巡抚与总督的关系

巡抚与总督之间最直接的关系，简而言之，就是行政上的相互协作与牵制。我们可以从直隶巡抚与总督被裁撤和设置的几个事实，来说明这种关系。

顺治初年，直隶设有宣府、天津、顺天、保定4巡抚及宣大1总督。顺治六年至九年（1649—1652年），分别裁撤了天津、保定、宣府三巡抚：裁天津及宣府巡抚是因缩减国家经费之故^[32]；而裁保定巡抚改设直隶山东河南总督，则是为加强直隶、山东、河南三省交界地带的治理，改善三省交界地管理混乱的局面。^[33]

顺治十五年（1658年），随着中央对直隶、山东、河南三省交界地方管理的深入，又裁撤了为弹压地方而设的直隶山东河南总督，并重新设置保定巡抚^[34]；同时，裁撤宣大总督，并以顺天巡抚兼管。^[35]这样一来，就由保定、顺天两巡抚共同管理直隶事务。顺治十八年（1661年），因复设直隶总督，有人就提出应裁去保定或顺天一个巡抚；于是中央保留了保定巡抚。^[36]顺治十五年和十八年的一系列变化，与直隶督、抚之间的关系调整不无关联。这种一抚一督的格局共维持了八年，之后，又做了多次变更。

康熙八年（1669年）裁撤了康熙四年（1665年）所设的直隶山东河南总督，由直隶巡抚兼理总督事务^[37]；康熙五十四年（1715年），直隶总督改为直隶巡抚，以直隶巡抚加总督衔^[38]。至雍正二年（1724年），因特授直隶巡抚李维钧为直隶总督，遂裁直隶巡抚，并改设为直隶总督。^[39]当时虽规定此项举措不为定例，但此后直隶就只设有直隶总督而无巡抚了。乾隆二十八年（1763年），中央明确下令直隶总督兼管巡抚事务。^[40]

从明代的三司体制到清代的督抚体制，都是为了能更有效地对最高一级地方行政权力进行分割，达到相互牵制的作用。在职权上，一般认为，巡抚主民政事务、总督主军事，事实上，二者的职权具有相当的类似性，可以说是相互交织、彼此渗透的。^[41]清中央政府意图通过督抚之间职权与任务的重复，形成督抚之间的相互牵制；同时，督抚间辖地的重叠则又是达到督抚之间相互牵制的另一种方式。乾隆十六年（1751年）的一道谕旨也提到：“督抚同事一方，稍有成意，于地方公事甚为无益。”^[42]

所以，巡抚和总督的调整遵循的基本原则是：巡抚每省一人，总督两省或三省一人。乾隆二十九年（1764年）形成的8总督15巡抚的状态是：直隶、四川只置总督，山东、山西、河南只设巡抚；甘肃不设巡抚，由陕甘总督兼管。除个别省有巡抚无总督，或有总督无巡抚外，其余各省巡抚则分立于6个总督辖区内。这样，就出现了督抚同驻省城的情况：闽浙总督与福建巡抚同驻福州府、湖广总督与湖北巡抚同驻武昌府、四川总督与四川巡抚同驻成都府、两广总督与广东巡抚同驻广州府、云贵总督与云南巡抚同驻云南府。

为了牵制督抚而形成的这种搭配，于中央来说，无疑是尽收控制之效，但于地方来说，却生产了许多负面影响。管辖两省的总督，无论如何也只会在其中一省中固定驻扎。因此总督往往对驻扎之省心存庇护，而对兼辖的省份却不免稍有歧视。

如乾隆五十年（1785年），浙江旱情严重，收成欠佳；相反，福建却秋收丰稔，粮价也有平减之势。因浙江与福建毗连，中央就曾命令闽浙总督雅德在浙江米商至台湾贩运粮食之时妥为照料，使其迅速开行。但雅德只是在浙江开仓平粜，并未运米粮接济浙江。很显然，这个总督就存有严重的“畛域之见”，重福建而轻浙江。后中央只能再次敦促雅德“通融酌剂”，对来台之浙江商贩“平价应籴”，以“闽省之有余补浙省之不足”。^[43]

另一方面，无总督驻扎之省，其巡抚本应听命于管辖之总督，但实际上亦往往自行其是，如安徽、江西两巡抚，至清末已不复听两江总督之指挥。当然，从中央的角度看，如何使总督和巡抚相互牵制、如何更加有效地控制地方，远比琐碎的地方事务重要得多。所以在很多情况下，某些不利因素并不会影响到这一督抚体制。

督抚同驻一城带来的诸多不便之处，清初就已经出现端倪。首先是总督与镇（总兵）同驻一城的不合理性，即由兵部在顺治十八年（1661年）上奏时指出，具体事例是湖广总督与镇同驻荆州所产生的矛盾。^[44]而关于督抚同驻一城产生的直接问题，也有不少。尤其到清代后期，督抚同城的问题就越来越多，督抚双方的矛盾也越发尖锐起来，并且造成了许多不利影响。许多官吏都认为，督抚同城存在着十分不合理的地方。

薛福成就是督抚同城的反对者之一。他于光绪十四年（1888年）上奏时指出，总督与巡抚同城，二者有互相稽察、防止“恣横”的作用；但在一城之中，职掌者就有两个，他们多“志不齐、权不一”，很容易产生纷争。若督抚二人都是不肖之人，则易互相容忍隐瞒，以图私利，仍难收牵制之益。若两人中一贤一不肖，则小人忌刻君子“力常有余”，而君子抵抗小人却“势常不足”，虽日久是非自明，但于国计民生却伤害已深。若督抚二人皆贤，本无所用其牵制，但如遇意见不同、性情不同，也不能相安。例如，咸丰四年（1854年）吴文熔总督湖广时，正遇广东之“贼势迅起”，而湖北巡抚崇纶又对其齮龁，迫令督师出省却隐掣其肘，使得军械粮饷严重匮乏。不仅吴文熔身亡，武昌也因此失守。又如，光绪二年（1876年）潘鼎新被任命为云南巡抚，他盛气凌人，对总督刘长佑颇为蔑视，刘长佑被迫上疏请求离任；次年，中央即罢免了潘鼎新的巡抚之职。^[45]这些都是督抚不能相容的最好证明。

光绪二十四年（1898年）七月，有所谓“德宗新政”，中央借机裁汰了督抚同城之湖北、广东、云南三省巡抚^[46]；两个月后，慈禧太后重新垂帘听政，三省巡抚又被恢复。^[47]光绪三十年（1904年），云南巡抚林绍年上奏，重提督抚同城之“事权不一”的弊病，于是朝廷再次裁撤了湖北、云南巡抚，第二年广东巡抚也被裁撤。^[48]

督抚间相互牵制带来的结果往往就是矛盾。督抚之间职权太过类似，督抚又同驻一城，这样即不可避免地产生权力相争、互不买账，以致矛盾激烈化，这个时候只有通过中央出面干涉才能缓解矛盾。中央也完全地利用了这种矛盾，适时地在督抚间调和，不断干预地方政治，达到理想的控制效果。当然，督抚矛盾不可调和的时候只有裁撤其中一方，方能解决问题。

毫无疑问，牵制督抚权力的目的，就是为了达到地方权力的制衡，从而使中央对地方进行最有力的管理和控制。