人大监督权与司法权的规范关系

根据现行宪法的规定，我国人大与司法机关之间的权力义务关系无疑是单向的，即司法机关应向人大负责并接受其监督。近年来，现实中较严重的司法腐败和司法不公现象引起了社会普遍的不满。就此将人们对司法系统的看法描述为处于隐形信任危机的状态是恰当的，即使在全国人大这样正式的场合，隐形信任危机的状态也有所显露。近年来全国人大对“两院工作报告”较多的反对票和弃权票的审查结果就是例证。更有甚者，已存在地方人大不通过法院工作报告的情况。2001年沈阳中级人民法院工作报告和2007年衡阳市中级人民法院工作报告在人民代表大会上未被通过，这些轰动一时的事件，在诉说法律尴尬的同时，也在深层上反映了人大与司法机关间关系存在的问题。司法的功能现状使人们纷纷将扭转局面的希望寄托于在法律上负最后责任的人大身上，是很自然的事情。于是，强化人大对司法的监督职能，就是必然的选择。然而，在我国的宪法关系中，虽然司法机关由权力机关产生，对权力机关负责，受权力机关监督，既是宪法法律明文规定又合乎法理的；但人大监督权的进一步量化和落实既缺乏具体有效的规则，在理论上也难以理清。具体而言，在我国已经发展起来的人民代表大会制度中，人民——人大——一府两院的授权机制已发展得相当完备；而授权后的监督机制和责任机制则存在着一定的制度欠缺。事实上，这一缺陷也正是目前司法信任危机状态形成的重要原因之一。

【《增广贤文》明·佚名】日勤三省，夜惕四知。

【译文】白天要经常自我反省，三省吾身，夜晚要警惕四知：天知、地知、你知、我知。

如上所述，我国宪法所设定的权力机关对司法机关的监督关系是单向的。这种单向的监督关系的合理限度是目前需要理论予以特别关注的一个重大问题。它关系到现实监督机制的合理安排以及中国政治体制原本未充分考虑的一个重要环节，即人大监督权与司法权如何共处。长期以来，在这一问题上存在着由来已久的两种观点：强调人大监督权的观点认为，现行《宪法》第126条和第131条规定，人民法院和人民检察院依照法律独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这里的独立审判与检察并不排斥人大监督，加之人大在国家机关体系中的“至上”地位，其监督权实超越于了司法权之上，司法权独立行使只能是受制于人大监督权的相对独立。基于这样的宪法性关系，国家权力机关对“两院”同宪法、法律、行政法规和地方性法规相抵触的判决、裁定或者决定具有决定纠正权应当是顺理成章的事情。这种观点实际上代表了一种欲将权力机关的监督权深入司法过程中的要求。而强调司法权的观点认为，宪法之所以未在字面上规定人大司法监督权行使的某些限制，是因为这种限制实际上已包含在宪法关于国家机关的分工中了。^[1]也就是说，既然宪法规定了司法权由两院行使的制度，权力机关就不再存在直接行使司法权的法理依据。因此，权力机关的监督权必须以尊重司法权独立行使为限。并且，由于人大行使其监督权的根本目的在于保障法院独立行使审判权，所以权力机关不仅不应在行使监督权时妨碍法院审判权的独立行使，反而应当尽可能地帮助法院排除来自各方面的干扰，为法院的严格执法创造良好的环境。^[2]这种观点代表了欲将权力机关的监督限制在司法过程之外的企图。事实上，关于权力机关的监督权与司法权的关系限度问题，并不是一个纯粹从宪法的规定上或内涵的逻辑推定上可以阐释清楚的问题，以上两种相对但都存在着一定依据和说服力的观点便是一个恰好的证明。其实，就现行宪法关于国家权力的安排在总体流向上所呈现出的单向特征来看，结合我国历史上诸权不分的观念和体制，以及我们根深蒂固的司法政治工具主义的观念和实践，应该说我们目前所遇到的诸如人大监督权与司法权的关系问题，都是立宪时的实践尚未凸显出来，立宪者们也未予以特别考虑并刻意在制度上有所安排的问题。^[3]在我们所追求的“议行合一”体制中，原本并未给司法权独立行使留下什么空间；或者说，“议行合一”理论在本质上的二分法（立法与执法），最明显否定或忽略的就是司法权本身的特性。即就方法论而言，关于权力机关的监督权与司法权的关系限度是一个需要在现行宪制框架内基于实践的要求重新予以阐释的问题。人大对司法机关进行监督是宪法原则，而司法机关独立行使职权也是宪法原则，这两个原则如何进行平衡，形成合力，确实需要在制度分析的基础上作出有利于法治实践的解释。

从司法角度而论，司法权独立行使问题说到底是中国社会市场化和法治发展的条件下，公民权利保障问题凸显的一个必然结果。理论和实践均已表明，公民权利的发展是司法独立的客观基础。就此来看，无论我们对司法独立作何解释，公民权利的公正维护都要求通过制度的规范将各种有可能影响司法公正的力量阻止在司法过程即从立案到裁判执行这一过程之外，权力机关的监督权也不例外。如果允许权力机关以监督权的名义对司法机关的裁判进行纠正的话，这不啻于权力机关直接行使了司法权，人大变成了“准司法机关”，其结果将使公民权利的司法保障制度和机制遭到破坏。

首先，权力机关与司法机关的不同，不仅表现在它们的职能上，更表现在它们各自职能相适应的工作方式和程序上。由此来看，权力机关对司法裁判的“纠正权”缺少程序公正的制度保障，从而有可能使这种做法的合法性受到根本性的质疑。人类文明之所以普遍将权利的救济机制诉诸司法过程，是因为司法发展起来的程序公正应该能够“证明”实体公正。司法过程在现实性上就是以相关程序的运行所表现出来的这样一个“证明”过程，其间各种专业性和技术性的要素充斥其中。相比之下，权力机关的工作程序显然无法胜任这一需要。就此来看，由于司法公正不仅指实体公正，更是指程序公正，^[4]因而权力机关对司法裁判的纠正与司法公正在总体上是不相容的。如果说这种纠正尚可能弥补某一具体案件实体不公的话，那么它同时无视程序公正所造成的损害则是普遍的——人们（不仅是当事人）会质疑权力机关基于什么样的程序证明它的“纠正”是正确的。应该说，由于缺乏程序性的保障机制，这种做法不仅很难在普遍意义上保障它“纠正”的正确性，而且还可能由于这种缺乏丧失掉它相关行为的全部合法性。因此，权力机关监督权的正当性要求它必须保留在这个过程之外，而不是越俎代庖地成为其中的某一角色。

其次，就监督的有效性而言，权力机关监督权的触角也不需要进入司法过程之中。一般而论，只要处于司法过程之外的各种制约机制如人事任免、弹劾、社会监督等机制真正起作用的话，其对司法过程的影响力就能够保证司法权的良性运行。这已为世界许多国家的实践所证明。与世界各国相比，由于我国各种监督机制的形成尚存在着一个现实的发育过程，因而在现行体制中，人大被赋予了更多的对司法的监督权是顺理成章的事情。这种制度安排如能认真落实，它与其他监督机制的结合能够对司法权的运行形成有效的规约。^[5]因此，问题绝不是要扩大权力机关的监督权，使其延伸至司法过程之中，而是要认真落实经验已经指出的在司法过程外有着良好作用的各种机制。

【《增广贤文》明·佚名】钱财如粪土，仁义值千金。

【译文】要把钱财看做粪土一般微不足道，而仁义才价值千金。

最后，权力机关监督权的目的和方式并不必然与司法权独立行使相排斥。在目的上，权力机关行使监督权的目的在于实现司法公正，保障公民权利，其本身并不存在其他目的；而司法权独立行使则是司法公正价值在制度上的直接派生物。因此两者的目的是完全相同的。既然如此，权力机关对司法机关的监督方式就必须与司法权独立行使的要求相适应。如果危害了司法权独立行使，也就是危害了它们共同的价值基础。为此，有学者提出：“衡量监督权行使是否正当的标准应当是人大始终处于监督者的地位而不能实际行使司法权。”^[6]这种看法确实是有道理的。反过来说，如果容忍监督权直接进入司法过程，不仅不能真正减少和防止司法不公和腐败，甚至有可能在制度上彻底瓦解司法的权威，从而使公民权利制度化的保障机制无从实现，最终使我国现代司法制度的发展和法治建设面临更大的困难。因此，就权力机关对司法机关应负的监督责任来说，对司法权的有效控制取决于司法过程之外的各种制约措施的真正落实，而并不取决于对司法过程的直接干预。具体来说就是司法权应主导从立案到裁判执行的全过程，监督权影响这一过程的支点只能在这一过程起始之前和结束之后。这包括认真审议司法机关的工作报告和其他专题汇报；对司法解释的合宪性和合法性的审查；对司法官员的选择、任免、弹劾；以及询问、质询等。