社会治理中的分工与合作—以社会分工理论为分析框架

时间：2022-08-31 百科知识版权反馈

【摘要】：社会分工理论中的有机团结契合了当下中国社会治理的目标与范式——社会治理是建立在社会分工基础之上的。在此，本文拟以社会分工理论作为理论工具，以政事分开为分析视角，对社会治理主体的地位、关系、分工合作做一探讨。权力分工是社会分工的必然要求，社会管理的传统观念主要集中在集权与控制上，而现代社会的发展趋势迫使社会的治理必须转到分权与参与上。

□ 李大勇^[2]

摘要：自从涂尔干提出社会分工理论后，该理论逐渐成为分析社会现象的理想工具，治理也逐渐成为当下社会科学讨论的热点。社会分工理论中的有机团结契合了当下中国社会治理的目标与范式——社会治理是建立在社会分工基础之上的。政事分开作为一种治理精神，为探寻中国模式的治理提供了一种思路。

关键词：治理　社会分工　政事分开　合作

理论上，“治理”似乎是个比较时髦的词语。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了治理危机一词（俞可平，2000：1）。此后，政治学、管理学、经济学、社会学等领域纷纷引入这一概念，这一概念内涵逐渐丰富、适用日益广泛，并在社会事件中得到运用。关于治理的概念、内涵，众说纷纭，大有“乱花渐欲迷人眼”之势，联合国全球治理委员会于1995年发表了一份题为“我们的全球伙伴关系”的研究报告，该报告对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。全球治理委员会定义的治理，不是一整套规则，而是一个过程；基础不是控制，而是协调；不是正式的制度，而是持续的互动（俞可平，1999：5）。治理强调综合性、多元性、开放性、平等性。那么，对于社会治理的理解离不开治理的一般理论，也同样脱离不了社会学的一般理论。在此，本文拟以社会分工理论作为理论工具，以政事分开为分析视角，对社会治理主体的地位、关系、分工合作做一探讨。

一、社会分工与治理

（一）从劳动分工到社会分工、权力分工

1776年3月，亚当·斯密的《国富论》第一次提出了劳动分工的观点，并系统全面地阐述了劳动分工对提高劳动生产率和增进国民财富的巨大作用。亚当·斯密在“论生产力增进的原因，并论劳动生产物自然而然地分配给各金额及人民的顺序”中开篇就提到“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果”（亚当·斯密，1972：5）。在论证过程中以扣针这种个别制造业为例得出，有了分工，同数劳动者就能完成比过去多得多的工作量这一结论。他认为分工主要是一种经济现象：分工会带来专业化水平以及劳动生产率的提高；人类社会自发的经济秩序也由此形成。同时也认为，在一个政治修明的社会里，造成普及最下层人民的那种普遍富裕情况的，是各行各业的产量由于分工而大增（亚当·斯密，1972：11）。

亚当·斯密也论证了从劳动分工到社会分工这样一个过程。他以机械的改良是机械制造师和哲学家或思想家智能的共同结果为例，认为哲学家或思想家的任务，不在于制造任何实物，而在于观察一切事物。随着社会的进步，哲学或推想也像其他职业那样，成为某一特定阶级人民的主要业务和专门工作。而这种业务或工作，也像其他职业那样，分成了许多部门，每个部门，又各成为一种哲学家的行业。各人擅长各人的特殊工作，不但增加全体的成就，而且大大增进科学的内容（亚当·斯密，1972：10—11）。社会分工是社会发展和进步的必然途径和方式，“当人的劳动生产率非常低，除了必需的生活资料只能提供微少的剩余产品的时候，生产力的提高、交换的扩大、国家和法律的发展、艺术和科学的创立，都只有通过更大的分工才有可能。这种分工的基础是，从事单纯体力劳动的群众同管理劳动、经营商业和掌管国事以及后来从事艺术和科学的少数特权分子之间的大分工”（马克思、恩格斯，1995：525）。

涂尔干（杜尔凯姆）进一步认为分工的最大意义不在于经济功能，而在于它的社会意义。“在任何情况下，分工都不限于经济上的收益，它的意义首先在于它构成了社会和道德秩序本身。有了分工，个人才会摆脱孤立的状态，而形成相互间的联系；有了分工，人们才会同舟共济而不一意孤行。”（涂尔干，2000：24）然而分工并不是经济生活所特有的情况，“我们看到它在大多数的社会领域里都产生了广泛影响。政治、行政和司法领域的职能越来越呈现出专业化的趋势，对科学和艺术来说也是如此”（涂尔干，2000：2）。涂尔干也一再强调社会分工与“文明”（即社会进步）之间的因果关系，“文明不能解释分工的存在和进步，因为它本身没有固有或绝对的价值，相反，只有分工本身成为一种必然存在的时候，文明才有存在的理由”（涂尔干，2000：296），没有社会分工也就谈不上社会文明的进步。

社会化大生产要求分工越来越细，反映到上层建筑领域，就要求管理社会公共事务的政府权力必须实行必要的分工。一方面使得权力行使更加专业化、精细化，另一方面就是要避免权力过于集中到某个人或某个组织手中，防止权力滥用。权力分工是社会分工的必然要求，社会管理的传统观念主要集中在集权与控制上，而现代社会的发展趋势迫使社会的治理必须转到分权与参与上。

从目前对社会管理的权力行使来看，权力分工主要表现在以下几个方面：（1）国家与社会组织、企业之间的分工。这实际上涉及国家权力的外在界限，哪些事项是需要国家干预才能解决的，哪些事项只需要国家引导就可以了，哪些事项是可以由公民社会自己就能解决或者通过社会组织就能解决。（2）行政机关、立法机关、司法机关之间的分工。在人类政治文明发展进程中，当人类文明发展到一定阶段，政治权力必然由一体化混沌状态，转向日渐清晰的权力分化状态。尽管表现多样，但分为立法权、行政权与司法权这三种基本职能已成为共识，这是现代政治发展与国家职能实现的必然要求。（3）政府内部职能分工。政府根据管理事项以及政府的机构设置、人员编制、效能等多种因素对政府进行内部划分，主要包括中央与地方的纵向分工以及不同部门的横向分工。

本文涉及的权力分工主要是第一层次的外在分工，在界限的划定上，行政许可法已经作出了初步的探索。凡是公民可以自己决定的，可以通过中介组织进行解决的，就不再需要政府的介入。现阶段我国政府职能的定位是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。有效的政府应该是会广泛采用授权或分权方式进行管理的政府（王周户、李大勇，2007）。因此，政府通过放权把社会自身能够管理的事务，交由社会在法定范围内自行去处理，由相应的社会组织去承担责任，激发社会应有的活力和责任感。

（二）社会分工与治理

涂尔干把分工作为观察的路径来描绘复杂的人与社会的关系：在一个充满异质差异的社会中，个人的完整有赖于他人的存在，个体与社会相互依赖、相互补充。涂尔干在《社会分工论》一书中提到了“机械团结”和“有机团结”这两种相互对立的类型划分。机械团结是社会发挥功能所必需的，但从个人自由的立场来说，对个人是压抑性的。机械团结源于社会成员在意识上的相似性，在集体意识的笼罩下，个人没有选择的自由，个人的个性、人格没有发育的机会，个人的离心力与集体意识所产生的向心力呈现为此消彼长的关系，社会团结的发展与个人人格的发展是逆向而行的，团结发展到极致时人的个性就消失殆尽。而有机团结源于社会成员在活动层面的分工合作（互补性）和意识层面的共生性，因为分工使交换成为必然，行动者个性越独立在功能上的互补性反而越强。中国的社会分工日甚一日，渐入佳境，公民的主体性和独立性越来越明显，利益主体之间的交换却越来越频繁，互补性反而越来越强。不同领域的社会成员之间，开始从机械团结转化为契约性的有机团结。

在涂尔干看来，社会分工和社会分化不仅仅是一个经济机能上的进化，同时也具有道德上的意义。分工的真正功能在于使人们之间产生友爱、合作和团结。在基于分工的社会，一方面个人对社会的依赖程度越来越强，因为每个人只有依赖别人的专业化产品才能生存；另一方面，专业化又可以导致个人的独立、个性的张扬，从而摆脱集体意识的束缚。“总而言之，分工不仅成了社会团结的主要源泉，同时也成了道德秩序的基础。”（涂尔干，2000：359）2006 年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，并强调社会管理也是服务，要在服务中实施管理，在管理中体现服务。当代的政府组织已经不可能直接通过法律或其他命令来实施其公共计划方案，相反，政府在实施其政策和提供公共服务时必须事先与社会进行磋商。政府已经不可能再凭借法定方式和必要时的强制手段来将其意志强加于民；它们现在必须与许多对政策具有影响力的自利性团体达成共识，之后才能够进一步制定并执行政策。在大部分工业化民主国家，治理已经变成了一种讨价还价和仲裁调解的过程，而不再只是实施统治的过程（B.盖伊·彼得斯，2001：9）。这种良好的社会治理格局恰恰契合了有机团结所着重强调的社会功能和个人自由相得益彰的状态，在这层意义上可以讲有机团结和治理保持了高度的一致。

在现实中，谁能承载有机团结所赋予的使命呢？涂尔干在《社会分工论》第二版的序言(1902)中回答是职业群体、法人团体，并就该问题在此期间发表的一系列演讲（后来被结集为《职业伦理与公民道德》）中给予了进一步的发挥。“如果在政府与个人之间没有一系列次级群体的存在，那么国家也就不可能存在下去。如果这些次级群体与个人的联系非常紧密，那么它们就会强劲地把个人吸收进群体活动里，并以此把个人纳入到社会生活的主流之中。”（涂尔干，2000：40—41）他讲“次级群体”的时候主要提到“法人团体”和“职业群体”。只有通过国家，个人才能免于次级群体的压制；只有借助次级群体，个人才能免于国家的暴政。两者的同时存在是个人解放、个人自由的制度条件（涂尔干，2001：66—69）。

由此可见，社会分工为治理的实现提供了一个基本前提。不存在分工，也就不可能有治理主体的多元性和治理方式的多元化。不存在社会分工，社会治理中的合作也就无从谈起。

中国社会在当代经历了涂尔干所说的那种从机械团结到有机团结的转型。这种转型是指人们在相互之间的差异的基础上凭理念、志趣进行协商以达成合作的那种机制。个人作为国家的公民，能够通过自由进出的中间团体，过一种能自主地以协商方式采取集体行动的社会生活，那么，这就呈现为一个迈向有机团结类型的公民社会的趋势（高丙中，2006）。当市场失灵时，我们寻求政府的干预。当政府调控不再成为灵丹妙药时，我们再次转向市场的怀抱。就这样，我们就像钟摆一样在市场和政府之间左右摇摆。当政府失灵与市场失灵一样成为社会发展过程中不可消除的顽疾时，非政府组织或公民社会组织就会开始承担起与政府和企业抗衡的角色。“由民间组织独立行使或他们与政府一道行使社会管理职能的过程，便不再是统治，而是治理。”（俞可平，2000：328）

运用社会分工理论的目的在于寻求治理的专业性、民主性以及科学性。分工的真正作用在于把社会的人们紧密地联结起来。分工首先把人们分割开来，造成人们之间的相异性。然而，相异的事务之间有时又是相互吸引的。相互分离的人都有各自的需求，因而都需要别人的合作，这就是所谓的“相需相成”（涂尔干，2001：27）。社会分工也是建立在人的主体性这一基础之上的，分工使得人在自己各自的领域范围内发挥出更大的价值。为避免利己思想的蔓延，就必须认识到每一种分工都是社会所必需的，都是社会领域中不可取代的，人基于社会分工而各司其职、相互服务，形成一个良好的互动关系。

二、作为治理精神的政事分开

政事分开在我国社会生活的语境中，往往是与政企分开、党政分开紧密联系在一起的，“事”特定地定位在事业单位上。人们普遍认为政事分开是事业单位体制改革的基本原则，政事关系是我国事业单位体制的核心关系。应该得到肯定的是，这种思路在行政改革中发挥着巨大的作用，也一直指导着我国事业单位改革的方向。但随着生活水平的提高，人民群众对物质、精神生活的要求越来越高，对公共服务的需求也日趋多样化，福利行政、服务行政日益成为讨论的热点，对社会公共事务提供服务的主体也呈现出多元化的特征。而且在非服务行政领域也大量地出现了把具体的技术性、专业性事务转移出去的情形。这时候再把政事关系仅仅局限在政府和事业单位上，已经显得捉襟见肘。

我们认为可以对政事分开进行重新诠释，把对政事关系的理解定位在“政”与“事”的事项上来。这样考虑是因为：其一，对于公务员的划分一向有政务官和事务官之分，我国尽管没有明确采取这一分类形式，但综合管理、行政执法、专业技术类这三类划分形式，明显借鉴了政务与事务的划分。其二，事物本身的性质并不会因为主体的变化而发生变化，对于“事”的承担主体可以是政府，也可以是事业单位，还可以是企业，甚至是个人。但这些事项由政府承担的话，会导致成本过高、效率低下。对于公共服务的提供者与生产者必须要分开加以界定，这样才能确立政府、社会、市场三者所扮演的角色。

对于社会事项的划分，可以借鉴劳动分工的一些原则：（1）把直接生产工作和管理工作、服务工作分开；（2）把不同的工艺阶段和工种分开；（3）把决策性工作和执行性工作分开；（4）把基本工作和辅助工作分开；（5）把技术高低不同的工作分开。由社会组织所承担的事项可以具备以下几个特点：（1）专业性；（2）事务性；（3）由政府去做，成本比较大的；（4）非政治性；（5）非排他性。这些事项由社会组织去做，并不会改变这些事项本身所具有的性质。正如沃尔特·特鲁特·安德森所言，“治理不是，也从未是政府的排他性独占”（全钟燮，2008：177）。

当下公众对政府服务的要求越来越高，而与此相对应的却是政府服务效率低下，形成一种二律背反关系。政府应从具体的事务性工作中解脱出来，把主要精力用于国家宏观决策，如统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督等，抛弃过去那种“全能型”政府管理模式，由微观干预的管理方式向宏观调控的管理方式转变，实现政府管理方式和管理手段的转变，把政府的政策职能和管理职能分开，把决策(掌舵)职能置于政府职能的中心位置，将执行(划桨)职能交由社会其他权力主体承担（B.盖伊·彼得斯，2001）。

在社会治理这个大舞台上，任何单一的主体都不足以应对复杂的社会现象，要么捉襟见肘，要么孤掌难鸣。政府在处理社会问题时显得成本过大，或者是缺乏回应性，难以得到民众的认可。而单纯的社会组织在应对重大性、突发性事件时显得力不从心。企业则由于盈利目的的影响，公共性不足。合则众利，不合则俱损。“在治理关系中，有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位，但不容易出现由哪个机构发号施令的情况。这是因为面对当今复杂的政治、经济和社会问题，没有哪个机构——无论其为公有或为私营——能够在知识和资源两个方面拥有充足的能力来独自解决一切问题。”（王周户、李大勇，2006）

合作治理是建立在国家与社会的二元结构之上，强调超越公私二分，强调国家与公民社会的合作或是公私部门的伙伴关系。最大特征是合作协调与权力分散，以合作治理的价值观，进行生产功能的移转和社会责任的共负、生产角色的分担。“人们可以把个别性职能加以私有化，但是，不能把治理的全过程都加以私有化，如果这样做，人们就会失去作出集体共同决定的机制，就没有为市场制定规章条文的途径，就会失去强制执行行为规范的手段。人们就会丧失社会公平感和利他主义精神，不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗，任何不能赚钱盈利的社会服务都将不存在，第三类部门的机构怎么也挑不起这个担子。”（戴维·奥斯本、特德·盖布勒，1996：23）从公权力的角度说，国家是以管理者、保障者、裁决者的身份出现的，其合法目标是“为人民做他们所需要做的事，而这些事靠个人的努力是完全做不到的或无法做得那样好的”（保罗·A.萨缪尔森等，1992：1197）。

三、通过合作治理社会

（一）资格：合法性问题

合作关系是建立在彼此认可、承认的基础之上，对于公民社会中社会组织的承认主要涉及社会组织的合法性问题，同时还包括社会组织的自身能力问题。从组织形态上看，社会是由组织构成的。政府与社会要建构平等的合作关系，前提是一个外在于政府的、自主强大的社会组织系统的存在。社会组织从范围上是指政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队，与学术界常说的非政府组织、人民团体、第三部门组织、民间组织等称谓大同小异，并没有实质性的区别。从规范意义上看，民间性和自治性是社会组织的基本特点。

1.宪法依据

宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”加入组织进行结社是宪法赋予公民的一项基本权利，可以基于钱、人、事，甚至爱好、兴趣等各种原因把不同的人集合到一起。而社会组织恰恰作为这种结社权的一个最基本的表现形式，也是公民社会的主要组成要素。“非政府组织是作为一种打破领域分界和促进领域融合的力量而兴起的。”（张康之、张乾友，2009）

2.法律规范依据

结社自由不仅仅只是政治权利，除了作为政治表达的自由之外，还作为非政治表达的自由而存在。外国的传统宪法在有关宪法权利的分类体系中，往往把结社自由作为一般的表现自由或表达自由而归入精神自由的范畴。我国宪法学传统上均将这些表达自由纳入政治权利之中加以阐述，而现行宪法第三十四条与第三十五条之间的关系结构也为这种体例提供了妥当的依据（林来梵，2001：123—124）。对于结社自由的保障主要体现在两个方面，一个是个人组成、选择、参与、退出团体的自由，另一个就是对于团体通过内部的意见交流形成团体的共同意志，并为实现其意志而公诸该团体外部的活动，国家或公权力不得加以不当干涉（林来梵，2001：142）。

当政府被看作是政治、经济、社会活动的协调者和中心时，民众在公共领域内的沟通交流和文化影响力往往被过分低估。要实现社会各阶层的组织化，就必须提供合法性空间，《社会团体登记管理条例》的事前审批包括严格的资金条件、同一地区内职能不得重复的要求以及年度检查制度，都与宪法第三十五条保障的结社自由存在冲突。由于结社自由是在宪法当中明确规定的，因此对该自由的细化、限制、剥夺，只能由宪法性的基本法律规定。主管部门的职责也应当定位于指定社会组织的活动规范和监督规范的实施、间接管理，保障社会组织的公共性、代表性、参与性、非营利性。

（二）对话平台

1992年联合国里约环境与发展大会通过的《21世纪议程》第21章要求，各国政府与民间组织要建立起有效的对话机制，以便在可持续发展过程中充分发挥各自的独特作用。政府和社会组织要想在社会治理过程中实现合作，必须有一个平等对话的平台。这样可以摆脱对政府直接指导的依赖，也可以增强管理自身事务的意识和责任感。民主在对话中得到彰显，理性也在沟通中得以发挥。

首先，这就是重新认识政府与公民社会的关系，明确政府在推进公众公共参与中的积极角色，将凌驾于社会之上的统治关系转型为治理合作、谋求互惠的关系；对政府的行为提出公开、透明、信息共享的要求。

其次，要有对话的途径，提供公民参与的现实场所，在实践行动中与公民进行话语互动，体验彼此经验，相互学习，加强沟通和理解，促进公民参与能力，使公共参与实践成为走向政府与社会共同治理的最佳路径。“从根本上说，治理途径集中体现在这样一个过程之中：通过分享经验和共担忧虑，参与治理活动的公民、群体、组织建构起一个主观间关系的现实。”（全钟燮，2008：165）

最后，必须有对话的保障机制。新律师法第三十七条前两款规定：“律师在执业活动中的人身权利不受侵犯。律师在法庭上发表的代理、辩护意见不受法律追究。但是，发表危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论除外。”我们认为在对话平台中可以引入“言论豁免权”的规定。缺乏言论豁免权只会使社会组织在与政府互动对话中如履薄冰，不敢真实地表达自己的意愿。引入言论豁免权符合现代法治的内在要求，也能通过参与、对话、分享利益等方式，获得比政府独自行动多得多的解决问题的途径。

（三）政事分开基础之上的合作

康晓光从国家与社会关系演变的角度，提出了我国社会组织自治化进程要经历的三个阶段：一是绝对的全面控制阶段；二是国家处于主导地位的阶段；三是社会获得充分的自治阶段。当前，我们大致处于第二阶段（林来梵，2001：197）。合作伙伴关系的前提是政府与社会组织之间必须有各自的独立利益，也有利益上的一致性；同时还应当分享共同的伦理基础，以及公民和组织共享的价值目标。“为了增强公共项目实施效果以及在制定政策和解决问题的过程中反映公民和组织的多样性价值，治理力求积极地促进公众、私营组织和非政府组织间的共同合作。”（全钟燮，2008：165）合作作为一种横向关系，意味着由政府主导的角色发生了变化，从社会控制者转为社会的服务者。政府与社会组织之间的合作方式多种多样，结合国家的社会实践，我们认为政府与社会组织之间的互动关系应当建立在政事分开的基础之上。

1.“国退民进”模式，是指政府在一定领域内主动退出，社会组织则逐步进入这一领域发挥作用。“只要是社会能做的事，政府就不要插手，最好是‘靠边站’。”（斯蒂格利茨，1997：502）这方面最明显的就是公用事业方面，如城市供水、供热、供气、通信、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等。

2.“授权委托”模式，政府通过授权和委托，赋予社会组织一定职权，社会组织利用职权从事公共管理和公共服务活动。例如，杭州市下城区长庆街道综合治理委员会尝试着对辖区路段的治安实行了“外包”，承包者通过招标确定。

3.“财政支持”模式，通过财政支持，使得社会组织获得一定的经费去提供相关服务，实施组织使命。

4.“分离”模式，政府将依附于自己的社会组织分离出去，社会组织从而获得相对独立地位。

5.公私合作，主要是为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。

参考文献：

B.盖伊·彼得斯，2001，《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社。

保罗·A·萨缪尔森等，1992，《经济学》(第12版)，高鸿业等译，中国发展出版社。

戴维·奥斯本、特德·盖布勒，1996，《改革政府——企业精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社。

高丙中，2006，《社团合作与中国公民社会的有机团结》，《中国社会科学》第3期。

康晓光，1999，《权力的转移》，浙江人民出版社。

林来梵，2001，《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社。

马克思、恩格斯，1995，《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社。