用法治思维化解基层社会矛盾纠纷

赵淑芬

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，这给基层传递了一个强烈信号:依法行政、依法办事将成为各级党委、政府化解基层社会矛盾的一个主要渠道。用法治思维化解基层社会矛盾纠纷是正确处理人民内部矛盾，维护改革发展稳定大局的主要任务，也是建成小康社会的必然要求。正确处理人民内部矛盾，妥善协调社会利益关系，事关执政根基、政权稳固，事关经济发展、国力强盛，事关社会进步、人民福祉，是实现伟大复兴中国梦的助推器。

一、当前基层社会矛盾的主要特点

当前，我国正处于“黄金发展期”，同时也是“矛盾凸显期”。随着全面改革的不断深化，在经济稳步发展、社会不断和谐进步的同时，社会各阶层、各群体间的利益关系更加突出，各种社会矛盾日益凸显，且主要表现为人民内部矛盾。其新趋势、新特点总体上呈现出以下五种形态:

1.物质利益冲突型。富裕不一定和谐，但贫困必然会导致不和谐。目前，我国生产力发展水平还很不平衡，从全国到某一区域、从行业到某一个体，在以物质利益为核心的改革发展成果的享受上，城乡、地区、工农乃至部门、行业、企业之间差距很大。物质利益的差异必然导致思想和行为的差异，从而引发不和谐甚至矛盾。面对市场经济的急剧变化，产业结构、企业结构调整步伐加快，下岗失业人员、失地农民、无业“游民”增多，部分人生活得不到应有的保障，贫富差距进一步拉大。

2.利益阶层冲突型。由于社会主义市场经济体系尚不完善，社会经济成分、组成形式、就业方向、利益关系和分配方式日趋多样化，加之当前社会分配体制尚未完全理顺，非常态收入突出，保障性收入不到位，出现了不同利益阶层和利益群体之间的贫富差距。特别是在当前城乡二元经济结构的背景下，城乡差距呈扩大之势，农村基础设施建设及教育、卫生、文化等公共资源和城市不能等量齐观，农民享受不到与市民一样的社会服务，其生产生活生存状态和市民相去甚远。这种分配不公现象，决定了人民内部矛盾的多样性、复杂性和长期性。

3.思想观念差异型。随着经济领域的大开放、大发展，必然带来思想观念的多样性，人们的自立意识、主体意识、竞争意识、效率意识、民主法治意识不断增强，这对推进经济发展和社会进步起到了积极作用。但在引进资本主义国家先进科技和管理经验的同时，一些消极的思想观念也难免会随之涌入。观念变化往往导致行为的变化，市场经济自身的弱点和负面效应也同时反映到人们的生活中来，特别是在思想文化领域，马克思主义和各种非马克思主义思潮的矛盾冲突无时不在。意识形态领域带来的变化，使思想观念上的矛盾冲突成为人民内部矛盾的一个重要表现形式。

4.政策措施失当型。政策措施的制定和实施，是引导经济社会健康有序发展的行动准则，也是正确处理人民内部矛盾的重要标尺。改革开放以来，在国家大政方针指引下，各级地方政府因地制宜，出台了大量适应当地生产力发展要求的政策措施，有力地促进了经济社会发展。但是，也出现了一些偏差。一些地方和部门单纯追求经济效益，出台政策措施无法可依，缺乏充分调查论证，急于求成，或失之偏颇，或脱离实际，超出了社会和群众的承受能力，损害了人民群众利益，引发了各种矛盾纠纷。

5.矛盾利益交织型。目前，许多人民内部矛盾都触及到社会转型中一些深层次问题，涉及到产业政策调整、企业结构调整、管理体制改革、分配制度改革等诸多领域，而且各种矛盾相互渗透交织，影响面大，容易重合叠加，产生连锁反应，处理起来相当复杂，稍有不慎，就有可能激化。许多矛盾往往既有历史的原因，也有现实的原因;既有部分群众诉求合理的一面，也有部分群众对党和国家政策不了解、不理解的一面;既有一些基层干部处理问题简单粗暴的一面，也有一些群众要求过高的一面;既有传统文化积淀与现代文明冲突的一面，也有计划经济时期形成的思维定势与市场经济、民主政治建设不相适应的一面。所有这些问题，尽管大多数是人民利益一致基础上的矛盾，但都影响和制约着社会的稳定与和谐。只有准确把握这些新特点，研究新对策，正确处理和有效化解人民内部矛盾，努力消除这些不稳定、不和谐的因素，才能推动经济社会稳步健康发展。

二、基层社会矛盾纠纷解决机制的现状

目前，我国除了法院诉讼模式解决矛盾纠纷之外，主要有三类替代性纠纷解决程序:

一是民间性非诉讼程序，既包括民间自发成立的纠纷解决组织，也包括由政府或司法机关组织或援助的民间纠纷解决机构。主要有人民调解、消费者协会纠纷调解等，广义非诉讼程序中包括的仲裁也属于此类。实践中，消协作用在提高，但调解成功率不高。对于仲裁，多数人缺乏正确认识，宁愿诉讼而不愿仲裁。

二是行政性非诉讼程序，由国家行政机关或准行政机关所附设，包括行政申诉、行政调解、行政裁决、劳动争议仲裁、申诉和信访等。除了劳动争议仲裁因法律将其规定为诉讼前置程序，效用发挥较好外，笔者认为，交通事故损害赔偿纠纷、医疗事故纠纷、拆迁裁决等ADR有待进一步完善。比如，医疗事故纠纷。按照2003年9月1日开始实施的《医疗事故处理条例》，医疗事故纠纷发生后，当事人可以向卫生行政部门申请调解，也可以直接向人民法院起诉，这在一定程度上导致过去可以调解解决的许多纠纷直接涌向法院。交通事故损害赔偿纠纷的解决也出现这种情况。在这种情况下，相关行政部门的调解作用基本得不到发挥。

在拆迁裁决方面，因不少当事人对房屋拆迁管理部门信任不够，也使大量纠纷直接涌入法院。鉴于此，在司法实践中，目前法院只对有拆迁协议的拆迁纠纷作为民事案件受理，对不服拆迁裁决的拆迁纠纷作为行政案件受理。因此要求对达不成拆迁协议而发生的拆迁纠纷必须先到拆迁管理部门进行裁决，这在一定程度上强化了行政裁决解决拆迁纠纷的功能。

三是法院附设非诉讼程序，是以法院为主持机构，或受法院指导，但与诉讼程序截然不同的诉讼外纠纷解决程序。如日本的民事和家事调停、美国的各种法院附设ADR，20世纪70年代以来，美国的某些州法院在法院内设立了仲裁和调解等第三人解决纠纷的制度，被称为“附设在法院的ADR”(Court－Annexed ADR)。都属这种类型。我国山东省威海市法院实行的，开庭前邀请人民调解员在法院办公楼内的“人民调解室”进行调解，也是法院附设ADR的一种大胆改革和尝试，实践证明已发挥了积极作用。

此外，还可将行业性非诉讼程序单独划为一类，即由行业协会主持的诉讼外调解，该种纠纷解决方式在我国目前基本处于空白状态。

三、构建多元化纠纷解决机制的若干思考

1.统一思想，牢固树立多元化纠纷解决机制的理念。多元化纠纷解决机制，是指一个社会中多种多样的纠纷解决方式，以其特定的功能相互协调、共同存在，所结成的一种满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。多元化纠纷解决理念符合纠纷解决的客观规律和时代发展的要求。首先，社会中各种利益和需求是多元化的，适应多元化的需求必须采用包括协商和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多元化的纠纷解决方式。其次，纠纷的主体是多元化的。市场经济条件下的社会矛盾纠纷同计划经济条件下的社会矛盾纠纷呈现出明显不同的特点，即纠纷不仅发生在公民与公民之间，而且发生在公民与法人和其他组织及其相互之间，甚至发生在群众与干部和政府之间。很明显，单一化的纠纷解决理念无法适应解决复杂社会矛盾的要求。再次，价值和文化传统也是多元化的。社会主体对于纠纷解决的方式也表现出不同的偏好，必须提供多元化的纠纷解决方式以适应纠纷主体的要求。凡此种种表明社会及社会矛盾纠纷的多元化，势必要求纠纷解决主体、渠道、手段的多元化，进而提高纠纷解决的针对性、选择性和有效性，以促进社会的和谐稳定。因此，必须更新观念，树立多元化纠纷解决的理念，才能拓展解决纠纷的空间，创造一个和谐稳定的社会环境。

2.建立和完善适应中国国情的多元化纠纷解决机制。一个国家、一个民族的文化和传统，以及社会主体表现出来的法律意识，对纠纷解决机制的形成起着至关重大的作用。一般而言，不同的社会由于制度设计和文化背景的不同，在纠纷解决机制上体现出的选择偏好和类型会有很大的差异，如西方社会的纠纷解决机制通常被视为“审判中心型”，而东方社会的解纷机制一向以“调解中心型”著称。社会条件对于纠纷解决机制选择的影响，说明不同社会、不同主体在纠纷解决过程中所采用的方式往往是不同的，而决定这种选择的因素常常是综合的，多方面的。这正好表明，法律解决(诉讼)未必是唯一适当和必须采用的方式，与法律同时必然存在着其他社会调整机制的作用。这里至少有一点是明确的，即现代社会充满着复杂的冲突，其性质、形式、对抗程度不同，解决的手段、方式也应是多样的。这就需要社会提供能合理分流和有效解决各种纠纷的路径，并能促进各路径协调与衔接的纠纷解决机制。

构建多元化纠纷解决机制，总的要着眼于“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”的要求，健全和完善预测预警机制、排查调处机制、应急处置机制、责任追究机制，“正确运用经济、行政和法律手法，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面”。基于此，建立和完善多元化纠纷解决机制必须突出如下思路:第一，纠纷解决机制应以建立科学的纠纷分流制度为前提。首先，要构建科学合理的纠纷解决体系。要搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台，同时建立一整套长效的纠纷协调程序，以克服协调中的随意性与临时性，增强科学性、规范性及透明度;要积极发展与培育科学的行政调解机制和民间组织、行业组织的纠纷调处机制;要制定非诉讼纠纷解决规则体系，促进非诉讼纠纷解决的逐步规范化，保证不偏出最低的程序正义与实体正义的要求。其次，要建立科学合理的纠纷分流机制。总的原则是要能够提供多种多样、形式各异的纠纷解决路径供当事人选择。第二，纠纷解决机制应以最大限度地回应社会与民众对纠纷解决路径的不同需求为出发点。第三，纠纷解决机制应始终是一个不断选择和平衡的动态体系。各种纠纷解决方式在实践中凸显出许多内生的矛盾，而裁判型与调解型的弊端分立这些矛盾的两端。这就要求纠纷解决机制要在各种纠纷解决方式之间进行不断的选择与平衡，以克服单一纠纷解决方式的缺陷，同时发挥其优点。第四，纠纷解决机制应以尊重前端解决结果为基点，同时注重诉讼程序监督功能的有效发挥。第五，采取措施，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念。

3.建立实践平台积极探索纠纷解决新模式。理论的探索是为了解决现实的问题。解决社会矛盾纠纷，构建和谐稳定社会，当务之急是在操作层面上推动多元化纠纷解决机制发挥实际效用。我认为，成型的纠纷解决机制要达到以下目标要求:

一是要建立健全组织网络，力求在第一时间掌握社会矛盾纠纷动态，以便抓“早”抓“小”，及时化解社会矛盾。通过两个渠道来实现:一是整合现有的综治、信访资源，在镇、街一级设立“纠纷解决服务中心”，给群众提供一个便民利民的服务窗口;二是在村(居)、社区建立组织网络，及时将社会矛盾纠纷动态向“中心”报送。

二是“中心”要对矛盾纠纷集中梳理，实现归口管理。“中心”要对掌握的矛盾纠纷逐件进行分析，按照多元化纠纷解决机制的要求，确定适合的纠纷解决方式和相关的责任主体，归口处理。涉及到市、区、镇相关部门的，要通过上级综治机构实现归口处理。考虑到“中心”办事人员的能力和水平，特别是在初始阶段，可在“中心”提出意见的基础上，由镇、街党委、政府分管领导或由其牵头的议事小组最终确定如何归口处理的问题。

三是要依法办理和限期处理。归口处理后，相关组织和部门，要按照相关纠纷解决方式的要求和规定的完成时限进行处理，并将处理结果及时反馈给“中心”或综治机构。

四是要搞好信息的收集、整理、上报和分析利用。各级综治机构对本辖区社会矛盾动态要及时掌握，包括办结的、待办的、督办的，各类纠纷的数据统计，每件纠纷及解决的具体情况(各层级要求不同应有所区别)。条件成熟时，可考虑上下联网，实现信息的网络合成和查索。为了达到各级综治机构对本辖区情况的切实掌握，要规定严格的表报和要事“一事一报”制度。各级要定期分析情况，使对工作的指导建立在可靠的基础之上。

五是要加强领导。各级综治机构的统一组织协调和督办，对具体矛盾纠纷的解决，要件件有着落，项项抓落实;适时召开会议，总结情况，分析倾向性问题，提出有针对性的要求，落实谁主管谁负责的原则和综治责任制。

多元化的纠纷解决机制，首先呼唤传统的法院审判机制的改革。例如，在刑事审判中，对一些证据清楚的简单刑事案件，可考虑在确保遵守诉讼规律的前提下，适当扩大简易程序的运用，这方面，近年来已经有所试点，效果总的来说是好的，应当继续沿着这样的思路去改革。

在民事审判等领域，要借鉴国外和境外地区的小额纠纷快速解决机制。像我国香港地区的“小额钱债审裁处”，它就是以快速、非正式、且花费不多的形式，处理不超过5万元的案件，它虽属法庭，却无须像其他法庭一样严格依循冗长的诉讼程序，当事人一般不可由律师代表，必须亲自出席聆讯，法官三下五除二，短时间就审理完一个案件。

多元化的纠纷解决机制，还呼唤更多、更好的行政调解、申诉和复议。

此外，要充分发挥各种行业协会、非政府组织，以及仲裁、消协、工会、妇联等部门在多元化的纠纷解决机制中的重要作用。只有将这些组织和部门的积极性调动起来，才能真正实现法院作为社会公正“最后一道防线”的功能。

(中共榆树市委党校)