作者
李金珊
胡凤乔
“温州模式”是中国沿海地区经济发展模式中颇具代表性的一种模式。如今,“温州模式”的制度优越性已经突破经济领域,外溢至政府管理和城市治理中,内涵更加丰富,形式愈发健全。
11年前,有学者曾用一个公式来概括“温州模式”:温州模式=民营企业+市场机制+区域规模+人本经济+适度政府。这个公式强调民营、人本是温州模式的精髓,市场机制是温州经济的依托,区域规模是温州经济的形式,适度政府是温州模式的保障,简明形象地解读了“温州模式”。然而,经过10余年的发展,这个公式已然落后于温州模式的发展现状,有待补充。
温州民营经济的发展,催生了温州的社会中介组织,推动了市民社会的成长。生机勃勃的市民和社会组织为“温州模式”增添了新的活力,使“温州模式”进入2.0时代。用公式来表达即为
温州模式2.0=(市场机制+民营企业+区域规模+人本经济)×适度政府×市民社会
新公式不但反映出温州经济的内涵和特性,更强调市场、政府、社会三者相辅相成、缺一不可的关系。
以下两个案例,各自从不同领域展示出温州民营、人本经济,适度政府、市民社会之间的良性互动为彼此和整体的发展产生了影响。其中,案例一讲解的是以行业协会、商会为代表的社会中介组织与温州政府的互动,侧重点是政府转型;案例二解读的是温州市民监督团在城市治理中发挥的作用,侧重点是社会监督方式的创新。两者都是温州市治理体系建设中的创新应用。
案例一 行业商(协)会承接政府职能转移
(一)“行业商(协)会承接政府职能转移”简介
1.基本情况
所谓行业商(协)会承接政府职能转移,是指把政府不该管、不好管、难管好的事务,从政府转出来委托给行业商(协)会去管去做。2013年5月,浙江省工商联与温州市政府决定,共同在温州开展行业商(协)会承接政府职能转移试点工作。温州市政府在深入调研基础上,选择鞋革协会作为市政府向社会组织转移职能试点承接工作单位;选择服装、眼镜、金属、建筑材料等4家协会商会开展单项试点工作;根据需要确定市经信委、市科技局、市财政地税局、市人社局、市商务局、市质监局等6个部门作为转移职能试点单位,向市鞋革行业协会转移8个方面的职能。
至今,温州市政府已成功地将165项职能转移给行业协会、商会。全市已在十多个领域购买社会组织服务,年购买服务资金达2亿多元。前段时间,温州市政府又把原本直接向社会公众提供的170项服务事项,交由具备条件的社会力量承担。但因尚处于试点起步阶段,政府转移出去的多是辅助性、技术性、事务性职能。
通过开展“1+4”试点工作,温州已经逐步明晰了承接之前的对接工作、承接过程的规范程序、承接之后的配套办法,积累了方法经验,建立起行业商(协)会承接政府职能转移的整套机制。出台了全国首个职能转移规范性文件——《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》。同时,紧跟“权力清单”制定步伐,陆续推出《温州市政府向社会组织购买服务目录》、《温州市政府向社会组织转移职能目录》、《温州市具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》等。
2.运作方式
“行业商(协)会承接政府职能转移的温州模式”在实施过程中坚持问题和目的导向,从解决谁来转移、向谁转移、如何转移、对接转移、持续转移五个问题入手(见表1),初步形成了规范化的政府职能转移机制——七步工作法。
作为解决“如何转移”的具体操作流程的七步工作法分别是:
第一步,公告事宜。由职能转出部门向社会发布公告,列明转移的职能和方式、承接主体条件、承接要求、竞争程序等相关内容。
第二步,报名竞争。社会组织提出承接申请后,职能转出部门通过政府公开采购办法,从中择优选择社会组织承担。
第三步,公示名单。在拟定承接主体名单后,向社会公示。
表1 “行业商(协)会承接政府职能转移的温州模式”解决问题的内在逻辑
第四步,签订协议。在公示期内没有异议的,签订承接转移职能协议,明确双方权利义务、经费支付以及取消承接资格的条件等内容,报市政府批准。
第五步,事项交接。职能转出部门在签订协议后,及时完成事项移交工作,向社会公告交接事宜。
第六步,履行协议。承接政府职能的社会组织根据所承接职能的内容与要求,制订工作计划,明确目标措施,切实履行承接转移职能协议。
第七步,监管评估。职能转出部门制定转移事项后的监管办法,对承接单位进行全程业务指导和监督检查,定期对承接单位履职情况进行评估验收。
(二)解读“行业商(协)会承接政府职能转移”
1.职能“转移”的实质是各归各位
中共十八届三中全会作出的全面深化改革战略部署,要求“我国政府机构改革和政府行为不断归位和规范,政府职能明确定位在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面,从直接管理为主转为间接调控为主,通过向社会放权、向市场放权、向企业放权,实现政府职能的转变”。
政府的职能是在正确处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会组织的关系中界定出来的。一个成熟的现代社会,是政府、企业和社会组织这三种力量实现基本均衡的社会。但从我国政府过去几十年的工作态度和方法来看,“大政府”理念一直挥之不去:政府与市场的界线有时显得模糊,存在相互越位的现象;政府对企业的行政干预大量存在,对企业的引导和服务则明显不足;政府承担了大量的本来可以由社会组织行使的职能,分散了政府的精力和资源,降低了政府工作的效率。
为进一步推进政府职能转变和社会管理体制改革,发挥市场在资源配置中的决定性作用,我国各级政府必将继续逐步简政放权,由“全能政府”向“有限政府”转变、由“管理型政府”向“服务型政府”转变,这就需要商会等中介组织来填补政府职能转变所带来的管理空白。换言之,在经济领域,必须厘清政府、市场、社会三者关系,政府要把原属于市场的职能还给市场,把原属于社会的职能还给社会。政府部分职能将逐步移交或委托给行业商(协)会,把行业商(协)会作为加强和改善行业管理的重要支撑,作为联系政府、服务企业的桥梁、纽带和助手。
2.行业商(协)会综合实力是职能转移成功与否的关键
温州是中国民营经济的发祥地之一,行业协会、商会起步发展早,是“温州模式”的重要组成部分。改革开放以来,温州行业协会、商会从无到有、从少到多,全市登记的达到486家(市本级104家),通过率先走市场化运作道路,积极加强行业自律,加快行业发展,维护行业权益,打响行业品牌,已成为推动温州发展的一支重要力量。
温州行业协会、商会的发展得益于温州以“民营经济”、“块状经济”为特色的经济发展模式。但同时,温州行业协会、商会也继承了民营经济“低、小、散”的问题,自身建设有待提高。经费不足、人才缺乏、治理结构不完善、影响力和公信力不足等现实问题成为行业商(协)会发展壮大的阻碍。尤其是近几年,受实体经济陷入困境的影响,温州的鞋革、服装、烟具等传统支柱产业领域的行业商(协)会受到的冲击比较大,会员企业受困、会员锐减。行会、商会的素质不但直接关系到社会组织的生存发展,更关系到社会转型、政府转型的广度和深度。
温州行业协会、商会依托民营经济,同样受制于民营经济。为提升温州行业协会、商会的整体实力,确保其在政府职能转移中能够“接得住”,必须从产业升级、政府扶持、行业自立三个层面发力,标本兼治。
3.职能转移最需关注“转移什么”的问题
政府职能要“转得出”,是承接工作整个链条的基本前提。“转移什么”这个问题不但是政府职能转移工作中首先需要明确的问题,更是一个需要不断更新、与时俱进的目录。温州在使政府职能转型的方式、流程等问题制度化、常态化之后,下一步的工作中心应放在政府职能的实质性转移。
目前,行业商(协)会承接的政府职能主要局限于事务性、辅助性的职能事项。例如,原先由市经信委负责的每个季度的“鞋革行业经济运行分析与预测”报告,现在转由市鞋革行业协会承接,由协会负责收集信息、汇总数据、走访企业等工作,并最终形成行业经济运行分析及预测工作报告。此外,作为综合试点单位,市鞋革行业协会还承接了市人社局的“鞋革行业专业技术任职资格评审初审”,成立了人才工作站,聘任多名职称评审专家,开展人才培训、职称评审工作等。
类似于举办大型活动、发布市场信息、咨询服务、行业调研等职能只是边缘层面的职能,较少涉及政府部门实质性职能的转移。究其原因,主要是政府部门出于观念和部门利益不愿意真正将职能转移给行业商(协)会,只将一些“不想管、不愿管”的事项推给行业商(协)会承担,政府职能转移中存在“有权不转移,没权无利转移快”的现象,加上部分行业商(协)会能力和执行力的欠缺,无法履行相应的职能,导致行业商(协)会承接的职能多为边缘层面事项,涉及实质性的职能较少。单纯的事务性、边缘性职能转移和承接不仅不利于发挥行业商(协)会的积极作用,也阻碍了政府部门的职能转变。
因此,“行业商(协)会承接政府职能转移”不仅要问政府想“转移什么”,还要问企业、行业商(协)会想要政府“转移什么”。
案例二 温州市民监督团
(一)温州市民监督团简介
1.基本情况
温州市民监督团是温州日报报业集团和温州广电传媒集团在当地党委政府的支持下,于2011年5月组建的,以报纸和广电两大集团为主体,鼓励公众参与的舆论监督模式。温州市民监督团包括“报业市民监督团”、“广电市民监督团”两个总团和40余个监督分团(见表2与附录一)。
表2 温州市民监督团分布
温州市民监督团经过5年的发展,已经形成了以下几个鲜明的特点:
(1)市民广泛参与,视角多元化。市民监督团的成员来自社会各界,包括人大代表、政协委员、机关干部、企事业单位员工、基层社区干部、高校专家学者、律师、私营企业主、大学生、青少年、热心网友等。监督团成员不同的社会角色、教育背景、生活经验,使监督团在行动中能够从多元化的视角发现和分析问题。
(2)公众自愿参与,承担社会责任。市民监督员带有志愿者的性质。所有监督员自愿报名,不考虑报酬,以服务公共社会为己任,大部分监督员都是利用业余时间参与社会监督。
(3)监督员深度参与,掌握话语权。监督团成员参与选题的讨论与确定,采访时,在记者的带领下深入现场调查,实时记录现场情况及直观感受。节目播出后,监督团成员通过QQ工作群,总结得失,交流经验,谋划新选题。在整个过程中,监督员既是见证者,更是立题者、策划者和采访者。充分的参与度保证了市民监督员的话语权。
(4)关注范围大,活动密度高。市民监督团的关注范围从建立之初的城市绿化美化扩大到城市破难攻坚、转型发展的方方面面。5年间先后开展规模不一的各类监督活动千余次,平均每两天开展一次活动。
(5)聚焦城市管理热点,解决问题力度大。市民监督团通常把目光聚焦在市民反映强烈、政府部门办事不力的城市建设乱点、社会热点问题,如保护生态环境、拆除违法建筑、确保交通畅通等方面。监督态度坚决而明确,监督手段公开而直接,形成极大的舆论压力,使问题被正视。被市民监督团发现并曝光的问题,其中85%以上得到了妥善解决。
(6)形成品牌效应,经验得到推广。温州市民监督团是温州“市民系列”队伍之一,以“百姓监督百姓事、助推城市转型发展”为宗旨,开拓了市民参与城市管理的新途径。相对于其他城市类似的项目,温州市民监督团在规模、运作、机制、效果等方面更具创新性,被外界誉为“舆论监督和社会监督的温州创造”,吸引杭州、宁波、嘉兴、义乌等兄弟城市前来取经。温州市民监督团先后获得浙江省推进重大主题报道创新活动策划创新奖、浙江省“三贴近”优秀案例、2013年度浙江省宣传思想文化工作创新奖(全省仅8例)、第三届浙江省公共管理创新案例等荣誉称号,并于2015年被写入由中宣部主编的《宣传思想文化工作案例选编》中,温州市民监督团的相关经验由此将在全国范围内推广。
2.运行方式
温州市民监督团由温州市委宣传部组织领导,温州日报报业集团、温州广电传媒集团引导运作,按照“N+X”的模式组建两个总团和40余个分团,定期开展主题性督查行动。针对工作不力、进展缓慢的单位和人,阻碍工程和项目进展的“钉子户”、“拦路虎”进行监督曝光;对工作中的亮点和先进典型进行正面宣传;并对市民反映强烈、政府部门办事不力的城市建设乱点、热点问题开展督查及追踪报道。
督查行动的选题,一般由记者和市民监督员事先调查摸底,监督团工作人员审定,然后在监督团网站专栏、专用QQ群、官方微博公布行动时间和内容,征集参加行动的监督员。在行动开始前,邀请专业人士对通过资格审查的市民监督员进行政策、法规的培训和现场询问分寸技巧的指导,帮助监督员在现场质询相关责任部门时,能够准确、犀利地提出问题、意见和建议。
每次小型行动有10~15人参加,由记者带队,统一着装、佩带监督证,到现场对事实进行调查取证,由市民监督员就有关问题当面询问职能部门负责人,之后根据调查和询问的结果发表报道和观点评说。每次督查行动的新闻、专题节目在广播新闻综合频道、电视新闻综合频道的多个栏目播发,造成强大的舆论声势。
对于一些影响面广、现场感强的重大事件,除了开展现场督查外,电视新闻综合频道还同步进行现场直播。对于一些难点问题,温州市民监督团开展连续性的追踪督查,相关栏目也开展连续性的报道,直到问题彻底解决。对于一些不宜公开报道的敏感问题,由监督团专人整理后,以书面报告或内参的形式,报送党委政府相关领导和部门,促使责任单位和责任人改进工作。监督团还定期刊发《活动简报》,对每次督查行动的内容和效果进行梳理,及时送达市主要领导和部门负责人,扩大活动的影响面。
温州市民监督团每季度召开一次工作座谈会,交流督查行动的心得体会,学习政策、法律和新闻专业知识,总结经验,提高监督水平。此外,温州市民监督团还建立了一个专门的QQ群,每次开展活动,记者或监督员都会把在督查过程当中了解到的相关信息在群内发布,供群内的监督员们参考、讨论。
温州市委宣传部专门制定出台了《温州市市民监督团管理办法(试行)》,有效整合市民监督团的资源力量,并拨给专项经费,对市民监督团的活动宗旨、层级结构、成员招募、监督内容、监督程序等作出具体指导。对团员的权利和义务作出具体明确的陈述,比如,市民监督团规定监督员拥有监督权、询问权、建议权和受培训权等四方面权利,同时,要求监督员在享受权利的同时,要履行好“遵纪守法,实事求是,不得以公谋私,不得要挟他人或者有关单位”,“认真履行职责,一年内参加市民监督团组织的有关督查活动不少于4次或提出建设性建议、意见2条以上”等方面义务。严格的考核激励机制,建立能进能出的考核机制,对一定时间内从不参加活动或违反有关规定的团员予以解聘。同时,建立优秀表彰机制,每年开展评优评先活动,对优秀团队和团员给予荣誉奖励和外出培训、观摩等的机会。
(二)解读温州市民监督团
1.形式上:体制外的社会监督新模式
温州市民监督团是一种体制外的社会监督新模式。这种模式打破了舆论监督和群众监督各自为政的传统模式,将新闻媒体的舆论监督与公众监督相结合,以其话语权的平民化、监督主体的草根性以及主流媒体发挥的联动效应,推动了政府社会管理工作遇到的难点问题和群众关注的社会热点的落实和解决。
区别于以“用权力制约权力”为特征的体制内政党监督和国家监督,社会监督是由公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为进行的一种具有一定约束力,却没有法律效力的监督,包括公众监督、社会团体监督、网络媒体的舆论监督等。根据宪法,我国公民享有对国家和社会事务实行舆论监督的权利和自由,可以依法运用新闻传媒发表意见、建议和呼声,表达自己的意志,通过新闻舆论对各级党政机关及其工作人员的工作,以及社会事务实行监督。同时,新闻媒体作为舆论监督实施主体,肩负帮助公众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益的事务的重任,舆论监督既是新闻媒体的权利,也是新闻媒体的职责。
温州市民监督团将新闻媒体的舆论监督与公众监督相结合,有效解决了单纯的群众监督难以形成强大的声势,单纯的媒体监督使媒体面临的压力过大这两个问题。一方面将话筒主动递交到市民监督员手中,为热心公共事务的人提供了表达思想、自我实现的平台;也为权利受损的群众宣泄情绪、主张权利、表达诉求畅通了渠道,减少了社会隐患。另一方面使主流媒体摆脱了节目形态老化、公信力下降的困境,通过发动市民参加监督,引起群众共鸣,取得良好的报道效果;同时,新闻舆论监督特有的公开曝光手段在市民群众震慑力的帮助下,能够与监督的阻力抗衡,更深入地开展舆论监督。此外,市民监督团的行动给政府部门行政不作为现象造成极大的威慑,促进了政府转型改革;也帮助政府解决了许多难以用行政手段解决的民生热点难点问题,密切了政府与市民的关系。
体制外社会监督在一定程度上满足了人民群众实现知情权、参与权、表达权和监督权的愿望。既是对体制内监督的有益补充,又是国家权力社会化的逻辑结论和社会进步的客观要求。
2.本质上:温州人本经济与市民社会发展的产物
温州市民监督团在形式上是一种新型的社会监督模式,这种模式之所以会在温州产生并取得成功,得益于温州民营经济的坚实基础、温州市民社会的发展和温州“自主、创新”精神的滋养。
温州的经济改革是体制外的改革,温州国有经济力量不强,其经济的发展主要靠民间经济力量所推动。经过30多年的发展,民间经济力量已经成为温州经济的主体。因此,“民营、人本”是温州经济发展的精髓。温州民营经济的发展为市民社会提供了经济基础,市民社会的逐渐成熟推动了“公共领域”的诞生,借助公共领域,市民监督才得以实现。
所谓市民社会,就是指在市场经济条件下,独立于政治国家的私人活动领域:它由逐步趋向于公共旨趣的三个层级——家庭、经济领域、公共领域构成;独立的个人之间相互承认和自主交往关系,是这一领域的基本准则和纽带,它将自主的个人以及由他们组成的独立社团连结为一个有机的整体,从而形成一种制约国家政治行为的社会力量。
在温州,市民社会与民营经济是相生相伴的:(1)市民社会所要求的私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由等基本特性,也正是民营经济的基本特性。(2)民营经济的发展催生了民间自我管理的需要和民间组织的建立。(3)温州民营经济的发展不但培育了独立自主的市场主体,而且培育了温州人自由独立的个性意识。(4)民营经济的发展,伴随着社会与国家关系的变化,产生了社会领域与政治领域的分化。温州民营经济的发展,为温州民间力量生长、社会自治组织形成和发展创造了良好的环境,促进了市民社会的成长。
同时,温州市民社会的发展也受到了来自政府力量的支持和推动。温州市政府推行的“适度政府”理念也为市民社会的发展创造了良好的外部环境。在政府向社会分权的条件下,温州的社会事务管理呈现出民间化趋势,伴随着社会自主空间的出现和扩展,市民社会得以生长。
在市民社会中,各种民间组织、社会团体以及个人,都可能成为政府部门的外围监督力量,这种外围监督更为彻底、利落。随着市民社会的逐渐发展壮大,这种外围的监督力量也逐渐强大,成为一种“民意”而受到政府的重视。温州市民监督团正是温州市民社会发展过程中产生的一股外围监督力量。
(三)关于温州市民监督团的几点启示
1.城市治理要重视民间力量,鼓励市民社会健康发展
市民监督团的发展与壮大体现了温州市民意识的觉醒。但总体而言,温州市公民社会尚不健全,大部分公众参与城市建设与管理的意识还比较薄弱,市民责任感还有待提高。市民监督团一方面为热心公益事业、社会责任感强的市民提供了实现自我价值、奉献社会的平台,另一方面,监督员在履行好自己职责的同时,也向社会释放了一种积极信号,引导和带动其他社会成员参与社会治理。
2.市民监督员要加强自身修养,理性使用“舆论”力量和“公众”压力
市民监督团模式解决了在现有的体制下,社会监督单一主体力量单薄的困难,将新闻媒体监督与群众监督相结合,产生了强大的舆论导向作用,提高了新闻报道的贴近生活性和真实感,增强了新闻监督的有效性和公信力。但仍需要意识到,市民监督团的“力量”是一把双刃剑,市民监督员在监督行动中若不能正确使用自己手中的力量,将有可能使“众人拾柴火焰高”沦为“众口铄金,积毁销骨”。因此,加强监督团的队伍建设,严肃监督纪律至关重要。
3.网络时代要注重主流媒体自身发展,坚守相对优势的领域
随着网络日渐发达,公众借助网络获取信息、发布信息、参与公共事件的渠道越发多元,自媒体的崛起更是在一定程度上抢占了传统报纸、广播的生存空间。监督团成员的草根性、议题设置的贴近生活性、表达内容的开放性、运作手段的参与性,虽然给新闻报道注入了源源不断的源头活水,但这并不是传统主流媒体的相对优势领域。传统主流媒体不但应该在网络时代与时俱进,创新新闻播报方式,更应该强化自身的相对优势,即在报道的可信度和深度上严把关、下苦功。市民监督团不是媒体作秀,在市民监督员的行动吸引住大家的注意力后,媒体必须深度挖掘,而非做表面文章。
4.市民监督团要形成长效机制,推进品牌化建设
市民社会的进步并非一朝一夕能完成,城市治理体系的建设也需要持续发力。市民监督团只有形成长效机制,持续地在媒体的组织下开展监督,才能对政府主导的工作实现监督,并使自身队伍建设更加规范、有效,形成品牌效应,在市民与政府之间实现良性互动,更好地激发市民参与公共事务的积极性和主动性。
附录一
社会组织分团,13个
市民监督团新青年分团xqn@66wz.com
市民监督团社工之家分团sgzj@66wz.com
市民监督团柒零叁分团qls@66wz.com
市民监督团瑞安爱心阳光分团raaxyg@66wz.com
市民监督团182义工分团182yg@66wz.com
市民监督团省药师协会分团syxxh@66wz.com
市民监督团乐清E心E义分团yqEx Ey@66wz.com
市民监督团爱心璀璨分团axcc@66wz.com
市民监督团新居民分团xjm@66wz.com
市民监督团苍南壹加壹分团cnyjy@66wz.com
市民监督团洞头义工分团dt@66wz.com
市民监督团萤火虫分团yhc@66wz.com
市民监督团温网爱心屋分团wwaxw@66wz.com
县市区分团,11个
市民监督团鹿城分团lc@66wz.com
市民监督团龙湾分团lw@66wz.com
市民监督团瓯海分团oh@66wz.com
市民监督团乐清分团yq@66wz.com
市民监督团瑞安分团ra@66wz.com
市民监督团永嘉分团yj@66wz.com
市民监督团洞头分团dt1@66wz.com
市民监督团文成分团wc@66wz.com
市民监督团平阳分团py@66wz.com
市民监督团泰顺分团ts@66wz.com
市民监督团苍南分团cn@66wz.com
媒体分团,8个
市民监督团温州日报分团wzrb@66wz.com
市民监督团温州晚报分团wzwb@66wz.com
市民监督团温州都市报百人监督分团wzdsb@66wz.com
市民监督团温州商报义工团分团wzsb@66wz.com
市民监督团温州人杂志分团wzrzz@66wz.com
市民监督团温州日报报业集团分团wzrb@66wz.com
市民监督团温州广电传媒集团分团wzwb@66wz.com
市民监督团广电直属分团zs@66wz.com
高校分团,7个
市民监督团温州医学院分团wzyxy@66wz.com
市民监督团温州大学分团wzdx@66wz.com
市民监督团温州职业技术学院分团wzzyjsxy@66wz.com
市民监督团浙江工贸学院分团zjgmxy@66wz.com
市民监督团温州科技职业学院分团wzkjzyxy@66wz.com
市民监督团温州城市大学分团wzdd@66wz.com
市民监督团东方学院分团dfxy@66wz.com
按监督内容,6个
市民监督团安监分团aj@66wz.com
市民监督团质监分团wzed@66wz.com
市民监督团网络监督团分团wljdt@66wz.com
市民监督团交通疏导分团jtsd@66wz.com
市民监督团青年反扒分团qnfp@66wz.com
市民监督团水利分团sl@66wz.com
(作者简介:李金珊,浙江省公共政策研究院副院长、浙江大学公共管理学院教授;胡凤乔,浙江大学公共管理学院博士研究生。)
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