总督的调整

相对巡抚而言，总督的设置和调整则比较复杂。顺治二年（1645年），设有宣大山西、陕西三边、浙闽、川湖4个总督；四年（1647年）增设两广总督；六年（1649年）设直隶山东河南总督；十年（1653年），改川湖总督为湖广总督、陕西总督为川陕三边总督；十三年（1656年），设山西总督；十四（1657年）年专设四川总督；十五年（1658年），裁宣大、直隶总督，并分浙闽总督为福建、浙江总督；十六年（1659年）设云贵总督。顺治十八年（1661年），每省分设一员总督，共计总督15员，总督管辖区域即以一省为限。^[9]这个阶段，可视为清代总督的初创时期。

时隔不久，15总督的形势又有了变化。康熙四年（1665年），中央裁并总督为9员：仍保留湖广总督、四川总督、福建总督、浙江总督；裁贵州总督入云南、广西总督入广东、江西总督入江南、山西总督入陕西、山东及河南总督入直隶。^[10]大致为二省或三省一总督。康熙四年（1665年）的9总督体制在数目上呈现了与乾隆二十五年（1760年）以后的8总督体制十分相似的状况，虽还不是稳定的体制，但清代总督体制的格局在康熙四年（1665年）已经基本形成了。^[11]

起初，中央在全国普遍设置总督和巡抚，就有意形成一省一督一抚的体制；而一省一督形势的存在，却只是总督体制的短暂试行措施。仅隔了四年，总督的数量就减少了近一半。顺治十八年（1661年）的15总督，若无康熙四年（1665年）的变革，则督抚职权重叠的弊端势必更加严重。康熙四年（1665年）普遍裁撤督抚，开始奠立了两省一总督、一省一巡抚的原则。此后，总督和巡抚都有或小或大的变动，但基本上都按此原则施行，这一制度乃趋稳定。所以，康熙四年应当是清代总督体制的一个转折，也是清朝总督体制的雏形期。

此后中央对总督的设置又进行了小范围调整，这些调整则主要是针对总督内部的协调运作展开的。康熙四年（1665年）至康熙末年，总督数量缩减为6个：江西、江南总督合为两江总督，福建、浙江总督合为闽浙总督，四川、陕甘总督合为川陕总督。雍正至乾隆中叶，重点仍是川陕、闽浙总督的变动。乾隆二十五年（1760年），随着陕甘总督与四川总督的设置，形成了清代8总督的体制（至光绪末年皆无变化），标志着清代督抚体系的最终完成。这一阶段，就是清代总督体制的形成期。

从表面上看，这个阶段的调整似乎是康熙四年（1665年）的总督体制改革的一个简单延续，实际上，调整的原因及结果要复杂得多。当然，总督体制朝着固定化方向发展的趋势却始终未变。

先看闽浙总督的变动。康熙八年（1669年），浙江、福建总督合并为浙闽总督，次年又分为浙江、福建二督；二十三年（1684年）再合并为福建总督；二十六年（1687年）福建总督更名为闽浙总督。^[12]两省在经过数次分设与合并的调试后，相似的地理位置与密切的相互联系最终成为两省合并的有力依据。这不仅是中央对浙、闽地域特点认识加强的反映，也是中央对地方实行有效管理和控制的摸索。之后，闽浙总督又做了一些调整。

雍正五年（1727年），考虑到一督难理两省之事，中央再次将闽浙总督分设为浙江与福建总督^[13]。雍正十二年（1734年），中央重提浙闽总督的设置，指出雍正五年的分设不过为“因时制宜、随材任使、一时变通之政”，并非永久性的设置，而浙江事务经总督李卫料理以来，已渐趋整顿，故以郝玉麟为浙闽总督，程元章以总督衔专管浙江巡抚并两浙盐政事务。^[14]这次调整完全是为了适应地方管理的需要而进行的。闽浙总督虽只辖有两省，但该总督经管着浙江全省的钱粮盐务，头绪多、任务重。故浙、闽合为总督还不到两年，中央即以该督难以兼顾两省盐务为由再次分设浙江、福建二总督，任命嵇曾筠为浙江总督兼理浙江巡抚，专管两浙盐政，郝玉麟则专管福建总督。^[15]

乾隆三年（1738年），中央专设浙江巡抚兼管盐政，仍旧恢复了闽浙总督的设置。^[16]这样便解决了困扰统治者多年的盐务问题。综观闽浙总督的变化，始终围绕着闽、浙二督的分合做调整，其中一个比较重要的问题就是对盐务的管理。当盐务的管理与地方的控制得到协调发展时，闽浙总督也得以稳固，并形成二省一督两抚的体制。

两江总督的变化则相对简单一些。康熙十三年（1674年），耿精忠部下白显忠从福建进犯江西，建昌府属杉关、新城以及赣州之石城相继失守，宁都危在旦夕。赣州乃通往广东之孔道，赣州告急，也威胁着广东的安全。中央政府即刻做出了反应，在调集各方大员赶赴江西应战的同时，又专门设置了江西总督。^[17]为更加全面而有效地控制局势，除了设置总督外，江西巡抚的治所也由南昌府迁至赣州府。^[18]可见，江西总督完全是出于军事上的考虑而设置的。当然，随着战事的结束，该总督的使命也告完成，江西仍由江南总督管辖。^[19]两江总督从此即未再做任何变动。

云贵总督的变动也是由于军事原因引起的。雍正五年（1727年），云贵总督兼辖广西，成为云广总督，一方面是为了镇压贵州和广西一带少数民族的反抗，另一方面也是为云南、贵州、广西的土司制度进行“改土归流”做准备。^[20]其实，广西与广东的联系非常紧密，无论是从居民之生活必需品、官文的上传下达，或是山川形势而言，两省都相互支持、不可分离，故当军事行动完成之后，广西归属问题重新提上日程，并于雍正十三年（1735年）重新回归两广总督。^[21]

云贵总督在乾隆年间的一次变动也是与控制少数民族有关。乾隆元年（1736年），因加强对贵州一带苗族的镇压和控制，云贵总督被分设为云南总督和贵州总督，以贵州总督专门处理“苗疆”事务。^[22]随着苗族人的归顺投诚，贵州、云南二总督也失去了分设的意义，乾隆十二年（1747年），仍旧合并为云贵总督。^[23]

促使总督调整有地理上、军事上、管理上的因素，而这些因素也都不是单纯出现的。统治者都是在综合考虑各种因素，权衡利弊以后才会做出最后的决断，并且在多次实践的基础上最终形成定制。

陕甘总督与四川总督的变化就是一例。川、陕二总督是变化最为繁复的总督，其在康熙和乾隆时代的变化也十分频繁。这也是这个地区各种矛盾及利害关系较为突出的一个表现。

康熙七年（1668年），湖广总督归入四川总督管辖，合称川湖总督。^[24]不久，因吴三桂起兵反清，康熙十三年（1674年），重新设立四川总督应付战事^[25]。三藩之乱结束后，由于川、陕二督的分设，严重制约着两地粮食的运输与周转，在中央看来，和平时期两省总督的合二为一也是非常必要的，故于康熙十九年（1680年）合并为川陕总督。^[26]川陕总督于是辖有陕西、甘肃、四川三省地方。

康熙五十七年（1718年），这种合并的格局又为军事需要所打破。这一年，中央政府进行了一场平定准噶尔部的战争。在战争状态下，为更有效地控制地方，中央再次设置了四川总督。^[27]两年后，战事结束；四川、陕西总督于康熙六十年（1721年）又合并为川陕总督。^[28]雍正九年（1731年），中央出于同样的军事目的添设了四川总督；十二年（1734年），清政府与噶尔丹策零议和，四川边界的少数民族“输诚向化”，次年也即恢复了川陕总督。^[29]

在军事行动的影响下，川陕总督进行了多次调整，重心就是四川总督的分设。川陕地区一旦发生战争，四川总督就会从川陕总督分设出去；而随着战争的结束，又整合为川陕总督。看来，四川总督的分设与否对地方控制的有效性有着非常重大的意义。然而，战争情况下分设的四川总督，维持时间并不长，且带有非常明显的临时性特点。

统辖着四川、陕西、甘肃等地的川陕总督，管辖范围是相当辽阔的，无论是在和平时期还是战争时期，对地方管理都带来了诸多不便，地方官员们就常常遇到“势难遥制”与“鞭长莫及”的尴尬。乾隆十二年（1747年），川陕总督张广泗以四川军务繁重、陕甘形势紧要为由，要求另设陕西和四川总督。当时中央虽未采纳张广泗的意见，但第二年中央对金川用兵时，川陕总督即顺理成章地被分设为四川、陕甘二总督。^[30]从表面上看，这又是因军事行动而设；但事实上，便于地方管理却已经成为更为主要的考虑因素。此后对四川、陕甘总督做的另一次调整就更能说明这一事实。

乾隆二十四年（1759年），中央认为陕甘总督辖地过广、地方难周，对此地区再做调整：增设甘肃总督，陕西、四川两个总督合并为川陕总督。第二年又终止了甘肃总督的设置，仍恢复陕甘总督与四川总督。^[31]设立甘肃总督应是中央对这个地区加强管理的又一次尝试性改动。许多官员曾就此指出，若打破实行了多年的旧制，将陕、甘两省分开管理，一旦有军事需要，两地便很有可能出现“呼应不灵”的状况。而从形势上看，陕西与甘肃无疑是相连的，这也是明代三边总督之辖地，四川则相对独立得多。所以，仍设为陕甘总督与四川总督。

在梳理这个阶段总督调整的过程中，我们不难看出总督变化的一些规律和特点。

战争期间，为了在短时期内控制地方、肃清地方反叛势力，就需要权力的统一化和专一化。因军事行动而设的总督，不论是合并还是分设，都能够对突发事件迅速做出反应，并有效控制地方形势。但这些总督的临时性也很强，往往是“事罢即毕”，战事一结束，即恢复到原来的状态，这也就在很大程度上避免了和平时期总督与巡抚的冲突。

当然，总督辖有一省至两省之地还能应付自如，倘若地方过大，超出总督管辖的限度，官员就会感到难以照顾周全，而形势上也必然形成阻隔，以致很多地方出现“呼应不灵”、公文不能及时上传下达的情况，对地方管理造成诸多不利。所以，中央也会对范围过于庞大的总督重新进行调整，使其划分更有利于地方管理。

在总督重新划分和设立上，顺应自然区划与有效控制地方的考虑，也是一个比较值得注意的问题。许多总督的调整虽经过了数次反复，但其所辖范围的变动始终是以几个主要地区为主，而结果也往往以地区间关系较为密切的两个或三个省作为一个总督辖区。如陕西、四川、甘肃几个省的总督设置问题。通过奏折、实录等史料可以发现，广阔的川、陕、甘地区一直是最不稳定、最不易控制的地区，围绕着这个地区进行的政区调整也较为频繁，而总督的变化也非常繁复。是将三省结合管理方便，还是将其中两省结合管理有效，在康熙至乾隆时代经历了多次反复的尝试。当中央重新审视这个问题的时候，就清晰地意识到：无论是地理形势、地方管理或是军事控制，陕、甘都是不可分离的地区。

又如，雍正二年（1724年）曾因军事原因把广西划入云贵总督管理，而广西与广东之间形势联系异常紧密，在自然地理方面两广丘陵连为一体，两广的人文概念在人们心中也早已根深蒂固，故在战事结束不久，广东与广西又合二为一。其他如湖广、闽浙等总督的调整，都可以看到地理因素在其间的影响。

总之，总督的变动，是和地方控制的需要紧密联系的。无论是出于民政的、地理的，还是军事的考虑，都是为了能更有效地控制地方。

当然，总督在对地方进行管理和控制的时候，协调好与巡抚的关系也是非常重要的。这就涉及如何使督抚权力均衡，达到督抚互相牵制、协调发展的问题。