预防社会矛盾需要良法之治

□ 王周户^[2]

摘要：社会矛盾是社会关系的反映，而中国社会矛盾具有当前中国社会发展阶段之社会关系的特点。法律是对人们行为和社会关系的调整与规范，以其自身特点和优势作用推动正当社会关系与社会秩序的构建和理顺。全面推进良法之治是预防社会矛盾的基本条件和根本保障。

关键词：社会矛盾　预防　法律

一、预防社会矛盾需要法律为基础

（一）社会矛盾的属性特点及其在中国当前的表现

社会矛盾是社会关系的反映，而社会关系的普遍性、利益性、多元性、多层次性等特点，使得社会矛盾也同样具有这些特点。中国当前社会矛盾表现为婚姻家庭、土地承包、出租汽车承包、征地拆迁、劳动及人事争议、环境污染、医疗以及企业改制、物业管理、村务管理、计划生育、非正常死亡等多领域纠纷，涉及个人之间、个人与经济组织之间、经济组织相互之间以及个人和经济组织与政府机关之间。这些社会矛盾具有对抗性、争执性等特点。

中国当前社会矛盾既具有一般社会矛盾的普遍性，同时还具有特定社会发展阶段以及国情的特殊性，如有计划经济向市场经济的转变带来的过渡性问题，有改革过程对原有关系和格局打破而带来的问题，有公有制与私有制并存双轨体制下的运行模式及其关系构建带来的问题，还有有限的资源空间与众多人口下日益增长的物质和精神需求之间张力不足带来的问题，以及社会成员法治观念不强带来的为实现其目的而不遵循法定行为方式的问题等。

（二）法律作为社会关系的重要调整器在中国当前的状况

法律以权利、义务和责任规范方式对人们的行为和社会关系予以调整并促进、推动社会关系的有序、顺利构建。法律具有规范约束性、普遍性、国家意志性、国家力量强制性、程序性以及理性、客观等特点。

法律对人们的行为具有引领、评价、教导、预测、强制等规范作用和构建、促进各个领域社会理顺和正常运行的社会作用。

随着改革开放的深入和经济建设的加速，中国法制建设也取得了很大进步和成绩。反过来，也正是这些法制建设的成果，为理顺相应经济和社会领域的关系、构建经济与社会秩序、预防和化解社会矛盾、保障和推动持续改革开放与经济高速发展起到了重要作用。法律体系方面，在宪法及其相关法、行政法、民法商法、经济法、刑法、诉讼法及非诉讼程序法等方面形成了较为系统的法律制度体系，在立法层级上有法律250多部、行政法规700多部、地方性法规近9000部，在推动改革开放、发展经济、构建社会秩序等起到了重要的作用，同时也预防了社会矛盾的发生。例如，从原来分散的涉外合同法律制度、技术合同法律制度、经济合同法律制度到统一的合同法律制度，为民商事领域的合同契约行为确立了基本的协议内容要素和行为规则，预防和避免了大量因为没有合同规范而可能导致的合同纠纷；再如由劳动法、劳动合同法、劳动工伤保险条例等组成的劳动系列法律制度，为构建、理顺和规范劳动用人单位与劳动者之间的基本劳动关系和劳动行为，保护劳动者与劳动用人单位的合法权益，预防和避免大量劳动纠纷发挥了重要作用；还有行政处罚法、行政许可法、行政强制法等规范行政权力的系列法律制度，以及行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等系列行政救济法律制度，为通过规范政府权力、明确行政机关与行政相对人之间的正当行政法律关系，保证政府依法行使行政权力，促进行政机关积极认真履行职责，减少相应领域社会矛盾发生以及化解已经发生的行政纠纷起到了非常重要的作用。保障法律实施和运行方面，分别建立了行政执法体制和司法体制。化解社会矛盾和解决纠纷方面，有行政复议制度、行政诉讼制度、仲裁制度、劳动争议解决制度和人民调解制度。当然，在立法质量、法律实施和社会守法等方面还有待进一步完善。

立法上既存在法律制度不健全的问题，如事业单位与其成员之间的关系、出租汽车经营权、政府购买公共服务或者公私合作提供公共产品和公共服务等方面还缺乏相应的法律制度；也有立法质量不高的问题，如立法中存在一定程度的部门化倾向或者争权诿责现象，有些法律制度之间存在冲突、矛盾或者界限模糊，缺乏操作性，或者反映客观规律不够等。这些影响了某些经济与社会领域的正常关系及其秩序的合理有效构建，反而容易引发该领域社会矛盾的产生，以及导致在社会矛盾产生之后无法有效处理。

法律实施方面还存在着行政执法不严格、不统一，比如选择性执法、多头执法或者重复执法，存在着倾向于以行政权力本位理解执法，忽视实现法律目的和执法中的职责内涵及其要求，对执法中行政裁量权行使缺乏有效规制，执法透明度不高、执法消极被动、执法方式单一等现象。司法权独立行使的法律保障机制不足，司法权行使中还存在某些不统一和司法不公现象，一些司法人员的法律专业化素养存在不足。

社会守法方面存在社会成员信法、守法、用法意识不强，法律观念中的重权利、轻义务现象较为突出，依法维权意识弱，各类经济以及社会组织机构自身法治化程度较低。

二、有效预防社会矛盾应当以良法为条件

（一）良法的判断依据

良法的判断依据可分为实体和程序两大方面。

良法的实体判断依据一般应在于：法律应当符合和有利于实现公平正义；法律应当符合和反映所调整领域的客观规律；法律应当符合和适应该国经济社会发展的历史阶段；法律科学合理地设定了政府职能，规范了公共权力的职责权限。

良法的程序判断依据在于：法律的制定过程符合公开透明和社会公众享有公开参与的权利及其权利保障的程序机制；法律为公民、法人、社会组织表达诉求和实现权益救济提供了明确、方便、高效的机构体制和正当的程序运行机制。

（二）良法能够有力构建正当社会关系和预防社会矛盾发生

良法为社会关系的正常存续提供了正当性制度基础。良法为人们从行为内容、方式、方向、结果等方面作出行为选择提供了正当性指引。良法为构建社会关系的合理调控提供了协商沟通空间和程序运行机制。良法在个人与社会、私益与公益、个人权利与公共权力之间构建了正当关系及其法律空间。

三、全面推行良法之治是预防和化解社会矛盾的有效保障

要完全有效预防和化解社会矛盾，必须全面推行良法之治。良法之治包括三大格局：科学、公正、合理的法律制度是前提；严格公平的法律实施体制、运行机制和实施效果是关键；信仰并奉行法律的社会守法意识和氛围是保障。

围绕如何推行良法之治，中国全面推进依法治国。主要包括：在立法方面，一是确保宪法地位和权威；二是改进和完善立法体制，确保立法机关主导立法的地位和作用，理顺中央和地方、立法机关与政府之间的权力界限；三是推进科学立法、民主立法。在行政执法方面，一是科学确立政府职能和促进政府全面履行职能；二是规范政府决策机制及行为；三是改革并理顺纵向和横向执法体制，严格规范执法行为；四是建立全方位的制约与监督行政权力体制机制；五是全面推行由政府信息公开到政府公务公开。在司法方面，一是完善依法确保审判权和检察权独立行使的制度；二是围绕优化司法权配置对司法体制进行系列改革；三是推进严格司法，保证司法质量；四是加强司法人权保障；五是保障人民参与司法和加强对司法活动的正确监督。在社会守法方面，一是推动全社会树立法治意识；二是推动社会各层级依法治理；三是建设完备的法律服务体系；四是健全依法维权和化解纠纷机制。在法治人才队伍保障方面，围绕法律人才职业化方向，一是提高法治人才队伍素质；二是加强法律服务人才队伍建设；三是完善法治人才培养模式和机制。

【注释】

[1]本文系王周户教授在首届“社会矛盾预防与应对”国际论坛上的主题发言稿。该论坛是由北京市信访矛盾分析研究中心倡议并发起，由多个国家相关领域专家学者参加的一个国际性论坛，首届论坛于2016年5月26日在意大利比萨圣安娜大学举行。为了便于读者了解此次论坛中关于社会矛盾领域的前沿理论，10位国内外学者的文章将在“国际交流”栏目陆续刊发（中英文），敬请关注。

[2]王周户，西北政法大学行政法学院教授。