地方人大专项工作评议初探

江西省人大工作理论研究会

依法监督“一府两院”依法行政、公正司法，是宪法法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。党的十八大以来，党中央和习近平总书记多次强调，坚持和完善人民代表大会制度，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人民代表大会制度与时俱进。专项工作评议作为地方人大在实践中探索、总结出的一种行之有效的监督形式，不仅实现了人大监督渠道的拓宽，还创新了人大监督方式，推动了人大监督向实质性深化，受到地方各级人大青睐和社会各界关注，成为人大监督工作一大亮点。可以说，人大专项工作评议对于增强国家权力机关权威和形象，对于促进“一府两院”依法行政、司法公正，都具有重要作用和意义。但囿于现有法律对专项工作评议未作明确规定，地方人大在推进专项工作评议工作还存在诸多困难和问题。如何在新形势下进一步科学认识专项工作评议，完善评议机制和提高评议实效，使宪法法律赋予的监督职权得到更加充分、更加富有成效的行使，是地方各级人大面临的重要课题。

一、全面理清人大评议的发展历程

人大评议是我国民主政治建设发展的产物，始于20世纪80年代初，源于基层人大大胆创新，是地方人大常委会探索总结的一种监督形式。其发展历程可以监督法颁布实施为界，分为两大阶段，前期大致是其从无到有再到兴盛的阶段，后期主要是其从兴盛到低谷再到再度发展的阶段。

（一）人大评议的萌芽产生与推广兴盛

20世纪80年代初，一些县级人大、乡镇人大结合闭会期间的代表活动，组织部分人大代表评议基层“七所八站”，如“黑龙江省肇源县、湖南省炎陵县、上海市普陀区等地就尝试组织人大代表评议县、区、乡政府及其所属各部门的工作”，^[1]人大工作评议由此开始萌芽。根据《地方人大常委会30年——重大事件回放与点评》一书介绍，1982年，黑龙江省肇源县人大常委会组织人大代表进行评议，并在省人大工作经验交流会上介绍做法，由此开启了人大评议的先河。1986年，河南平顶山市舞钢区人大常委会组织人大代表评议区政府的工作，人大评议实现了由单一的述职评议向工作评议和述职评议相结合的转变。“舞钢区人大常委会组织的工作评议，是当前人大专项工作评议的雏形。”^[2]

20世纪80年代后期到90年代，各级地方人大普遍开展了评议工作，评议工作实现了由点到面、由下到上的推进过程，且日渐形成述职评议和工作评议两大形式。这一期间，人大评议制度不断得到加强和完善。1988年3月，七届全国人大一次会议提出制定人大监督法，但久悬未决，地方人大期望国家立法规范评议工作未能如愿，于是一些地方人大自行总结评议做法和经验，先后出台评议试行办法。据全国人大常委会办公厅研究室编著的《地方人大二十年》介绍，1988年10月黑龙江省出台的监督条例首次将“评议”纳入法规，规定省人大常委可以组织其组成人员和省人大代表对省“一府两院”的工作进行评议；1995年9月，安徽、山西省分别出台评议工作条例，成为我国最早专门规范评议工作的地方性法规。江西省人大常委会1998年颁布的评议条例明确规定，常务委员会每年至少组织1次评议活动。“2000年前后，全国31个省区市人大或制定述职评议、代表评议的地方性法规，或在有关法规、文件中对述职评议作了规定。”^[3]

这一期间，随着评议制度日趋规范，各地评议实践也越来越丰富，从乡镇人大到省级人大常委会，普遍都开展了评议工作，且形式多样、内容丰富。就省级人大常委会而言，福建省人大常委会于1995年至1998年四年间，连续对省“一府两院”11个部门进行了工作评议；北京市人大常委会于1999年开始开展评议工作，到2005年，先后评议了4位副市长的工作；山西省人大常委会于2004年评议了两位副省长的工作，2005年和2006年又分别评议了一位副省长的工作。此外，上海市人大常委会在20世纪80年代末期，还独创了代表评议政府半年工作的做法。社会普遍认为，尽管人大评议工作还存在不少需要改进的问题，但地方人大开展评议，有利于增强人大监督实效，有利于推动“一府两院”改进工作，有利于树立宪法法律权威，有利于推进依法治国进程，有利于维护人民群众的根本利益，总体上利大于弊。地方人大普遍开展的评议工作还得到了全国人大常委会的认可，八届全国人大常委会工作报告连续四年肯定地方评议工作。比如，1995年3月，全国人大常委会在八届全国人大三次会议工作报告中指出，“近些年来，地方人大及其常委会在开展监督工作方面，创造了一些好的经验和做法，许多地方人大组织代表评议政府、法院、检察院的工作，取得了较好的效果，应当不断总结经验，在实践中进一步完善，使监督工作更富有成效”。由于国家决策层面的激励和导向，使得评议工作更加呈现强势发展势头。

（二）人大评议的迷茫低谷与再度发展

2006年8月，全国人大常委会制定出台监督法，并于2007年1月1日起施行。监督法的颁布施行，标志着人大监督工作进入了一个新阶段，是人大监督这一宪法性权力的具体化，为加强和改进人大监督工作提供了有力的法制保障，开启了人大依法监督的崭新历程，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法都具有重大的现实意义和深远的历史意义。监督法明确了人大依法监督的7种形式，即听取和审议专项工作报告、审查和批准决算、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，但没有提及人大评议工作。由此，不少地方人大陷入思想迷茫中。有的认为：“按照依法治国和依法执政的要求，对于公民而言，法不禁止，即可为之；对于国家机关而言，法无授权，行权无据，则不可为之。”^[4]有的认为：“专项工作评议在各地开展的时间尚不太久，各地的做法也不完全相同，不同看法不同认识也还存在，因此尚需在实践中检验和完善。监督法未将其纳入其中，并不等于它就没有可行价值，也并非就是排除了它可以作为人大常委会行使监督权的一种方式。”^[5]还有的认为，“监督法叫停述职评议，并没有叫停工作评议”“认为监督法叫停部门工作评议的看法也是片面的”。^[6]由于思想不一致、认识不统一，导致许多地方开始暂停评议活动，人大评议工作由此进入低谷阶段。

评议工作到底该何去何从？地方人大为此热议不断，一些地方人大甚至直接上书全国人大常委会，咨询评议工作相关事宜。“为统一地方人大的认识，全国人大常委会相关负责同志在会议讲话或署名文章中指出：人大评议是基层人大强化监督职能的有益探索，值得肯定。但总体看，各地评议工作仍处于探索、完善阶段，因此监督法对述职评议未作规定，各级地方人大要继续对述职评议进行探索，在条件成熟时再上升为法律。”^[7]在此背景下，部分省级人大常委会结合各自实际，赋予专项工作评议和询问、质询同等地位，写入当地监督法实施办法。比如，《重庆市〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第十六条规定：“人大常委会在听取和审议专项工作报告时，可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议。”有的还将工作评议与满意度测评相结合，写入当地监督法实施办法或制定专门法规。比如，《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第二十四条规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员、人民代表大会代表对同级人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作进行评议。常务委员会根据工作评议情况可以对专项工作进行满意度测评，测评分为‘满意、基本满意、不满意’。经测评，满意和基本满意人数未超过常务委员会全体组成人员半数的，常务委员会应当责成报告机关再次报告”（部分省级人大常委会立法规范工作评议情况详见表一^[8]）。还有的省级人大常委会虽未立法规范工作评议，但在实际工作中仍然对评议这一监督形式进行了探索实践。自此，人大工作评议走入再度发展阶段。

表一　部分省级人大常委会立法规范工作评议情况

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二、理性看待人大专项工作评议

从当前地方各级人大实践看，各地开展工作评议的工作，思想认识还较为混乱，实际操作不尽一致，程序上亟待规范和完善。要解决这些问题，还需正本清源，尽快从狭隘的认识误区中走出来，进一步科学认识专项工作评议。

（一）专项工作评议的法理依据

专项工作评议作为一种人大监督形式，究竟有无法律依据，仍然是一个困扰人大工作者的实际问题。虽然现有法律尚未对专项工作评议作出具体规定，但从其实质看，专项工作评议完全符合宪法和法律精神，具有充分的法理依据。

从宪法和法律来看，宪法第三条明确规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方组织法规定，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作是县级以上地方各级人大常委会的重要职责。“一府两院”向人大常委会报告工作，接受工作评议，是接受人民监督的一种有效载体；也是人大依法履行职责，实施法律监督和工作监督的有效形式。

从全国人大决议来看，2002年3月，九届全国人大五次会议在关于全国人大常委会工作报告的决议中明确要求，“继续支持地方人大就立法和监督工作在制定地方性法规和开展代表评议、述职评议等方面进行的探索和实践”。^[9]在法理上，全国人大决议代表全国人民的根本意志，这也就意味着地方人大在立法和监督工作中，必须贯彻决议要求，积极探索开展评议工作。

从地方性法规看，尽管目前我国仍然没有一部针对评议工作的专门法律，但正如前文所言，在监督法实施后，部分省级人大常委会在制定监督法配套法规时，进一步明确将工作评议纳入地方性法规，评议工作逐步走上法制化、规范化轨道。这也就是说，在地方性法规层面，评议工作具有坚实的法制基础。总体而言，尽快从国家层面立法规范评议工作，让人大常委会更加理直气壮，让“一府两院”更为心悦诚服，是地方各级人大长期以来的普遍呼声。

（二）专项工作评议的本质属性

对于专项工作评议的本质属性，历来都不太统一。监督法颁布实施以来，众多人大工作理论研究者和实践工作者将专项工作评议与听取和审议专项工作报告联系在一起。有的认为，“专项工作评议就是听取和审议专项工作报告，听取和审议专项工作报告，也就是工作评议，有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势”“总结实践经验，监督法把述职评议统一纳入到工作评议，对听取和审议‘一府两院’专项工作报告作了规范化、程序化的规定”。^[10]有的认为，“工作评议就是听取和审议专项工作报告的具体化”。^[11]

我们认为，所谓专项工作评议，是指人大常委会按照宪法和法律法规要求，在广泛调研基础上，对同级“一府两院”专项工作进行审议和评价的一种监督活动。其与听取和审议专项工作报告的相似之处主要包括：一是主体相同。即根据监督法第二条第一款“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”之规定，只有人大常委会才能行使监督权。人大代表应邀参加调研和会议，发表意见，只有经过人大常委会的审议并被同意采纳，才能成为监督主体的意见。二是对象相同。两种监督方式对象均应为由同级人大产生的“一府两院”。三是程序基本一致。都包括制定和公布计划、开展调研、听取和审议（评议）专项工作报告、落实审议意见等环节。

专项工作评议与听取和审议专项工作报告的最大不同在于，相对于听取和审议专项工作报告主要是“一听二审”的工作步骤，专项工作评议则包括“一听二审三评四票决”四大环节。“评”和“审”的形式、作用基本相同，有时还可合并进行，但进行满意度票决才是专项工作评议区别于听取和审议专项工作报告的标志和实质所在。也正是由于这个环节的存在，使得专项工作评议更具刚性和实效。

（三）专项工作评议的发展现状

专项工作评议这一被实践证明可行的地方人大工作的创新形式，既是人民主权宪法原则的鲜活诠释，也是监督法基本精神的践行与体现，正越来越得到地方人大的青睐（部分省级人大常委会近年来开展专项工作评议的实践详见表二^[12]）。

表二　省级人大常委会近年来开展专项工作评议的部分实践

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综合各地实践情况看，目前省级人大常委会开展工作评议的特点主要包括：一是评议对象主要是政府，涉及法检两院的较少。对政府测评的主要是水利、社会治安等专项工作，但也有的对政府全面工作进行了评议。如上海市人大常委会2014年以来，每年都在7月份对市政府上半年工作开展了评议活动。二是大多具有满意度票决这一环节，但票面设置不尽相同，有的分为“满意、比较满意、不太满意、不满意”4个等次，有的分为“满意、基本满意、不满意”3项。三是评议主体主要是常委会组成人员，但有的也邀请人大代表联列席会议、参与评议，还有的组织社会各界填写评议表，收集和反映人民群众对相关工作的评议意见。总体而言，目前省级人大常委会开展专项工作评议做法不一，亟须进一步加以规范。

三、切实增强人大专项工作评议实效的几点建议

在新形势下，开展专项工作评议对于完善人大工作和推进我国民主法治进程具有特殊意义。为进一步提高工作效能，有必要统一规范专项工作评议基本程序与操作方法，创新评议工作机制。综合各地工作经验做法，地方人大开展评议活动，尤其需要做好以下五方面工作。

（一）精选评议议题，周密组织实施

精选议题是增强专项工作评议实效的前提条件。一是要严格程序。应结合人大常委会年度监督计划，通过向社会各界公开征集、与“一府两院”沟通等方式，合理确定专项工作评议议题并经省委审定同意。在严格执行年度既定议题的基础上，还应结合实际情况，适时调整评议议题，使评议更具针对性。二是要明确重点。专项工作评议议题的选择，应把握全局性和针对性，重点关注事关改革发展稳定的大事、要事，人民群众反映强烈的热点、难点问题，并将其上升为评议议题。在此过程中，应尽量选择“一府两院”当前急需解决、经过努力可以解决的工作作为评议议题，还应尽量避免面面俱到，切忌求全求多。三是要周密实施。在常委会确定评议议题之后，负责具体实施的人大专门委员会或常委会工作机构，务必精心组织、周密安排。根据各地实践，专项工作评议程序一般都包括制订工作计划、开展视察调研、听取和评议报告、形成和转办审议意见、跟踪督促落实等环节。务必严格工作评议程序，不能操之过急，随意简化工作步骤，消极应付；要全程投入工作力量，不能只注重其中某一个环节，虎头蛇尾，不求实效。

（二）认真组织调研，全面了解实情

做好前期调研是增强专项工作评议实效的重要基础。在确定评议议题后、组织开展评议前，常委会都应围绕议题深入开展调查研究。其目的在于帮助常委会组成人员、人大代表了解与议题相关的工作情况，为现场评议做好充分准备。一是要把握调研原则。为使评议更具针对性，调研应在“全面”和“深入”两方面下功夫。所谓全面，就是要围绕评议议题拓展调研渠道，多层次、多角度、全方位对评议有关问题进行系统调研，可通过报刊、电视、网站等平台及时向社会公布专项工作评议重点内容，鼓励广大群众积极参与，以发送征求意见表、设立意见箱、电子邮箱等多种方法全面掌握第一手真实资料，供常委会组成人员和人大代表参阅。所谓深入，就是要采取进行深入细致的分析研究，找出规律，找准问题的症结，提出富有针对性、建设性的意见建议，并形成调研报告转交相关部门研究处理。二是要把握调研方式。鉴于专项工作评议既要由全体常委会组成人员填写满意度测评表，也要由少数委员代表发表重点评议发言，建议调研分两个阶段开展为宜。第一阶段主要由常委会领导带领部分委员和人大代表围绕议题开展综合性调查研究，形成调研报告。第二阶段主要邀请拟进行重点评议发言的委员代表，围绕自身发言重点再次深入调研，可由被评议部门单位全程陪同，以让其全面了解调研情况和委员、代表关注焦点，备评议现场作答、评议后整改之用。

（三）搞好现场评议，力求公平公正

组织好评议现场是增强专项工作评议实效的关键环节。一是要精心选取现场评议组织形式。从当前实践看，各地专项工作评议组织形式不尽相同，主要包括联组会议、小组会议和全体会议等方式，究竟何种组织形式或者如何组合效果更佳，尚无定论，应根据评议议题要求合理确定。二是要努力提高评议发言质量。评议发言质量的高低直接决定着评议工作的效果。常委会组成人员和列席人员的评议发言务必紧扣主题，简明扼要，做到言之有物、言之有据；要站在人民群众的立场，敢于担当、不怕得罪人，直言不讳评说工作中存在的问题，敢于一针见血、善于找“岔子”“挑毛病”，防止评议图形式、走过场，真正达到促进和推动工作的目的。三是要适时引入询问机制。针对一些人民群众和社会普遍关注的重点问题，评议过程可引入询问机制，由评议主体提出疑问，被评议对象作答。如此，既可以让评议主体现场感性认知评议内容，又可以促使被评议对象端正态度、诚恳作答，进一步增强评议监督的刚性。四是要科学设置测评票，做好满意度测评工作。满意度测评票要在评议主体对专项工作作出总体评价的基础上，再将工作设置分为若干子项，供评议主体作出评价。测评等次可由评议主体根据被评单位的工作，按不同档次不记名勾票；测评结果要现场对外公开，真正实现评价工作客观公正。

（四）扩大评议参与面，丰富评议监督内容

扩大评议参与面是增强专项工作评议实效的重要保障。一是要尽可能扩大评议主体。当前，评议现场除本级人大常委会组成人员、“一府两院”及相关评议部门负责人必须参加外，还应邀请一定数量的人大代表列席常委会的专项工作评议会。2014年5月，“江西省人大常委会和南昌市人大常委会在南昌联合召开专项工作评议会，就‘畅通省城’活动交办建议意见的整改落实情况进行工作评议，并由省、市人大常委会组成人员和部分全国人大代表、省人大代表现场进行满意度测评”。^[13]在这次评议活动中，江西省人大常委会极大扩充了评议主体，不仅有省、市人大常委会组成人员，还包括了部分全国、省人大代表。这一对工作评议的创新探索，对地方人大常委会明确评议主体极具启示意义。二是要尽可能将评议与其他监督形式相结合。由于评议现场受时间所限，只有少数常委会组成人员才能发表评议发言。为此，还应将评议与其他监督形式结合起来，进一步拓宽常委会组成人员参与评议渠道。除固定将工作评议与满意度测评搭配，由全体常委会组成人员参与外，也可在事后对评议审议意见办理情况进行满意度测评；必要时，还可对工作评议有关工作作出决议决定，由常委会组成人员审议通过。三是要尽可能坚持不同议题邀请不同领域的专家学者旁听现场评议，可邀其在媒体开辟栏目对工作评议发表意见，并引导公众参与。

（五）创新评议公开机制，注重评议结果的运用

提高评议透明度是增强专项工作评议实效的动力源泉。目前各级人大常委会对评议公开机制作出了不懈探索，尤其是现场评议情况日趋透明。不少地方人大常委会还采取电视直播、网上视频直播、广播实时播报等方式，及时公开评议现场全过程，在社会上产生了积极反响。但评议现场效果不等于实际效果。评议公开绝不能止于现场，尤其要公开人大跟踪督办和评议意见办理实效等评议后续事宜。一是要公开交办审议意见。现场评议结束后，常委会应对评议发言提出的各种问题，分门别类整理形成审议意见，以公开交办形式交“一府两院”及其部门研究办理，要求限期整改。二是要公开整改过程。评议意见反馈有关部门后，常委会应组织开展跟踪监督，督查落实。重要评议意见可由常委会领导领衔督办，加大督办力度。常委会应动态掌握工作办理的进展情况，定期督查，及时通报，公开接受社会监督。三是要公开整改结果。“一府两院”应在规定时间内向常委会提出评议审议意见整改情况的报告。对一些短期时间内难见成效的，可向常委会说明情况并征得同意后，适当延长办理和反馈期限。整改结果应向社会公布，接受社会监督。对整改不力或拒不改正的，常委会应敢于和善于较真碰硬，并依法运用质询、特定问题调查、撤职案等刚性监督手段，确保评议意见落到实处，确保专项评议收到实效。

【注释】

[1]《人大评议》，《镇江日报》。

[2]姚洪春：《人大专项工作评议初探》，云阳县人大网。

[3]姚洪春：《人大专项工作评议初探》，云阳县人大网。

[4]蒋元文：《正确理解监督法的作用》，《学习时报》。

[5]陈及时：《专项工作评议的法律适用及实用价值》，中国人大网。

[6]潘国红：《规范和实效：人大工作评议的目标取向》，《人大研究》。

[7]姚洪春：《人大专项工作评议初探》，云阳县人大网。

[8]综合相关省区市人大常委会网站信息。

[9]《九届全国人大五次会议关于全国人大常委会工作报告的决议》，新华网。

[10]李飞：《“一府两院”专项工作报告的听取和审议》，中国人大网。

[11]李建萍：《专项工作评议需注意的问题》，人民代表报。

[12]综合相关省市区人大常委会网站信息。

[13]魏星：《就“畅通省城”整改落实情况》，江西人大新闻网。