健全工作机制完善顶层设计

按照本次“人大监督工作交流研讨会”会议通知精神，我就山西省人大常委会近年来开展专题询问工作的一个实践创新，即制定《山西省各级人民代表大会常务委员会专题询问办法》，在这里与大家作一简要交流。

专题询问是监督法规定的询问监督形式的衍生与拓展，是人大常委会有计划、有组织、有重点地就“一府两院”某一方面工作集中开展的专门询问活动，是近年来各地各级人大常委会监督“一府两院”工作的重要创新。

从2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问以来，山西省人大常委会积极跟进、学习借鉴，于2011年首次开展专题询问，并形成了每年开展1次专题询问的常态。至今五年来，已分别就全省城乡低保、保障性住房建设、科技经费投入使用、食品安全、就业促进等情况，开展了5次专题询问，较好地促进了“一府两院”相关工作的开展。

认真总结这项工作，我们认为，实践中还存在几个突出问题，应该说，这些问题既是我们的个性问题，也是各地各级人大常委会的共性问题。如无论是监督者还是被监督者，思想认识都还不够到位，往往较为重视通过专题询问体现人大主动监督与“一府两院”自觉接受监督的外在形式，而忽视通过这一形式实实在在推动和改进“一府两院”工作，实现人大依法监督与“一府两院”工作不断推进的“双赢”实质，形式化比较明显；询问问题的代表性、针对性不强，对“一府两院”工作中存在的最突出短板关注不够、认识不够，或不愿过多、过深触及，有时避重就轻，顾左右而言他，询问效果可想而知；询问过程设计成分过多，互动性不高，组成人员自主发挥空间有限，一问一答表演色彩过浓，离真询真问还有很大距离；制度化、程序化、规范化欠缺，相关方面职责不清、协调不畅，因人而异、因事而异、因时而异，影响了专题询问的严肃性、法律效力的稳定性；监督意见落实要求不明、措施模糊、刚性不大，缺乏惩处性责任，跟踪监督和综合监督力度不够；等等。从某种意义上讲，专题询问这种非常好的监督形式，始终处于不温不火的状态，其作用远未能得到最大发挥。

2015年，全国人大常委会办公厅制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，一些规定极具创新和突破。意见不仅对规范全国人大常委会专题询问工作意义重大，更给我们地方人大常委会大力推进这项工作提供了重要借鉴和具体遵循。

以全国人大常委会办公厅制定这一意见为重要契机和参照，积极借鉴全国人大和兄弟省区市的成功经验，在山西省委和常委会党组的有力支持下，山西省人大常委会历时半年，深入论证，广泛调研、征求意见，2016年5月31日审议通过了《山西省各级人民代表大会常务委员会专题询问办法》。办法共有17条，不算多，也不算长，但从目的、原则到议题选定、工作方案制订、询问和应询主体、组织实施程序，再到审议意见处理、结果运用、新闻报道等各个方面，对专题询问工作作了较为全面、具体的规范。这一法规的制定，是推动人民代表大会制度在我省与时俱进的一个重要实践创新，是山西省人大常委会近年来专题询问工作不断实践、不断提升的一个重要里程碑。法规公布后，我们组织召开了大规模的新闻发布会，新华网、人民网、法制日报等20家省内外新闻媒体作了比较详细、全面的报道。我们总结，这部法规有如下几个突破之处：

一是形成全省性法规在全国比较靠前。据我们所掌握的情况，目前，国家层面还没有关于专题询问的专门法律。部分省级、市级人大常委会出台了关于专题询问的地方性法规，但基本都只是对本级人大常委会的专题询问作出规定。我省的这一办法，则着眼于全省，通过省级地方立法，对省、市、县三级人大常委会的专题询问工作作了统一规范，明确要求全省各级人大常委会每年至少开展1次专题询问，从这个方面讲，在全国应该说是靠前的，较有特色。

二是议题选择确定更为突出问题导向。选准议题是专题询问能否获得成功的基础和前提。结合工作实践，从明晰责任的角度出发，我们把议题提出的首要责任压在了人大及其常委会各机构身上，把专题询问议题意见的征集与年度立法计划、监督计划的征集同步进行。具体而言，改变以往议题多由与“一府两院”的简单沟通协商中来，甚至简单布置给“一府两院”，由其“自问自答”的做法，提出了“三来源”“四步骤”的议题确定机制。“三来源”，就是规定议题要从人大代表议案建议中来、从各机构履职中发现的突出问题中来、从公开征求社会各界意见中来。“四步骤”就是，第一步，由各机构根据“三来源”科学提出议题建议；第二步，由办公厅（室）汇总建议后，征求常委会组成人员意见进行议题初选；第三步，将初选议题报送党委征求意见，并以此为基础与“一府两院”沟通；第四步，按照党委精神，人大常委会主任会议研究，最终决定年度专题询问议题。同时还规定，根据实际工作需要，主任会议有权在年中对专题询问议题作出调整，但调整的原则是只增不减，以适应经济社会发展需要，进一步充实和丰富年度专题询问工作。通过这些举措，努力使专题询问的议题更具有针对性和可行性，更紧紧围绕全省重心，充分体现民声民意。

三是“先审后询”与“先询后审”相结合。从全国各地的实践看，专题询问主要有两种模式：一种是“先询问后审议”，即先听取专项工作报告，然后进行专题询问，询问结束后再进行审议发言的模式。这样可以避免专题询问与审议发言相互穿插混淆，使在专题询问基础之上产生的审议意见更加客观公正、切实可行、富有针对性。另一种是“先审议后询问”，即在听取和审议有关专项工作报告后，专门组织常委会组成人员围绕特定事项进行询问。由于“议”与“问”之间有一定的时间间隔，常委会组成人员可以根据大家“议”的情况对原先准备的“问”进行调整完善，加之“问”成为专场，时间更充裕，可以问得更有针对性和深度。这两种形式在山西的省、市、县人大常委会以往的实践中都有样本，第二种“先审议后询问”的做法相对多一些。参考各地的做法，联系工作实践，我们的办法相对原则，只规定“专题询问在常委会会议听取审议相关工作报告后举行”，即“先分组审议后专题询问”。同时也给各级人大常委会继续探索改进“先专题询问后分组审议”留下了空间。但无论哪种方式，专题询问的形式都是常委会全体会议。

四是拓展询问主体、“升级”应询主体。第一，是关于询问人。对于询问主体的确定，我们认为取决于法律对询问权的界定。按照相关法律，询问权的实施主体是各级人大代表以及常委会组成人员，询问主体在人民代表大会会议期间是各级人大代表，在人大常委会会议期间是常委会组成人员。因此，专题询问的主体无疑应当是常委会组成人员。但考虑到列席会议的本级人大代表对所询问议题可能更熟悉、更了解，甚至提出过相关的议案和意见建议。因此，我们规定，询问人主要在常务委员会组成人员中产生，列席会议的本级人大代表也可以提出询问。这也是全国人大常委会和多数地方人大常委会的普遍做法，应该说是在法律规定的基础上更加细致。第二，是关于应询人。法律规定，“一府两院”由人大选举产生，受人大监督。因此，“一府两院”是法定的应询单位，“一府两院”有关负责人以及“一府两院”所属工作部门主要负责人就是应询人，应当到会回答询问。但在实践中，基本是厅局负责人到会应询。2016年全国人大常委会办公厅制定的意见规定，“每年由全国人大常委会办公厅与国务院办公厅协调，安排1至2位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问，并可以视情况适当增加”，这个规定对我们非常有启发。山西在这方面也明确规定“一府两院”有关负责人及其所属部门的主要负责人应当到会回答询问，包括分管所询问工作的省长、副省长，省“两院”正副“院长、检察长”，省政府部门及“一府两院”内设机构主要负责人。这一规定在人大常委会及“两院”都产生了很大的反响。

五是立足真询真问改进方式方法。突出体现在，第一，规定询问问题不得提前告知应询单位。专题询问是一种互动性很强的监督方式，不是要把应询人问倒，也不是要出他“洋相”，其根本目的是要督促“一府两院”就公众关注的有关问题提出改进措施并认真落实。为达到这个目的，也为避免问、答的随意性，将专题询问的拟问问题提前给“一府两院”，使其做好准备是有必要的。全国人大及各地人大基本上也是这样做的。但如果所有问题全部按设计的“一问一答”，又不能很好地体现“问”的自主性、不确定性特质，答的人在高度重视、全面准备上也会大打折扣。所以，我们规定询问问题不得提前告知应询单位。作为过渡，在实践中，我们折中了一下，采取的是部分公开的形式，即将拟询问的问题范围部分提前交受询单位作准备，同时，给组成人员、列席代表现场自主提问的时间，提问问题由提问人掌握，不提前告知。这类问题虽然不占大多数，但其意义不可小视，既保证了询问的严肃性，又很友好地提升了问答双方的积极性。第二，对回答询问提出硬性要求。办法规定，应询人回答询问应当直截了当、客观准确，不得推脱或者回避。不能当场回答的，应当说明原因，经主持人同意后，在专题询问会议结束后5日内书面答复询问人并抄送人大相关机构。第三，规定了追问环节，鼓励追问和补充发问。

六是突出跟踪问效确保善始善终。人大监督，重在实效。要增强专题询问的实效，就必须把询问后提出的审议意见落到实处。如何更好地避免出现询问归询问、回答归回答、落实归落实，甚至问了也白问的情况，我们重点强化和规范了三方面工作。第一，梳理交办。询问会后，人大常委会要落实工作机构，对组成人员和列席代表关注的重点事项及工作建议归纳梳理，以书面形式交“一府两院”及其职能部门研究办理。规定应询单位要制订整改方案，明确整改任务、整改措施和时间安排，在收到审议意见后的2个月内，将审议意见中要求解决问题的研究处理情况征求承办机构意见后，向常务委员会提出书面报告。第二，跟踪督促。承办机构应当对审议意见中要求解决的问题进行连续跟踪督办，直至有关问题得到解决。督办情况的报告经主任会议同意后印发常务委员会组成人员和列席会议的本级人大代表。第三，激励考核。明确规定常委会要听取审议意见的研究处理情况报告，并结合审议有关报告和专题询问会议情况进行满意度测评。满意度测评时，应到会的常委会组成人员过半数对应询单位的研究处理情况报告不满意的，则将要求其继续处理并再次报告，也可以依法作出决议、决定或者提出质询，确保询问事项真正落实到位，维护好专题询问的严肃性。

七是强化公开透明切实提高实效。办法专门对专题询问的新闻宣传工作作了规定，特别强调，要实现专题询问的电视和网络现场直播。还规定专题询问情况要向党委、政府及有关方面通报。同时规定，每次专题询问都要邀请一定数量的公民旁听，体现了人大监督的公开透明。

我们相信，通过这部地方性法规的颁布和实施，必将对山西省人大常委会专题询问工作有一个很好的促进作用，同时，也将对我省130个设区的市、县（市、区）人大常委会专题询问工作起到统一规范、积极推动的作用，从而实现不断完善人大监督机制和促进“一府两院”改进工作的目的。我们也希望通过这次研讨会，学到兄弟省市区人大常委会专题询问工作的经验，共同推进人大监督的水平，为坚持和完善人民代表大会制度作出贡献。