全省基本实施全国制镇污水处理设施全覆盖

4月上旬收到全国人大常委会办公厅《关于委托检查水污染防治法贯彻实施情况的通知》后，我们专题听取了省“五水共治”办、省环保厅和有关厅局的汇报，组织力量前往杭州、绍兴、台州、金华、湖州、衢州等地进行了执法检查。现将执法检查情况综合报告如下：

一、我省“十二五”贯彻实施水污染防治法的基本情况

“十二五”以来，我省制定实施了浙江省清洁水源行动和八大流域、四大河网水污染防治规划，开展了“四边三化”和“双清”等行动，2013年，省委、省政府印发《关于全面实施河长制进一步加强水环境治理工作的意见》，扎实推进了各项水污染防治工作，在经济保持较快增速的同时，水环境质量稳中趋好，全省水污染防治取得阶段性成效。2014年，全省地表水水质达到Ⅲ类以上断面比例占63.8%，比2010年提高了2.7个百分点；劣Ⅴ类断面比例为10.4%，比2010年降低了6.3个百分点，水环境质量总体稳中趋好。

（一）主要工作进展

一是关于饮用水水源保护方面。加强了饮用水水源、备用水源地的建设和保护，除衢州和台州外，其余9个设区市都建成了备用水源或实现了双水源供水。各地按照合格规范饮用水源地的标准要求，扎实开展饮用水水源整治，至2013年，全省饮用水水源一、二级保护区内的排污口已基本清除，钱塘江饮用水水源保护区内的砂石码头已全部拆除，千岛湖周边地区大力开展了水环境综合整治，许多地方还将污染源整治的重点延伸到农业农村面源和水产养殖等方面，至2014年8月底，全省饮用水水源保护区范围内污染源和污染隐患已基本清理完成。着力加强饮用水水源安全防范，积极开展饮用水水源水质监测预警体系建设，全省县以上集中式饮用水源地81套水质自动监测预警系统已全部建成投运。截至2014年底，全省累计创建合格、规范饮用水水源保护区达570个，法定水源创建比例达100%，受益人口达3450多万。抓好千岛湖、东钱湖等“全国水质良好湖泊生态环境保护试点”工作，全面部署开展我省16个重点湖库“一湖一策”生态环境保护工作，14个湖库已制定实施了具体方案启动了有关工作。

二是关于工业污染整治方面。2004年至2010年两轮“811”确定的水污染防治方面阶段性目标均顺利实现，共完成27个省级、75个市级环保严控区和重点环境问题的整治。全省关闭了8500多家重污染企业，淘汰了3000多个制革转鼓，淘汰了全部造纸草浆生产线和所有味精发酵工段。2011年开始，开展了以铅蓄电池、电镀、印染、制革、造纸、化工等6个行业为重点的重污染高耗能行业整治提升，截至目前，全省273家铅蓄电池企业关闭224家，全省1544家电镀企业关闭734家，整治提升和搬迁入园801家，全省180家制革企业关闭106家、淘汰制革转鼓1537个；印染、造纸、化工行业累计关闭企业1139家，原地整治提升2158家，搬迁入园344家。全省56个县（市、区）部署开展了自定行业整治，共关闭企业24213家，整治提升8266家。

三是关于环保基础设施建设方面。2007年，在全国率先实现县级城市污水处理厂全覆盖后，2008年，太湖流域实现了镇级污水处理设施全覆盖，至2014年底，全省基本实现建制镇污水处理设施全覆盖，全省县以上城市污水处理率达86.2%。累计建成较为规范的焚烧发电、脱水干化、建材利用等污泥处理处置设施59座，日处理能力达到1.8万吨。全省实际运营垃圾处理场（厂）数95座（其中生活垃圾填埋场52座，堆肥厂数1座，生活垃圾焚烧厂38座，综合处理厂数4座），全省县以上城市生活垃圾无害化处理率达到97.81%。

四是关于农业农村污染治理方面。2011年全面完成了年存栏生猪100头、牛10头以上1.4万个规模化养殖场的治理，涉及存栏生猪约500万头，牛约4万头。2012年起，以存栏生猪100头以下50头以上畜禽养殖场为重点，加快推进畜禽养殖污染治理。至2014年底，全省已划定禁限养区的县（市、区）中应关停或搬迁养殖场（户）7.11万个，已关停或搬迁6.96万个，完成进度为97.9%。完成年存栏50—100头养殖场（户）污染治理14279个，完成年出栏100头以上养殖场改造提升19008个。积极推行测土配方施肥和农药减量控害增效工程，组织实施农作物病虫专业化统防统治，推广水稻病虫害综合防治和农药减量控害增效技术。深入开展“千万工程”、农村环境“五整治一提高”等工程，到2014年底，开展生活污水治理的行政村覆盖面提高到65%，占应受益农户数的44%。

五是关于河道内源污染治理方面。全面完成我省境内营运挂桨机船舶取缔工作。大力开展万里清水河道建设，努力恢复河道生态系统和自净能力。“十二五”以来，全省完成清水河道建设、河沟清淤整治，逐步形成比较健全的长效保洁制度。

六是关于平原河网和黑臭河治理方面。以“清三河”（清理黑河、臭河、垃圾河）为重点，深入开展平原河网治理。据调查，我省有垃圾河2096条计6495.6公里，黑臭河1868条计5106.2公里，到2014年底，全面完成垃圾河清理，累计完成黑臭河治理5042公里，远超年度预期目标。切实加强对各地“清三河”工作的指导把关，制定了垃圾河、黑臭河的验收标准和验收规程，确保统一标准、尺度，严把清理质量。

（二）主要工作措施

一是严格环境准入。探索实行了空间准入、总量准入、项目准入“三位一体”，专家评价和公众评议“两评结合”的环境准入制度，仅2013年全省就否决不符合环保要求的项目1000余个。先后出台了化学原料药等12个行业的环境准入指导意见，其中2013年制定了黄酒、皮革、化纤3个行业环境准入指导意见，开展9个重污染行业环境准入条件执行情况督查。严格实施“以新带老”措施，切实落实项目环评审批污染物总量削减替代的前置条件。

二是实施交接断面考核。水污染防治法明确规定，县级以上人民政府应当对本行政区域的水环境质量负责，但在实际工作中，始终缺少有效抓手。2009年7月，省政府出台了《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法（试行）》，对省内跨市、县（市、区）河流交接断面水质进行考核。2013年10月，根据该《考核办法（试行）》实施的情况和各地反馈意见，作修改完善后正式印发实施。交接断面考核结果实行“四个挂钩”，即与生态省建设考核挂钩、与市县政府领导班子和领导干部综合考核评价挂钩、与建设项目环评和水资源论证审批挂钩、与安排生态环保财力转移支付和经济奖罚挂钩。

三是开展重污染高耗能行业整治提升行动。2011年，省政府出台了《关于十二五时期重污染高耗能行业深化整治促进提升的指导意见》，以铅蓄电池、电镀、印染、造纸、制革、化工等6大行业为重点，按照“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”的基本思路，力争通过4年的努力，从根本上解决6大行业存在的突出问题，实现产业结构合理化、区域布局集聚化、企业生产清洁化、环保管理规范化、执法监管常态化。逐个行业制定了整治方案和企业整治验收标准，建立了督查通报、指导服务、监管执法、信息公开、考核奖惩5大工作推进机制。

四是实行排污权有偿使用与交易。2009年，我省被国家财政部和环境保护部列为排污权有偿使用和交易试点省份后，积极探索形成交易规范，构建交易平台，促进排污权有偿使用和交易试点工作有序开展。以减量定增量，建立省市县三级排污权基本账户，促进结构调整，加快淘汰落后产能。健全完善排污许可证制度，扩大排污许可证发放范围，纳入环境统计范围的所有企业都要领证排污。健全完善刷卡排污体系，从单一建设向系统集成、网络管理转变。在省域范围内全面实施排污权有偿使用和交易制度，扩大交易标的，提升交易总额，活跃二级市场，推进排污权质押。

五是推进环境保护联动执法机制建设。省公安厅、省检察院、省高院和省环保厅联合出台了《关于建立打击环境违法犯罪协作机制的意见》，各级法院加大对违法排污者惩戒力度，2014年审结污染环境犯罪案件529件，判处罪犯1003人；审结环保部门申请强制执行污染环境案件3981件，准予率达96.6%。各级检察院组织开展打击破坏环境资源犯罪专项活动，建立了环境污染刑事案件快速办理、专业化办理工作机制，共依法批捕破坏环境资源犯罪嫌疑人1230人、起诉2444人，立案侦查相关职务犯罪115人，较好地发挥了法治护航作用。省环保、公安两部门共同严厉打击环境犯罪行为，2014年立案查处环境违法案件9916件，行政罚款4.73亿元，行政拘留541人，刑事拘留1464人。

六是全面落实“河长制”。全面实施“河长制”，建立省、市、县、乡（镇）级河长体系，把流域治理的地方政府负责制与加强领导负责制结合起来，据统计，全省现有6名省级河长、189名市级河长、2344名县级河长。省级河长职责主要包括指导各设区市实施水环境治理工作方案、协调工作中存在的问题、督促检查各设区市水环境治理工作进展情况、组织对各设区市水环境治理工作进行考核等4项。市、县级河段长职责主要包括公布各河段河段长名单、制订实施辖区内钱塘江水环境治理方案、上报年度计划和总结、重点项目和工作进展情况、组织开展日常巡查、召开工作例会、加强信息公开、建立应急处置机制、组织对县（市、区）水环境治理工作进行考核等9项。建立健全“河长制”工作的巡查和例会、信息报告、应急处置、组织协调、指导服务、督查督办、考核激励、宣传教育、全民参与等工作机制。建立健全各级“河长制”考核实施细则，重点考核污染减排、水环境质量、交接断面水质、推进水环境治理重点项目、消除黑臭垃圾河和实施“河长制”等情况，考核结果纳入“五水共治”和各级生态建设考核体系，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。省公安厅对应省、市、县、镇四级“河长”体系配置“河道警长”，实现“河道警长”与“河长”全配套，河道河段全覆盖。

七是全面加强人大监督。各级人大紧紧围绕省委治水中心任务，依法履行职责，发挥积极作用。为助推美丽浙江建设和治水进程，省人大常委会及时作出了保障和促进建设美丽浙江创造美好生活的决定。上海黄浦江漂浮死猪事件发生后，省人大对全省畜禽养殖产业进行深入调查研究，出台了加强畜禽养殖污染防治、促进畜牧业转型升级的决定。全省各级人大紧盯饮用水水源保护这个重点，连续三年开展监督。2013年，采取统一部署、上下联动、代表参与、媒体配合的方式，集中开展饮用水水源保护相关法律法规执行情况监督检查，着重就饮用水源地规划建设、环境综合整治等重点问题进行审议和询问，提出了关停、取缔保护区内55家违法企业或设施，完成72处隐患整治等10个重点问题的办理意见，交由省政府整改落实。2014年，省人大按照“一抓到底，务求实效”的要求，盯住2013年梳理的10方面问题，继续采取省市县人大三级联动方式，深入现场点对点全覆盖跟踪检查，并开展满意度测评，在此基础上又向省政府提交了8条具体意见。今年，将以书面询问的方式继续对饮用水水源保护议题跟踪监督。另外，多地市长、环保局长被群众“邀请”下河游泳后，各级人大回应社会关切，于去年开展“检验‘五水共治’成果、申报可游泳河段”主题活动，今年开展“人大代表监督已治理的河”主题活动，许多基层人民代表自觉主动巡查河道，督促政府积极作为。

但从检查和汇报的情况看，我省水污染防治法实施中还存在着一些不容忽视的问题：一是资源开发与环境保护矛盾仍然突出。一些地方对环境保护缺乏正确的认识，重开源轻节流、重发展轻环保，节水、护水、治水意识淡薄，造成人为的浪费水、污染水现象。二是流域性环境监管协作机制和污染防治联动机制尚不健全，流域污染纠纷时有发生。三是城市内河、近岸海域、农村环境污染问题仍然较为严重，需要进一步采取综合治理措施。四是环保监管能力要逐步强化，尤其是基层环保监管力量普遍不足，亟待进一步加强。

二、深入贯彻实施水污染防治法的思路和举措

水资源保护和水污染防治，关系人民群众的生活质量，关系经济的发展和社会的稳定。我省要进一步贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》，继续实施“五水共治”战略行动，使浙江的水更清、发展更科学、群众有着更多的获得感。

（一）坚持以解决群众关注的突出水环境问题为重点。把确保饮用水水源安全作为重中之重，继续深化饮用水水源环境隐患排查，全面完成违法污染源清理。全面推进合格规范饮用水水源保护区创建和城市应急备用饮用水源地建设，加强饮用水源地环境应急预警，完善饮用水源地环境保护长效管理机制，确保城乡居民饮水安全。加大重点流域污染整治力度，加强对钱塘江和太湖流域水环境综合治理，推动两流域水质逐步好转；以浦阳江水环境综合治理为示范，加快推进金华江、东阳江、鳌江、运河等主要污染河段的污染整治。围绕“清三河”，深入开展平原河网治理。建立垃圾河、黑臭河长效管理机制，进一步巩固“清三河”整治成效，严防污染反弹。明年力争基本消除黑臭河，解决群众反映强烈的城乡河网污染问题。

（二）坚持以倒逼产业转型升级为突破口。注重治水与产业转型有机互动，从源头解决水污染问题。按照“关停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”的要求，深入推进重污染高耗能行业整治提升。在全面完成6大行业整治提升任务的同时，加强区域性污染重、层次低、布局分散的小企业、家庭作坊的整治。大力发展生态循环农业，加快推广应用测土配方施肥和减量控害施药技术，全面加强农业面源污染防治。大力发展农牧紧密结合的生态畜牧业，实行畜禽养殖区域和污染物排放总量控制，积极推广种养结合、生态化规模化生猪养殖，促进畜牧业转型升级。加强水产养殖污染防治，科学划定禁养区、限养区，严格控制水库、湖泊和滩涂养殖规模，全面开展水产养殖尾水治理。

（三）坚持以城乡联动全面推进为导向。统筹城乡环境基础设施建设，加快污水收集管网特别是支线管网建设，全面提升城乡污水收集率和处理达标率。到2017年，争取设区市、县以上城市污水处理率达到95%、90%，建制镇污水处理率达到60%，农村生活污水治理行政村覆盖率达到90%以上，农户受益率达到60%以上。切实加强污泥和危险废物处置监管，建立危险废物和污泥产生、运输、储存、处置全过程监管体系，建成一批危险废物填埋场，改扩建一批焚烧处置设施。坚持陆海统筹，在抓好江河湖泊陆域水环境污染防治同时，加强近岸海域的污染防治。重点抓好杭州湾、乐清湾以及象山港、三门湾、台州湾区域污染整治。统筹推进治水、治气、治土壤，打好城乡环境综合整治组合拳。

（四）坚持以最严格的环境监管为保障。严守生态红线，严格准入监管，凡不符合环境功能区准入要求的建设项目，一律不得审批。严格排放标准，开展分流域分行业，对水体污染物实行特别排放的限值，2016年底前，全省全面实施造纸、电镀、羽绒、合成革与人造革、发酵类制药等11个行业水污染物特别排放限值。严格执法监管，建立健全环保行政执法与公众监督、舆论监督、司法监督相结合的环境监管体系，综合运用行政、民事、刑事手段，进一步加大对环境违法犯罪行为的打击力度，遏制环境违法行为高发现象。切实加强对重污染企业的监管，运用信息技术，提高信息化监测、智能化管理水平。加强环境资源配置量化管理，对高污染、高耗能、高耗水行业实行差别电价、水价。进一步完善生态补偿和污染赔偿机制。

（五）坚持以构建社会行动体系为支撑。落实政府主体责任，强化属地管理、部门协同，一级抓一级，层层抓落实。严格实施“河长制”和跨行政区域交接断面水质保护管理考核制度，强化水环境治理的区域、流域协作机制，建立问责和奖惩机制，严格督查考核，公开考核结果，把各项治水的任务落到实处。运用绿色系列创建、共建共享美丽人居环境行动等载体，利用这些载体充分调动工青妇等人民团体和社会各方面的力量，进一步增强社会各界和人民群众投身水环境治理的责任意识、参与意识，形成全社会共同参与、监督和支持治水的浓厚氛围。

三、对水污染防治法的修改建议

修订后的《中华人民共和国水污染防治法》于2008年6月1日起施行。该法在防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全方面，发挥了巨大作用。但史上最严的新修订的《环境保护法》作为环境保护领域基础性、综合性的法律，自其出台并施行后，迫切需要其他单项法作出修改，保持各项法律之间的统一。为此，对水污染防治法提出如下修改建议：

（一）明确环保部门统一监督管理的方式和程序。环保部门虽被法律赋予“对环境保护工作实施统一监督管理”的职责，但并未有具体的法律规范为环保部门设置明确的、可实施的统一监督管理的方式和程序，其他负有环境保护监管职责的部门往往存在缺位的现象，难以凝成共识，形成合力，建议在该法中明确统一监督管理的方式和程序。

（二）建议删除现行限期治理规定。该法明确了限期治理制度；同时环保部出台的限期治理办法，程序上要求上十分繁琐，很难执行，发挥不了真正作用。新修订《环境保护法》已对排放污染物超标或超总量的行为明确了按日计罚、限制生产、停产整治等手段，完全可以取代限期治理制度。

（三）建议明确作为计罚依据的排污费基数。《水污染防治法》第七十三条、第七十四条的处罚依据是当事人的应缴纳排污费，但不同当事人应缴纳排污费情况有很大不同，并且是一个动态的过程，实践中难以算清，大部分案件存在证据不足或难以形成证据链，建议直接明确处罚基数，利于执法。

（四）赋予断电断水断气等强制手段。对排污者拒不履行政府及部门作出的责令停产、停业、关闭和停产整治等决定继续违法生产的，为扼制其继续排污的行为，建议法律赋予县级以上政府可以作出停止或限制向排污单位供水、供电、供气的决定；并明确供水、供电、供气部门的配合责任，增强执法刚性。

（五）增加相应条款以完善结构。实践中，排污者未经环评审批未经验收擅自投入生产或使用的情况较多，但目前环保法律仅对其中一项违法行为作出较为明确的处罚措施，对两个违法行为并存的却未有相应禁止性规定和罚责；对排污者采取其他规避监管方式排放水污染物的，未有罚则；对检查中时常发现排污者雨水口有超标排放现象，但难以查明是否为不正常使用治污设施导致的，也难以有合适的条款加以适用，建议对上述行为增加相应条款，堵塞违法漏洞。

（六）明确政策支持行政代处置。在水环境综合治理过程中，涉及大量无主污染物的治理，根据国家相关法律，应当实施行政代处置，建议在修订时增加相关条款给予政策支持，加强行政代处置能力建设。

（七）建议增加排污权交易与刷卡排污等方面的规定。刷卡排污有利于环境保护管理，建议增加“批准新建的工业项目，应当取得排污权，依法取得排污许可证，纳入污水集中处理设施管网。重点污染源除应当安装与当地环境保护部门联网的污染监控系统外，还应当安装刷卡排污系统，实行排污总量和浓度双控制”。

（八）加强环境污染责任保险的法律支持。环境污染责任保险在防范和降低企业环境风险、维护群众环境权益、及时化解突发环境污染事故引发的矛盾纠纷方面具有重要功能和积极意义。要有效建立起环境经济政策体系并使其充分发挥作用，必须明确重污染高风险行业实施强制性保险，可以确定在重金属、化工等行业上先行实施。

（九）加大处罚力度。新修订的《环境保护法》加大了违法排污的惩处力度，如行政强制措施、按日计罚、限产停产、行政拘留等实施，水污染防治法部分条款需作相应修改。

（十）起诉期限要与行政诉讼法的规定相统一。该法规定，对处罚决定不服的，明确15日内向法院起诉，与行政诉讼法规定的期限不一致，建议统一。