建立健全覆盖全民的养老保险制度

四川省成都市人力资源和社会保障局 张小江 陈东

近十年来，成都市在推进城乡一体化进程中，紧紧围绕努力实现“全民老有所养”目标，针对农民在城镇化和工业化过程中因职业、身份以及社会活动的差异性而分化成农民工、被征地农民和农村居民三类群体这一基本特点，着力破解城乡二元体制，先后建立了覆盖这三类群体并能适应他们流动就业的社会保险制度体系。成都市立足“城乡一体化”，积极推进城乡养老保险体系建设，已经建立起由城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度两大支柱构成的覆盖全民的城乡社会养老保险体系。截至2011年末，成都市城乡养老保险参保人数达到712．4万人，其中城镇职工442．47万人，城乡居民269．93万人。在“十二五”初始，成都市提出“全域成都、人人享有养老保险”目标，加快实现全民老有所养。成都市在深化城乡养老保险制度体系建设方面所作的探索与实践，符合《社会保险法》的基本原则规定，与国务院《社会保障“十二五”规划纲要》的目标要求一致，值得国家在“顶层设计和制度安排”时借鉴与推广。

一、实施城乡居民一体化养老保险制度

2007年，成都市按照“低水平、广覆盖、可转移”的基本思路，为农村居民建立了新型农村社会养老保险制度。2009年，将新农保制度与城镇居民养老保险制度进行整合，在全国率先建立并实施城乡居民一体化养老保险制度。截至2011年末，全市城乡居民养老保险参保人数达到269．93万人，其中：缴费人数197．97万人，年缴费金额平均为857元（农村居民个人实际缴费负担300余元）；领取养老金人员68．35万人，人均月养老金283．16元（其中70岁以上人员月养老金最高达到568元）。

成都市实施城乡居民一体化养老保险制度，具有以下突出特点：一是建立社会统筹与个人账户相结合模式的城乡居民养老保险，打通城乡居民养老保险与城镇职工养老保险转移对接的通道；二是政府补贴既补缴费“入口”又补待遇“出口”，同时结合农村产权制度改革，为500多万农村居民建立耕地保护基金以扶持其参保缴费；三是实现城乡居民养老保险缴费基数、缴费费率、待遇标准、基金管理的“四统一”。

根据成都市城乡居民一体化养老保险制度的做法和经验，提出以下两条顶层设计和制度安排的政策性建议：

一是建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，解决制度之间的转接和逐步提高城乡居民养老金待遇水平。成都市规定16到59周岁城乡居民按月或按年持续缴费，累计缴费年限不低于15年；60周岁以上的可一次性缴费15年，缴费次月开始按月领取养老金。城乡居民缴纳的养老保险费和政府补贴，按比例计入统筹基金和8%个人账户，与城镇职工养老保险制度模式相似，这就解决了与城镇职工养老保险制度间的转接问题；城乡居民养老金由基础养老金、个人账户养老金、缴费年限养老金三部分组成，目前人均养老金水平283．16元（含55元福利型基础养老金），高于农村最低生活保障标准，更高于国务院规定的55元福利型基础养老金，并着手建立了养老金正常调整机制，能够真正实现社会养老。目前国家新农保和城镇居民养老保险试点采取的是单建个人账户的制度模式，即对16到59周岁的城乡居民规定参保缴费，对60周岁以上的实行福利型即本人不缴费可按月领取55元基础养老金。由此可见，成都市的做法既解决了制度之间转接的问题，又较大幅度提高了城乡居民养老保险待遇水平，使其能真正实现社会养老。

二是建立按比例缴费机制，加大地方政府补贴，提高基金支撑能力。成都市城乡居民养老保险以上年度四川省职工平均工资的10%50%分5档作为缴费基数，缴费费率12%（其中个人缴费10%，政府补贴2%），农村居民还可用量化到人的耕地保护基金转为缴费。以2011年为例，5个缴费标准最低为342元/年，最高为1712元/年；扣除政府补贴后，个人承担最低为285元/年，最高为1426元/年，500多万农村居民耕地保护基金每年人均有380元可用于缴费。目前，成都市城乡居民养老保险基金累计结余64．49亿元，2011年全年基金收入29．26亿元，支出15．67亿元，收支比为1．87∶1。而国家新农保和城镇居民养老保险试点采取的定额缴费制，设定10个缴费档次，最低为100元/年，最高为1000元/年。两者比较，成都市采取按比例缴费制机制，建立起缴费正常增长机制和待遇增长机制，同时通过农村产权制度改革建立耕地保护基金方式加大地方政府补贴，有利于尽快实现城乡居民参保全覆盖，实现基金增长的可持续性。

二、实施农民工与城镇职工一体化社会保险

2003年，成都市按照“低费率、广覆盖、多保障”的基本原则，按缴费费率20%的标准为农民工量身定做了综合社会保险（用人单位缴费费率14．5%，农民工个人缴费费率5．5%），主要为农民工提供老年补贴、住院医疗费报销、工伤保险和失业、生育补贴等多重保障。2011年，成都市将农民工综合保险与城镇职工社会保险并轨，实现农民工老年补贴个人账户（8%）、统筹基金（12%）、缴费年限、缴费基数成建制一并转入城镇职工基本养老保险，同时按城镇职工社会保险制度规定接续养老、医疗、失业、工伤和生育保险。至此，成都市91．29万名农民工顺利地由综合保险转入城镇职工基本养老保险。

成都市实施农民工与城镇职工一体化社会保险制度，具有以下突出特点：一是保障农民工享受与城镇职工同等的社会保险待遇，切实解决了农民工参保难和参保人数少这一全国性问题；二是合理调整了全市企业养老保险参保人员结构，抚养比由综保并轨前的2．21∶1调整为现在的2．82∶1，同时也调整了养老保险基金收支比，实现基金可持续增长；三是全面实现农民工养老、医疗保险关系跨地区无障碍转移接续，促进了人力资源按市场机制配置和合理有序流动。

根据成都市农民工与城镇职工一体化养老保险制度的经验和做法，提出以下两条顶层设计和制度安排的政策性建议：

一是将农民工纳入城镇职工基本养老保险覆盖范围，落实社保“大数法则”和实现基金增长的可持续性。农民工综合保险并轨城镇职工社会保险后，由于缴费人数与退休人员比例的调整，2011年全市城镇职工养老保险基金在不增加支出的情况下，征收增加了36．16亿元（不含并轨时一次性转移注入基金38亿元）。成都市将农民工纳入城镇职工养老保险大幅度增加参保缴费人数的做法，值得在全国推广。

二是在制度统一的前提下，适当降低用人单位使用农民工的单位缴费费率。为了稳定农民工参保和不陡然增加用人单位使用农民工的成本负担，同时考虑到原综合保险基金积累较多、农民工年龄偏轻和今后持续缴费年限长的实际，部、省同意成都市在5年内将农民工养老保险单位缴费费率逐步从12%提高到20%。成都市解决农民工参加养老保险的这一做法，为全国尽快推进广大农民工参保全覆盖，以及降低大量使用农民工的“小微企业”养老保险缴费负担，提供了借鉴经验。

三、实施征地农民与城镇职工一体化社会保险

2004年，成都市按照“先保后征，应保尽保”的原则，对2004年以后的新征地农民比照城镇职工社会保险制度建立了养老、医疗和失业保险；同时对1991年至2003年期间“货币化安置”的原有征地农民实施“缴费进社保、政府给补贴”政策，将其纳入城镇职工养老和医疗保险覆盖范围。2009年，成都市进一步完善征地农民社会保险办法，将年满16周岁以上征地农民全部纳入城镇职工养老、医疗和失业保险，实现征地农民养老保险与城镇职工养老保险制度一体化。截至2011年末，全市征地农民参保人数达到94．28万人，其中按月领取养老金人数46．51万人，人均月养老金1082元，实现应保尽保。

成都市实施征地农民与城镇职工一体化社会保险制度，具有以下突出特点：一是将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗和失业保险范围，统筹解决多项保险，被征地农民长远生计得以保障；二是统筹解决新征地和原货币化安置的征地农民养老、医疗保险，从根本解决包括历史遗留问题在内的征地农民社会保险问题；三是政府投入50亿元（人均补贴1．5万元）解决2003年以前32．62万名原有征地农民的养老和医疗保险。

根据成都市征地农民与城镇职工一体化养老保险制度的经验和做法，提出以下两条顶层设计和制度安排的政策性建议：

一是改变被征地农民社保“三选一”做法，统一纳入城镇职工社会保险范围。目前国家对征地农民社会保险未出台统一办法，只有原则性规定，各地具体做法不一：有的实行城镇职工养老保险，有的实行新农保和新农合，还有的比照城镇居民最低生活保障。成都市考虑到征地农民已失去土地资源，身份已转变为城镇居民，基本生活应得到保障，将征地农民纳入城镇职工社会保险范围，使征地农民实现与城镇企业职工社会保险待遇同等。2009年，中共中央组织部将成都市被征地农民社会保障工作列入全国农村党员干部现代远程教育的专题教材，制作专题片，面向全国农村48万个终端基层站点播放；全国人大常委郑功成教授评价：“成都市不仅解决了失地农民的养老保险，而且还解决了医疗保险、失业保险，成都的经验值得推广”。

二是持续提高被征地农民养老金待遇，与城镇居民生活条件相适应。成都市2004年建立征地农民社会保险制度后，2005年即实现养老金待遇与城镇企业职工养老金同步调整。到目前，全市领取养老金的征地农民月人均养老金1082元，养老金标准与缴费年限相匹配，待遇水平与城镇生活条件相适应，能够满足基本生活需要和长远生计得以保障。

四、实施社保管理体系与经办事务一体化

1999年，成都市将机关事业单位养老保险的管理和经办职能由人事部门整体划转原劳动行政部门。2006年，将新型农村合作互助医疗保险的管理和经办职能由卫生部门整体划转原劳动保障行政部门，解决了城乡社会保险多头管理和多部门经办问题。按照“全市统筹，一体化建设”思路，实现社会保险管理体系与经办事务一体化，同时推进基层就业社保公共服务平台标准化建设，形成城乡统一、高效、便捷和信息化的社会保障公共服务体系。

根据成都市的经验和做法，提出以下两条顶层设计和制度安排的政策性建议：

一是实现城镇职工基本养老、新农保、城镇居民养老保险征收机构与和管理机构的统一。成都市城乡居民养老保险费和城镇职工基本养老保险费由同一个社会保险机构征收，征收机构同时承担社会保险业务经办和管理服务工作，实现了征收、经办、稽核、服务的“四统一”，有利于扩大城乡养老保险覆盖面和社会化管理公共服务工作深化完善。

二是实现“五险”征收机构和管理机构的统一。成都市一直采取养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险费由同一个社会保险机构征收和管理模式，并从2003年起，实现了“五险”一单收款、只开一张支票方式，改变了原来按险种不同需要开若干张支票的做法，方便了参保企业缴费，提高了“五险”的征集率，降低了经办管理成本。“五险”由同一个社会保险机构征收和管理，符合《社会保险法》规定，使社会保险登记、申报缴费、资料变更、社保稽核、待遇计发、关系转移等都由同一个社会保险机构实施，方便了参保企业和参保个人，真正做到“记录一生、服务一生、保障一生”。

2012年5月2日，国务院常务会议讨论并通过的《社会保障“十二五”规划纲要》，提出在“十二五”时期，要更加注重保障公平，更加注重统筹城乡发展，更加注重优质高效服务，更加注重可持续发展，加快建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，力争到“十二五”期末，形成基本完备的社会保障制度和比较健全的管理服务体系。成都市近年来坚持城乡一体化，探索建立健全覆盖全体城乡居民的养老保险制度和努力实现“全民老有所养”的经验和做法，值得国家在顶层设计和制度安排时的时借鉴与推广。