和人民代表大会制度是两个不同的概念，前者是指一个具体的国家机关，后者是指以这一机关为核心和主要内容的一套国家政权组织制度，它不仅包括这套机构本身的组织、职权，还包括这一机构与公民和其他国家机关的关系。需要提醒注意的是，这里讲的是与其他国家机关的关系，而不包括其他国家机关各自的具体制度。就是说不包括国家行政、审判、检察机关的具体制度，而仅仅是讲人民代表大会与它们之间的关系。如果把各国家机关的具体制度包括进来，那就把人民代表大会制度与国家政治制度和与国家机构体系等同起来。这样就会把人民代表大会制度内容搞得庞杂不堪，不利于加强人民代表大会制度的研究，也不利于它的建设。在实际中，研究人民代表大会制度，主要还是研究人民代表大会本身的组织、职权和活动方式，因为人民代表大会与公民和其他国家机关的关系，从本质上都反映在人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权的方式上。否则，把其他国家机关的组织、职权和活动方式装到人民代表大会制度这个筐里，就会在研究这一制度时引起混乱，它和宪法学的研究范围就会相混淆重叠。

由于人民代表大会与人民代表大会制度是两个不同的概念，所以，它们两者的性质也不同。

人民代表大会的性质。世界各国对代议机关的性质规定，大致有以下三种情况:一是代议机关为国家最高权力机关。如英国、日本、澳大利亚以及社会主义国家。日本国宪法明确规定，“国会是最高权力机关”。英国的宪法原则是“议会至上”。二是代议机关为最高立法机关。美国国会即是如此，规定国会为最高立法机关，而不是最高权力机关。三是确定代议机关是立法机关，而非最高立法机关，这种国家的代议机关权力较小，地位较低，法国就是如此。在这种情况下，国会的立法权都是有限的，有些法律当议会不予通过时，法国总统可以将法律直接提交公民表决。

我国宪法规定，人民代表大会的性质是国家权力机关。“中华人民共和国全国人民代表大会是国家最高权力机关。”“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”所谓最高国家权力机关，是指它代表全体人民在全国范围内全面、独立地行使国家主权或统治权。所谓地方权力机关，是指它能在所辖行政区域内代表人民全面、独立地依法行使地区的统治权，说人大是国家权力机关，一方面是针对国家机关的行政、审判、检察机关而言，一方面又是针对外国议会而言。

人民代表大会是国家权力机关，是因为它掌握了国家的根本政治权力或者说统治权，由它来产生其他国家权力，它是其他国家权力的直接源泉，其他国家机关如行政、审判、检察机关只是根据它的意志制定法律，进行具体行政管理和执法活动。严格地说，它们不能执掌国家权力，而只是执行国家权力。人民代表大会则只是执掌国家权力，而不具体执行国家权力。

人民代表大会是国家权力机关，还因为它比西方三权分立体制的国家的议会权力更大:它有广泛的、最高的几乎不受约束的立法权，它制定法律又监督法律的执行。人事选举任免权的范围也相当宽，它还可以随时决定国家的各项重大事情，《宪法》还赋予了它行使它认为应该由它行使的其他职权。除了少数国家以外，西方国家议会权力主要限于立法，有些议会也有监督政府和人事选举弹劾权，但范围有限。从法律意义上讲，我国的人民代表大会是的的确确的国家权力机关。

为了更好地理解人民代表大会国家权力机关的性质，有必要对称呼代议机关的有关概念进行一些区分说明，概括各国对代议机构的一般称呼有:代表(或代议)机关、民意机关、立法机关、权力机关等。这几个概念指的是一个东西，只是在不同场合和语言环境下，根据不同对象而强调的意义不同而已。下面就此分别加以说明。

(1)代议机关。是从代议制民主的角度，当强调议会的代表性质和议事性质时，常常使用这一概念。是在比较抽象意义上对议会的统称。在对各种不同性质的议会进行概括、统一称呼时，就常常使用这一概念。它比较不带政治色彩和感情色彩。

(2)民意机关。它侧重强调议会代表民意、反映民意这一特性和功能。任何议会都有民意机关的性质和作用，但又都不仅仅是民意机关。在对议会使用民意机关这个概念时，应注意与其他民意机关相区别。现在有不少国家建立了官方或民间的民意调查机构，也称民意机关。所以要注意同一概念不同内容的区别，它们的性质是不同的。

(3)立法机关。世界上任何国家议会的首要的也是最主要的职能就是立法。而人们平常使用立法机关概念时，主要是从下面两个角度:议会从性质上说就是立法机关，议会职能仅仅为立法，或最根本的职能就是立法。西方主张三权分立的国家，把国家权力分为行政、立法、司法三权，那么从这个角度，议会自然也就应称为立法机关。当把性质上属于权力机关的代议机构叫做立法机关时，是相对于其他国家机关强调代议机关的立法职责和立法特点的意义而使用的。

社会主义国家的议会一般都称为国家权力机关，但不能认为资本主义国家议会都不是国家权力机关。在宪法上，英国议会和日本国会也都是国家最高权力机关。英国是个责任内阁制国家，政府对议会负责，受议会监督。英国议会首先是唯一的立法机关，同时又享有对行政、财政和司法的监督权。议会还可以做认为有必要的事情。英国是个不成文宪法国家，议会行为不受宪法约束。它可以像制定普通法规一样制定宪法规范，从这一意义上说，英国议会比我国人民代表大会的权力还要大。所以，不能从权力性质来判断议会的优劣，并以此来区分是社会主义的还是资本主义的。

人民代表大会制度的性质。人民代表大会是国家根本政治制度。所谓根本政治制度，顾名思义，就是国家制度的根本点和出发点，它决定国家的其他具体制度。之所以说人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是由以下几方面的内容决定的:

第一，这一制度能全面、直接反映国家的本质，从根本上实现人民当家作主的权力。我国是人民民主专政的国家，它的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。而人民代表大会制度这种政权组织形式就全面、直接、充分地反映了这一点。它由人民选举产生，代表广泛地来自人民群众之中，由人民选举的代表机关掌握国家的一切权力，但它要受到人民的监督。人民代表大会保证人民意志的实现，监督其他国家机关按人民的意志办事，人民也只有通过这种途径才能实现自己当家作主的权力。

第二，这一制度决定国家的其他制度和政治生活各方面。在人民代表大会制度下，还有许多其他方面的制度，如司法制度、行政管理制度、人事制度、教育制度、军事制度等。人民代表制度对这些制度起着决定性的作用。人民代表大会通过立法决定这些制度的范围和内容，人民代表大会与其他国家机关的关系也决定这些制度的形式和实现方式；人民代表大会制度能以各种方式保证具体制度的运转。人民代表大会制度还决定公民政治生活的各个方面，公民自由民主权利的内容和行使方面，社会民主生活的各种形式和渠道。

第三，这一制度使国家机关得以组织、运转，国家权力得以正确、有效行使，从而保持国家和社会的秩序。我国国家机构都是按人民代表大会制度的原理组织起来的，并根据人民代表大会制度的原则进行活动。按人民代表大会制度原则组织起来的国家政权就能从人民中取得权力，人民成为国家权力的源泉，从而使其权力获得合法性。通过这一制度，使国家政权得到人民的有力支持，国家权力就会最有效地行使。它充分保障最大多数人民的最大利益，充分保证公民的政治、经济权利，从而使社会获得持续稳定的基础。它保证国家权力在法制轨道上运行，这一制度不能正常运转，国家就会处于混乱和无是非秩序状态。

【注释】

[1]原载《人大研究》1992年第10期。