关于“非访”发生发展及解决路径的思考

□ 张彭发^[1]

摘要：信访制度是国家治理体系现代化的重要内容，在国家治理体系中具有重要价值。近年来，在各相关方面的共同努力下，信访形势总体平稳，尤其是“非访”数量有了一定程度的改观，但“非访”仍是当前影响正常信访秩序和社会秩序的一个突出问题，不利于社会的和谐稳定，与党的十八届四中全会提出的“全面推进依法治国”的精神和要求格格不入。本文结合工作实践，就“非访”的含义、发生、发展及解决展开探讨，以求能更好地解决“非访”问题，推进法治社会的建设，促进社会的和谐稳定。

关键词：非访　信访秩序　解决路径

信访工作作为党和政府的一项重要工作，是党的群众工作的一个重要平台，在切实维护群众合法权益、及时反映社情民意、着力促进社会和谐等方面发挥着重要作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“全面推进依法治国”建设的总目标，明确要求“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。在新的历史时期，要更好地发挥信访的作用，就必须走法治化道路，依法规范信访工作，从程序、内容和秩序上进行规范，严格按照法定权限和程序，依法履行职责，维护社会公平正义。实现信访的法治化重点有三个层面：一是引发信访问题的相关行政部门必须依法行政；二是信访工作机构必须依法受理和办理信访事项；三是信访群众必须依法信访。信访群众依法信访，其中，“非访”问题是一个不可忽视的问题，有必要对其含义及其发生、发展展开讨论，探寻相应的解决路径。

一、“非访”的含义及“非访”概念的提出

“非访”，顾名思义，一般的理解就是非正常上访。非正常上访指的是上访人未按国务院《信访条例》的有关规定和要求，不到有关机关设立或者指定的接待场所上访，而是到非接待场所“上访”或以上访为名滋事。

“非访”现象早就存在，它是伴随着信访活动而产生的，但是一直未有明确、统一的叫法和概念，一般称之为缠访、闹访。2003年上半年，我国一些地方发生了较严重的“非典”，来京上访的人数明显下降，信访秩序一度趋好，但也有一些上访老户仍长期滞留北京，并串联聚集到一些中央国家机关门口缠访、闹访。2003年下半年“非典”基本结束，但上访老户围堵行政机关大门的现象不但没有减少，反而进一步增多和蔓延。为解决这一问题，国家信访局当时的有关领导专门召开会议进行了讨论研究，并对上访老户围堵中央国家机关大门现象用什么词来概括表述进行了专门讨论。当时，有一位领导提出，不如借鉴“非典”的提法，将这一现象叫作“非访”，也就是非正常上访的意思。与会同志围绕“非访”这一提法展开了充分讨论，有赞同的，也有反对的，但反对的同志也提不出更好的名称。于是，主持会议的领导同志就拍板说，既然大家提不出更好的名称，那就暂且将这一现象叫作“非访”，待想出更恰当的名称时再替换。之后，通过有关会议和文件材料，“非访”这一提法就逐渐传播开了，且一直延续至今。

二、“非访”产生的原因及几种基本情况

“非访”产生的原因相当复杂，归纳起来主要有以下几个方面：

一是相关地方和部门工作不负责、不到位，又缺乏相应的责任追究机制。从来京的“非访”人员群体分析，其中有相当一部分人员开始是通过正常渠道进行信访的。但由于一些地方和部门对他们反映的问题不重视、不负责，能推就推，能躲则躲，敷衍塞责，欺上瞒下，或解决问题不到位、不彻底，拖泥带水，被动应付，久而久之，一些正常信访人员迫于无奈便走上了“非访”之路。“非访”问题发生后，一些相关地方和部门又相互推卸责任，加之缺少相应的责任倒查和责任追究机制，致使造成“非访”的部门和人员得不到相应的处理。长此以往，“非访”问题就在不断地制造和产生。

二是工作导向存在问题。对于“非访”问题的出现，各级党委、政府及相关部门都予以高度关注，并采取了相应的措施和办法。但这些做法，有些切合实际并取得了较好效果；有些则主观愿望是好的，但脱离客观实际，产生了较大的负面影响和明显的错误导向，“非访”数量通报排名措施就是其一。对“非访”数量通报排名，主观想法是好的，是想通过通报排名，给各相关地方和部门施加压力，促使他们引起重视，将压力转变为动力，采取措施解决“非访”问题、减少“非访”数量。但从实际情况看，这一措施并未达到预期效果，反而产生了较为严重的负面影响和错误导向。“非访”问题是长年积累的，形成的原因复杂多样，解决“非访”问题是一项长期艰巨的任务，岂是一朝一夕就能解决的。于是，一些地方和部门为了尽快压减“非访”数量、下降排名，在“通报排名”的高压下，不是在认真解决问题上下功夫，而是“八仙过海，各显神通”：有的对“非访”人员围追堵截进行截访，有的无原则地突破法律底线和政策规定对“非访”人员有求必应，有的直接到有关部门“攻关”，等等。从统计数字看，一些地方和部门的“非访”数量是下降了，但实际“非访”人数并未减少，“非访”问题更未得到解决。一些地方和部门的做法，不仅引发了一系列腐败问题，而且无形中对“非访”人员及正常上访群众发出了一种错误信号，对解决“非访”问题积累了一大堆麻烦，并触发了新的“非访”问题的发生。一些“非访”人员找准了地方和部门害怕通报排名的软肋，胃口越吊越高，要求越提越离谱，钱花完了继续要，旧的问题解决了又无中生有提出新的问题，原诉求满足后又提出毫无道理的新诉求，如得不到满足就继续“非访”，以此要挟相关地方和部门。一些“非访”人员还互相交流经验，攀比、效仿“成功”做法，不断攀升所提要求。一些正常信访群众看到“非访”不但比正常信访能更引起重视，还能得到额外的好处，于是也纷纷效仿走上了“非访”之路。

三是上访人自身方面的原因。北京的“非访”群体，大致存在以下几种情况：一种是经常来京的老上访户。他们中多数反映的问题已经过地方和部门多次处理，有理又符合政策法律规定的都已解决到位，但这些人仍不服处理，又提出过高或无理要求。这些要求得不到满足他们就不断“非访”，尤其是在全国“两会”及北京有重大政治活动期间。这在北京的“非访”群体中占大部分。还有一种是长期滞留在京的老上访户。他们在京上访的时间少则几年，多则十几年或几十年。其反映的问题多数都已得到合理解决，但也有少数人的问题尚未解决到位。他们中的多数人已在北京找到谋生之道，不愿再返回原籍，为奢望得到相关利益便隔三差五地进行“非访”。这在北京的“非访”群体中占有一部分。再有一种是有理或部分有理的上访户。他们反映的问题确实有理或部分有理，又符合政策应该解决，但有关地方或部门就是顶着不给解决或不解决到位。他们为讨公道从地方一直上访到北京，从正常信访演变为“非访”。这在北京的“非访”群体中只占较小一部分。此外还有一种情况是由到京正常访转变为“非访”的上访户。这其中又分两种情况：一种是自己走上“非访”之路的。这部分人在京正常上访过程中，打听或了解到了“非访”能得到的种种好处，至少回程的路费可免单，于是正常上访之后又跑到非接待场所“非访”，地方在京工作组的同志便买了车票将他们送回。另一种是在京正常上访者，由在京的“非访”人员教唆后走上“非访”之路。一些长期在京的“非访”人员专门从事这一行当，有的还从中获利。他们主动找到初次来京的上访人员尤其是老乡，传授在京上访“经验”，教唆他们正常上访是解决不了问题的，只有“非访”才能解决问题，得到更多的利益。有些还传授“非访”诀窍并带着他们“非访”，致使一些初次来京的正常上访人员逐步走上“非访”之路。这在北京的“非访”群体中占有一定的数量，也是在京“非访”人员增多的一个重要原因。

三、“非访”的乱象及造成的不良影响

近年来，在总结以往经验及教训的基础上，有关部门采取了一系列有针对性的举措，多策并举，多方合力，多管齐下，“非访”蔓延的势头终于得到遏制并呈现下降趋势。但“非访”仍是当前存在的一个突出社会问题，它的存在是社会矛盾激烈的表现，对首都的政治及社会造成的诸多不良影响。

一是干扰了正常的信访秩序。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。这一规定的根本用意就是为了规范上访人的上访行为和正常的上访秩序。在北京，中央国家机关包括各有关部门都设立了专门的接待机构和接待场所，负责对口接待全国各地来京的上访群众。“非访”人员却不到这些专门设立的接待场所上访，而是借上访之名到非接待场所尤其是天安门、中南海等重点地区鸣冤喊屈或滋事造势，有关部门和地方就得派工作人员前往劝说疏导。“非访”人员的这种行为，既影响了正常的接访工作，又干扰了正常的信访秩序。

二是影响了首都的社会交通秩序。北京是全国人民及世界人民向往的地方，流动人口众多，人口密集，车流量大，交通繁忙。“非访”人员不到有关机关设立或者指定的接待场所上访，扰乱了北京的社会交通秩序。

三是妨碍了中央国家机关及相关部门的正常办公秩序。党中央、国务院和中央国家机关都集中在北京，它们承担着中央政权和国家机器正常运转的重要职责，需要有一个良好的办公环境。一些“非访”人员不到中央国家机关设立的专门接待场所上访，而是打着上访的旗号在中央国家机关办公场所外聚集，高声呼喊、大声唱歌，造成机关大门堵塞，周边交通拥堵、秩序混乱，干扰和妨碍了中央国家机关及相关部门的正常办公秩序。

四是在政治上造成了不良影响。众所周知，首都北京是我国的政治文化中心，备受全国乃至全世界瞩目。在北京，每天都有众多的中外游客，同时还聚集着大量中外媒体记者和工作人员，其中还包括一些不明身份的人士和敌对势力，他们猎取我国负面新闻和群体性事件，然后添油加醋大事渲染，以达到攻击我国国体和政体的目的。在京的上访群体尤其是“非访”群体已成为他们猎取负面新闻的主要目标，经境外媒体加工歪曲报道后造成了不良的国际政治影响。

四、解决“非访”的几点思考

“非访”是一种复杂的社会现象，是一定历史时期的产物，形成原因多种多样，表现形式各不相同，要彻底解决确实有相当的难度。按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的总体部署和精神，以及关于把信访纳入法治化轨道的要求，要从根本上解决“非访”问题，必须强化法治思维和法治方式，严格按照各级各部门职责权限依法依规进行处理。

（一）对“非访”概念重新正名

笔者在前文对“非访”概念的提出背景作了介绍，并就当时对“非访”的含义做了解释。一般的理解，“非访”就是非正常上访的意思。实事求是地说，当时对“非访”的提法和解释具有一定的随意性，缺乏深入的思考和研究。随着时间的推移，各有关方面对“非访”的认识也在逐步加深。要解决好“非访”问题，首先要解决“非访”的概念尤其是解释问题，这不仅是一个认识问题，更涉及处理“非访”责任主体的问题。如果目前“非访”一词尚无更确切的替代词，继续使用也并无大碍，关键是对“非访”的概念必须正名。“非访”不应再解释为“非正常上访”，而应解释为“不是上访”。《信访条例》明确规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。对于违反这一规定的，《信访条例》第四十七条规定，有关国家机关工作人员应当进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。违反相关法律、法规的，由公安机关依法处理。此处所说“有关国家机关工作人员”，主要是指有关国家机关的保卫工作人员。各级信访工作机构的主要职责是负责处理群众来信、接待群众来访。上访群众是普通公民，不是特殊公民，进了专门设立的接待场所，就由相应的信访工作机构负责接谈，到了非接待场所就不是上访，如果借上访之名寻衅滋事扰乱社会公共秩序，那就应当由问题发生区域负责社会治安管理的部门负责处理。普通公民的正常活动是受法律保护的，违法违规行为必然要受到相应的处理和追究，不能因为是上访人员的身份而得到特殊照顾。解决了“非访”不是上访的认识问题，谁是现场处理“非访”行为的责任主体也就迎刃而解。当然，社会治安管理部门对现场“非访”行为区别情况作出处理之后，还有对“非访”人员进行稳妥移交问题，对“非访”人员反映的问题应交相关地方或部门妥善处理，这是须另行深入探讨的问题。

（二）解决好工作导向问题

工作导向对于淡化和减少“非访”至关重要，科学正确的导向对于逐步减少“非访”能起到积极有效的作用，反之只能为“非访”推波助澜。习近平指出：“要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化为思维方式和行为方式，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。”对于“非访”如何通报、如何考核决不能脱离实际，必须结合实际深入调研，科学分析全面把握。实践证明，对“非访”数量通报排名、考核的做法是不可取的，其负面作用及造成的不良后果十分严重。为此，国家有关部门已改变了这一做法并产生了良好的效果。但有些地方还不肯或不敢松手，仍在延续通报排名这一做法，导致负面导向作用及不良后果还在继续。

考核、通报是解决问题的重要手段和方法，对“非访”问题不进行考核和通报显然也不是正确的选择。如何考核、通报，应总结正反两方面的经验教训，借鉴一些地方和部门成功的做法，并遵循以下几条原则：一是科学性。考核、通报的目的是为了推动问题的解决、促进工作效率的提高，因此必须讲究科学性，紧密结合实际，反复实践论证，全面分析利弊，充分扬长避短，凡是对工作有利的就坚持、发扬、光大，凡是对工作不利的就坚决摒弃、克服、改进，这样才能真正起到考核、通报应有的正面作用，充分发挥其正能量。二是有效性。有效性指的是对解决问题、促进工作是否有效果，效果有多大。如果考核、通报后效果真实明显，就说明是有效的，就应当践行和坚持；如果考核、通报后没有真实效果或效果不明显，就应当及时分析原因、查找症结、加以改进。三是针对性。针对性就是考核、通报要针对当前工作中存在的主要问题或突出问题，针对问题突出的地方和部门，通过考核、通报使问题尽快得到解决，使工作落后的地方和部门的状况尽快得到改进。

（三）探索新的工作方法

对在京的“非访”人员，目前普遍的做法是由公安部门和地方信访工作组将“非访”人员带离“非访”地点，然后送到专门设立的“非访”人员集散分流场所，甄别、登记后由地方信访工作组成员将 “非访”人员带回当地。一般情况下，回程的费用不用“非访”人员自己承担，尤其是北京有重大活动期间，只要“非访”人员答应返回，他们提出的一些不合理的特殊的要求也会得到满足。这种做法存在明显的弊端，既增加了财政的不合理支出，又助长了“非访”人员的不正之风，还会引起其他上访人员的效仿和攀比，不仅不利于“非访”问题的解决，反而会增加“非访”问题，并形成恶性循环。如何解决这一问题，需要把握好两方面的关键点：一是如何看待“非访”人员。“信访工作和调解工作是一项涉及民主参与、权利救济、纠纷解决的综合性工作，只有放到全面依法治国大局中谋划，坚持以法治为引领，才能提高信访工作的法治化水平。”（汪永清，2015）在法治的背景下，法律面前人人平等，没有特殊公民，每个公民都应遵纪守法。“非访”人员是普通公民，不是特殊公民，与其他普通公民一样，没有任何特殊权利，更不应该享受任何特殊待遇。二是如何对待“非访”人员。既然“非访”人员是普通公民，就应当按普通公民对待，不应该特殊对待。上访群众到了非接待场所，相关工作人员应当做好耐心细致的疏导劝说工作，告知其到相应部门的接待场所上访并提供详细的交通指南，不应提供专门车辆免费接送的特殊待遇。一般情况下，无论是正常上访还是“非访”，来回路费及其相关费用都应当由信访人员自行负担，至于确因由相关地方和部门造成又非到京不能解决的信访问题，信访人来京的相关费用应由相关地方和部门负责解决。这要成为一条硬性规定，由点到面，逐步推行，久而久之，必见成效。此外，上访人员在上访期间只要不违反法律、法规，就不应当限制其人身自由；凡是违法违规的，就应严格按相关法律、法规处理。

（四）强化责任和责任追究

造成“非访”的原因是多方面的，其中很重要的一个原因是有关地方和部门工作不负责、不到位又缺乏责任追究机制。因此，强化地方和部门的责任及责任追究是解决“非访”问题不可或缺的重要举措。在这方面重点要建立以下几项机制：

一是首办责任机制。绝大多数“非访”人员都是从正常信访开始的，因为正常信访反映的问题没有得到妥善及时的解决或合理合法的解释，便逐步走上了“非访”之路。其中首次接访办理工作人员工作不负责、不到位是造成“非访”的重要原因。因此，必须建立首接、首办责任机制。谁第一次接访、办理必须记录在案，按规定登记各项要件，完整记载工作流程和各个环节，完备各项手续，并逐步建立和完善上下级及相关业务部门之间的网络连接，确保便利检查和追踪。

二是责任倒查机制。一旦发现“非访”问题，有关部门要及时做好基本情况登记和现场疏导控制工作，同时根据“非访”人员提供的相关情况进一步了解造成“非访”的原因，哪些环节出了问题，为什么会发生这些问题，启动责任倒查，查清问题原由，查明失职原因，分清责任主次。

三是责任追究机制。按照国务院《信访条例》的有关规定及中纪委、监察部和国家信访局联合制定颁发的信访工作纪律处分的相关文件规定，对相关责任人进行责任追究，给予相应的党纪政纪处分，对违法的依照相关法律规定追究法律责任。

（五）加大对“非访”人员及信访群众的法治宣传教育力度

党的十八届四中全会决定强调指出：必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。推进法治社会建设，增强全民法治观念是基础；增强全民法治观念，加强宣传教育是关键。信访群众是人民的一部分，他们是遇到了问题才走上了信访和“非访”之路的。遇到问题怎么办，怎么解决，是困扰一些信访群众尤其是“非访”人员的一道难题。一些信访群众之所以走上“非访”之路，很重要的一条原因就是法治观念淡薄或者根本没有法治意识。因此，加强对信访群众尤其是“非访”人员的法治宣传教育，引导他们依法信访，指导他们依法解决问题，是各级党委、政府及相关部门的一项重要任务，也是推进法治社会建设的一项重点工作。对此，必须强化五个方面的工作。

一是媒体宣传。在推进法治社会建设过程中，各宣传媒体担负着重要的普法宣传责任。报纸、广播、电视、网络等宣传媒体要充分发挥各自的优势，与相关部门积极配合，大力开展普法宣传，对当前信访群众及“非访”人员采取通俗易懂的形式开展有针对性的法治宣传。

二是通过基层组织对群众进行法治教育。各基层组织处在与群众联系最紧密的第一线。一般情况下，群众遇到问题首先找基层组织，群众信访也是从基层开始的。基层组织是对群众进行法治宣传教育的首要环节。为此，各基层组织的领导及工作人员自身必须学好法、用好法，强化法治观念，在此基础上积极热情主动做好对群众的思想疏导和法治宣传工作，教育引导群众依法信访、依法解决问题。基层的法治宣传教育工作做好了，相信大部分群众都会走依法解决问题之路的。

三是各级信访工作机构要肩负起引导教育群众的责任。作为专门处理群众信访事项的各级信访工作机构，无论是接待群众来访，还是办理群众来信或受理网上投诉，除了按照职责范围热情接待、认真办理、积极协调推动问题的解决外，还有一项重要的任务是对信访群众做好解疑释惑、思想疏导、法治宣传教育工作，要把处理群众信访事项的过程作为法治宣传教育的过程。每一位信访工作者都要努力成为一名合格的法律工作者和优秀的法治宣传者。

四是相关责任单位应提高依法办事的水平。相关责任单位既是引发信访问题的源头，又是解决问题的终结单位，同时担负着法治宣传的重要责任。国务院《信访条例》第二十八条明确规定：“行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。”“宣传法制、教育疏导”是其中的一项重要职责。责任单位在处理信访事项的过程中，不仅要深刻吸取引发信访问题的教训，诚恳地向信访群众表达歉意，积极推动问题的解决，同时还要真诚地与信访群众一起分析问题发生、发展的经过和原因，在依法办事、依法信访、依法反映问题方面还存在哪些不足，努力提高自身的法治水平，增强法治意识，积极做好对信访群众的法治宣传教育工作。

五是社会治安管理部门法治宣传教育要到位。社会治安管理部门是负责社会治安管理的责任主体，处在处理“非访”行为的第一线，直接面对“非访”人员，其首要任务是做好法治宣传教育和思想疏导工作，其次才是对极少数违法“非访”人员进行依法处理。只要法治宣传教育工作到位，思想疏导工作得力得法，相信大多数“非访”人员是会听取劝导、配合工作的。

参考文献：

汪永清，2015，《完善社会治安综合治理体制机制》，《求是》第22期。

【注释】

[1]张彭发，国家信访局原副局长，长期从事信访工作，并对信访理论有一定的研究，发表过一系列理论文章。