评出专业水平

施维峰

前　言：人大工作评议作为地方人大探索出的一种“常规武器”，具有重要的地位和不可替代的作用，只是我们还需要充分发挥好、完善好。中央18号文件中提出要“完善监督工作方式方法”，江苏省委26号文件中也特别提到“县级人大常委会要健全……工作评议等方面的工作机制”。新形势下，各地人大要在调研、评议、整改等方面创新思路，完善制度，提高实效，笔者就当前工作评议中的存在的几点突出问题提出一孔之见，敬请参考。

存在问题

一、确定议题较为宽泛，不够“专项性”

目前一些地方人大对于工作评议是评议一个部门的工作，还是“一府两院”某项工作，还不明确。工作评议是源于监督法“听取和审议‘一府两院’的专项工作报告”的规定，而不是一个部门的工作汇报。但实际工作中，地方人大经常是听取某个部门的近年来工作情况汇报并进行评议。比如听取市农委近年来工作情况汇报，就显得非常空泛，农委的工作范围比较广，有研究农业产业政策、发展高效农业、农业技术服务、农产品质量安全、农业执法、植树造林、检疫防疫等，面面俱到，却不能“专项深入”，如果仅以一个部门的全面工作作为评议的议题，显然不能突出重点，会出现大而全、长而空的调查报告，不能就一些重点问题说深说透，评议的效果将会打折扣。

二、调查研究精力投入不足，不够“专业化”

人大工作评议的调研目前还存在“行政化”、“形式化”，专业性、理论性和可操作性还不够高。

1.投入的人力精力不足。当前，各地人大开展的工作评议调研，由于时间紧凑，比较匆忙，投入人力、精力和时间有限，都是采取人大领导带领委办室同志一起，分别召开几个座谈会，然后就开始准备调查报告。组织开展调研工作时，缺乏主动性，习惯被安排，多走既定路线、少有指定视察，只看“景点”，不看难点。

2.调查人员专业素质不够。人大机关的同志大部分都一直从事行政工作，对一些专业性较强的行业、部门不够了解，难以在调研中真正发现问题，缺乏追根溯源、综合比对、深入分析的能力，有时甚至说“外行话”。

3.调查报告针对性不强。在调研中发现的问题往往仅限表面，解决问题的对策仅止于口号，缺乏针对性和可操作性，比如有些调查报告，仅提出“要加强……”，“要提高……”，“要加大……”，具体如何实现这些目标，要达到什么标准，没有下文，也难以对被评议部门的整改落实情况进行科学、准确的评价，出现以文件落实文件，以口号落实口号的“形式主义”作风。

三、评议意见缺乏真知灼见，不够“火药味”

1.只“点赞”，不“点穴”。许多常委会组成人员在审议时，一味地附和、合唱赞歌，只“点赞”，不“点穴”。全国人大代表钟南山曾经炮轰过这种“歌德派”代表。即使是谈到相关问题，也是瞻前顾后，避重就轻，隔靴搔痒，泛泛而谈，提出的建议人人皆知、没有新意，不能做到一针见血、击中要害；会议评议平淡和气，没有“辣味”，“评议会”甚至成为部门“评功会”。

2.只强调客观，不谈存在问题。有些相关工委同志生怕得罪部门负责同志，生怕满意度太低，影响工委与部门所谓的“关系”，调查报告没有站在人大监督的角度谈问题，而是站在部门的角度提要求。一味地要政策、要经费、要编制，报告取向错位，监督方向偏移，感觉是在帮部门说话，为部门争取利益，“评议会”成为“推进会”，而部门自身存在问题很少提及，把问题原因都推到“经费不足、人员不够、部门配合不力”等客观原因上，削弱了人大监督的权威性和严肃性。

3.只会讲“官场话”，不会说“内行话”。相对于“一府两院”工作范围宽、涉及面广、专业性强的特点，人大对相关工作“内行”不多，力量单薄，导致评议的深度不够、水平不高，出现“外行”评议“内行”的情况，评不到点子上，议不到根子上，指导性不强，说服力不够，一定程度上影响了评议的质量。

四、整改落实缺少跟踪问效，不够“严肃性”

目前，在实际工作中，人大常委会作出的评议意见交被评议部门进行整改落实，往往是仅凭被评议部门向常委会会议的一纸书面汇报，也不进行视察、测评，真正的整改效果怎么样，不予过问，不得而知。缺少跟踪问效、督促落实。导致许多评议中提出的问题得不到解决，作出的意见得不到落实，影响人大监督的实效和权威。同时，由于评议意见不够具体化，没有针对性，缺乏可操作性，导致被评部门的整改落实的汇报中，出现了“以文件落实文件、以形式应付监督”。

五、结果运用没有制度保障，不够“导向性”

目前各地人大评议结果运用上还没有引起足够重视，还没有形成与市委组织部门共同构建的结果运用机制，导致评议的震慑力不强，影响力不大。对于垂直部门一般没有将评议结果报送其上级部门。还没有充分地发挥社会监督、群众监督、舆论监督的优势，把评议的过程和结果向社会公开，人民群众知晓度、参与度不高。

原因分析

一、认识上的不足导致评议议题“不专项”

对于议题确定存在的问题，一方面是一些地方人大站位不准，总认为评议市政府某专项工作就是某一部门的工作是一回事，实际两者不是对等关系。同时受监督法出台前“述职评议”的影响，人大评议的这个“情结”中总习惯于有一个具体的个体作为被评议对象，在对“人”的“述职评议”叫停后，自然就转到了对“部门”的评议上。与监督法中“听取和审议‘一府两院’的专项工作报告”的规定不相符。具体评议内容上，也是听取某部门“近年来工作情况”，将该部门各项工作都包括其中，对于一些重点问题、热点问题的工作因为担心太敏感，容易得罪人，也对能否解决这些问题没有信心，所以就模糊化处理。

二、专业性不够导致调查报告“大而空”

各地人大常委会在调查研究上投入的人力、时间和精力明显不足，与市委及相关部门自身的调研都不能比。一般仅仅开几个座谈会，就匆匆撰写调查报告，调研存在“程序化”、“应付式”倾向。同时，人大常委会机关同志年龄结构偏大，知识结构跟不上当前经济社会发展日新月异的步伐，特别是科技、金融、信息、生物、环保等知识的缺乏，导致常委会机关的同志对相关工作的监督，只能凭表象、直觉提出一些简单的问题和建议。

三、评议能力不够导致评议“走过场”

地方人大同志的监督意识不强，监督站位不准是影响人大工作评议质量的首要因素，这首先与当前的党委组织人事安排习惯有关，如总是让一些即将退二线的同志安排到人大工作，少数同志没有干事创业的激情，缺乏敢于担当的责任感，只想舒舒服服上班，只待安安稳稳退休。导致工作中碍于情面、怕伤感情。而人大工作就是谈问题、提建议，就是要为反映群众意见、提出群众期盼，这种工作要求与一些同志的思想状态和工作作风恰恰相反。

四、评议规则不科学导致测评结果“打和牌”

人大评议过程中用“满意、基本满意、不满意”来给被评议部门打分，事实上按照议事规则，“满意”和“基本满意”的合计每次都会超过半数，基本上每次都是“满意和基本满意率”达100%，这种毫无悬念、打和牌式的测评，会给被评部门误认为，自己的工作也是100%的满意了，没什么问题了。这种简单的“定性评价”掩盖了许多实质性问题，因此要探索“定性评价”和“定量评价”相结合的评价方式。

五、督办机制不健全导致落实“不给力”

分析评议意见落实不理想的原因，主要有：一是思想认识不到位。有的被评部门对审议意见的法律效力认识不足，不够重视，当作“一纸空文”，认为走走形式，应付应付即可。向人大提交的落实情况汇报，也是在文字上做游戏。二是评议意见缺乏操作性。由于人大调研的局限性、评议的专业性不足，评议意见操作性不强，缺乏帮助被评部门改进工作、解决问题的“高招”。这样的评议意见往往得不到政府及被评部门的重视。三是督办机制不健全。缺乏对被评部门办理落实审议意见的监督制约机制，对审议意见办理落实情况的督查，一般就是审查书面报告，没有更大的力度和创新性举措。

解决办法

一、议题确定突出“重大”和“专项”，提高针对性

监督法规定“听取和审议专项工作报告”的内容为关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题。因此要注意工作评议的“重大”和“专项”，开展工作评议如果面面俱到，事无巨细，无论是调研还是评议，都会分散精力，浅尝辄止。其实，我们在人力、精力有限的情况下，如果把议题选准、问题说透、工作做实，哪怕一次会议真正解决一件难题、办成一件事情就算是取得实效，就能显示人大监督权威。要防止专项工作评议成为述职评议，述职评议是全方位、全面的，这是专项工作评议与述职评议的本质区别。

近年来，城市人力三轮车整治问题、城市公交问题、城河整治、后街后巷改造等代表建议之所以办得好，得到人民群众称赞，一个重要的特点就是工作专项、一事一议，这是代表建议的特点。评议也应该这样才会有效果，比如对市政府农产品安全工作情况开展工作评议，一般由承担此项工作的市农委受市政府委托作情况汇报，如果直接听取市农委近年来工作情况汇报，就会出现眉毛胡子一把抓，一些群众反映的热点问题会被“全面工作”所淹没，也给了被评议部门虚假落实的可乘之机。如果评议卫生局近年来工作，还不如直接评议大家最关注的医疗机构价格问题，真正调查出“看病贵”的深层次原因，解决人民群众“看病难、看病贵”的问题，这样“钉是钉，铆是铆”，被评议部门就必须直面问题，没有退路，无法掩饰，落实的如何也会“看得见、摸得着”。

二、调查研究可引入第三方调查机构，提高专业性

1.引入第三方调查机构。人大引入第三方调查机构，虽然是个新事物，但各地人大已开始实践。比如，2014年3月，广东省人大委托华农公共管理学院开展对广东省村居民用水难问题的调研，华农组成了专门的学术团队，对全省21个地级以上市的村居通自来水情况进行调研。2013年10月，南京市秦淮区人大委托区综合调查队，围绕全区公共文化服务体系建设情况开展民意调查，共随机抽取全区360户居民。浙江衢州市人大在开展全市安全生产专项工作评议过程中，组建由消防、交通、交警、经信等部门人员组成的专家团队。

第三方评估好处在哪里？我们从以上实例中可以看到，第三方调查机构站位相对中立、调查比较客观，从而尽可能地减少部门利益的干扰。其次，第三方评估能增强人大监督的专业性。特别是人大对财政、金融、科技、卫生、环保等专业性强的工作的评议，以及开展对专业性法律的执法检查，通过第三方的参与，既弥补人大监督人力短缺、专业性偏弱的短板，又从专业的角度发现问题，从技术的角度提出针对性的意见和建议，大大增强了人大监督的科学性和客观性，提升了人大监督的权威性和影响力。

2.坚持问题导向开展调研。在调研中，要以工作薄弱环节为突破口，以查找问题为重点，以提出改进方向和措施为落脚点，做到既调研原因，又调研对策，力争形成一份行文有个性、举证有实例、监督有分析、对策重实效的综合性调查报告。特别是存在问题的表述，不能简单笼统、模糊概括，要具体明确、一目了然、见文见事，可以直接以条目式列出，也可以设置成表格，便于被评议部门的整改落实，也便于人大常委会对落实情况的检查监督。

3.调研前要有针对性学习。首先参加评议调研的同志要认真学习被评议工作的相关法律法规，学习相关工作的专业知识，使评议小组的同志尽可能了解相关工作的法律规定，掌握与评议内容有关的第一手资料。只有这样，才能写出有据有理、可行实在的调查报告。

三、评议发言要引入询问，增强监督刚性。

1.评议中适时引入询问制。我市人大常委会已在2014年开展了《行政许可法》、《土地管理法》的执法检查并进行询问，最近在听取“创卫”工作汇报时也进行了询问，均收到了很好的效果。工作评议中也应当引入询问，无论是分组评议，还是大组发言过程中，都可以就人民群众关注的热点问题进行询问，形成互动效应，把问题议深议透，活跃常委会会议气氛，增强工作评议监督刚性。

2.探索建立“定量评价”机制。要把我们惯用的三种定性结论“满意、基本满意、不满意”细化成按照相关专业数据确定出等次的定量指标，把定量分析与定性评判结合起来，定量是定性的基础，没有定量定性就失去了科学性和权威性。如对公安、司法部门工作进行评议时，可以对刑事破案率、二审改判率、执行率等指标进行定量评价，以供常委会评议时按图索骥、有的放矢，评议时才不失偏颇。

3.评议发言要直面问题。“千人之诺诺，不如一士之谔谔”。在评议过程中，面对相关问题，要不回避矛盾，不淡化问题；反映情况真实可信，分析客观公正，建议合情合理，这样才确保民主评议出实效。如果评议意见抽象空洞、概而论之，“放之四海而皆准”，就会给被评议部门虚假落实以可乘之机，落实起来就会特别宽松，也就不会把人大的意见放在心上，从而影响人大监督的权威。

四、整改落实要“三严三实”，提高工作评议实效

评议意见形成后，地方人大坚持“三严三实”的作风，“趁热打铁”，及时跟进，对评议的整改，不仅要听其言、观其行，不但听汇报，更要看实效。

1.开展督查活动。要灵活运用调研视察、明察明访、查阅资料、舆情调查等途径，了解办理进度，提出督办意见，促进落实到位。在评议意见交办后一段时间内，被评议部门要将整改落实情况形成汇报材料向常委会会议汇报。

2.落实情况汇报要具体化。常委会办公室和相关工委要对落实情况的汇报提前做好把关，整改落实情况要针对评议意见，逐条作答，一一回应，办理情况要如实汇报，简洁明了，有实例有数字，不得笼统概括，含糊不清，坚决防止以文件落实文件的形式主义。

3.对落实情况开展测评。常委会组成人员对办理情况可以进行满意度测评，测评结果不满意的，责令被评部门限期整改，在适合时候再次向常委会汇报，并组织测评，直到满意为止。常委会还要将整改落实情况向社会公开，让人民群众监督问题的整改，让人民群众评判整改的成效

五、结果运用形成正常机制，提高评议的震慑力

我们常说工作评议要将对人监督和对事监督有机结合起来，实践中如何实现这个结合，却是要探究方法，积极实践的。笔者认为：一要向党委汇报。党委评判部门负责同志是否称职，主要看其所在部门的工作开展情况。人大对人的监督既不能走过去“述职评议”的老路，也不能在对人的监督上完全缺失，监督法规定，部门主要负责人“由人大产生，对人大负责，受人大监督”，常委会每次评议后，要及时将评议意见和测评结果报送给党委，在整改落实后，被评议单位在向人大常委会汇报整改情况的同时，也要向党委报告整改情况，这就自然地实现对“人”与“事”的监督有机统一。二要列入考核。同时也建议党委将评议的结果设定适当分值，列入市委年终对部门的百分考核中，作为党委对部门班子成员评价、考核、考察、使用的重要依据。三要向垂直部门的上级报送。对于被评议部门是垂直部门的，要将评议结果报送至上级主管部门，争取上级部门帮助解决被评议部门存在的不足和问题，促进被评部门工作水平的提升和工作作风的转变，真正达到激励先进、鞭策后进、激发动力、促进工作的目的。

（作者单位：高邮市人大）