青藏高原地域辽阔,行政区划涉及西藏自治区全境、青海省大部和云南、四川、甘肃三省的一部分,但其地理、气候、人口、经济、社会、文化、宗教等自然条件和人文社会条件同质性很强。因此,选择其中某个区域,由以透视整个青藏高原的减贫与发展问题在方法上是合理可行的。
青海省玉树藏族自治州位于青藏高原东南部,总面积26.7万平方千米,平均海拔4000米以上,高寒缺氧,大部分地区属于极为脆弱的高寒草甸生态系统,受到破坏极难恢复;黄河、长江、澜沧江三大河流的发源地,有三江源、隆宝2个国家级自然保护区,大部分区域属于国家主体功能区中禁止开发区;少数民族人口占97%以上,以藏族为主,民族特色鲜明,是藏传佛教众多教派的聚集地[3];2009年城镇居民人均可支配收入13031.71元,农牧民人均纯收入2335.27元,农村贫困人口9.64万人,贫困发生率为32.2%。[4]生态保护、民族和谐、减贫发展任务非常重大,是玉树州发展的三个核心问题,也是整个青藏高原地区发展的核心问题。
2010年4月14日,玉树州发生里氏7.1级强烈地震,造成巨大生命、财产和生态损失。截至2010年5月30日,遇难2698人,失踪270人。青海省玉树藏族自治州6县和四川省甘孜藏族自治州石渠县共27个乡镇不同程度受灾,受灾面积35862平方千米,受灾人口246842人。其中玉树州受灾面积30445平方千米,占全部灾区面积的84.9%;受灾人口223176人,占全部受灾人口的90.4%(图1)。“灾区居民住房大量倒塌,学校、医院等公共服务设施严重损毁,部分公路沉陷、桥涵坍塌,供电、供水、通信设施遭受破坏。农牧业生产设施受损,牲畜大量死亡,商贸、旅游、金融、加工企业损失严重。山体滑坡崩塌,生态环境受到严重威胁。”[5]地震爆发后,中国政府领导灾区广大干部群众积极抗震救灾,并进而展开有计划的灾后恢复重建工作。国务院出台《关于做好玉树地震灾后恢复重建工作的指导意见》(国发[2010]14号)、《关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》(国发[2010]16号)、《玉树地震灾后恢复重建总体规划》(国发[2010]17号)等文件,提出财政、税收、金融、土地、援助、援建等六方面支持政策。规划恢复重建资金总额320亿元(以中央财政资金为主),恢复重建内容主要包括城乡居民住房、公共服务设施(教育、医疗卫生、文化体育、就业与社会保障等设施)、基础设施(交通、能源、通讯、水利、市政设施、农牧区基础设施等)、生态环境(生态修复、环境整治、土地整治、灾害防治等)、特色产业和服务业(农牧业、旅游业、市场服务体系、特色加工业等)、和谐家园(人文关怀、扶贫开发、文化遗产保护、宗教设施等)。《玉树地震灾后恢复重建总体规划》提出,要将“灾后恢复重建与加强三江源保护相结合、与促进民族地区经济社会发展相结合、与扶贫开发和改善群众生产生活条件相结合、与保持民族特色和地域风貌相结合”,“力争用三年时间基本完成恢复重建主要任务,使灾区基本生产生活条件和经济社会发展全面恢复并超过灾前水平,生态环境切实得到保护和改善,又好又快地重建新校园、新家园,为建设生态美好、特色鲜明、经济发展、安全和谐的社会主义新玉树奠定坚实基础”。[6]地震灾害和灾后恢复重建工作将玉树州以及整个青藏高原生态保护、民族和谐、减贫发展问题突出呈现出来,放大出来,为相关研究和实践提供了难得机会。
生态保护、民族和谐、减贫发展之间存在内部张力,但实际上统一于减贫发展实践中。只有在当地居民无需以破坏生态和环境为代价即可实现脱贫致富并不断提高生活水平的时候,才能缓解人与自然、环境关系的紧张。只有解决好脱贫致富问题,才能保障社会稳定和民族团结。但是,由于特殊生态环境和民族文化特征,有些常规经济发展和扶贫开发措施可能无法实施或不容易实施。
减贫与发展是一个大课题,涉及宽广的领域和丰富内容。本研究从大扶贫观出发,以生态保护、民族和谐、减贫发展的张力为背景,主要讨论玉树州大扶贫格局的推进和专项扶贫方式的创新,为青藏高原地区扶贫开发提供参考,为其他类型集中连片特殊困难地区扶贫开发提供借鉴。
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