巡抚的调整

顺治初年沿袭了明代的制度。顺治元年（1644年）设置8个巡抚，二年（1645年）共设巡抚22个，五年（1648年）增加到24个巡抚：宣府、天津、顺天、保定、江南、凤阳、安徽、操江、登莱、山东、河南、山西、延绥、陕西、宁夏、甘肃、福建、浙江、南赣、江西、郧阳抚治、湖广、偏沅、四川。其后，中央开始对巡抚进行改制。顺治六年（1649年）归并天津、保定、凤阳、安徽四巡抚，并设置广东、广西两巡抚。顺治九年（1652年）撤废了宣府和登莱两个巡抚，巡抚共20个。顺治十五年（1658年）设置保定、贵州巡抚，次年又置凤阳、云南巡抚；十八年（1661年）裁顺天巡抚，巡抚数量为23个。此时，巡抚的设置从数量上看虽仍无太大变化，而实际上，每个省都设立了巡抚。康熙年间继续对巡抚的调整。康熙元年（1662年）裁延绥巡抚、操江两个巡抚，并重新设置安徽巡抚；三年（1664年）裁郧阳抚治；四年（1665年）裁凤阳、南赣、宁夏三个巡抚，调整到18个巡抚。在这一阶段中，巡抚变化的轨迹及调整原则已十分清晰化，即不仅在一省之中要设有一个巡抚，而且一省之中也只设有一个巡抚。

清初，因受到明代旧制的影响，巡抚的辖区并不与省的辖区相一致，其设置也并不以省为标准。一些省同时设置了多个巡抚，如直隶省就同时设有保定、顺天、天津、宣府四个巡抚；山东省有山东、登莱巡抚；江西有南赣、江西巡抚；陕西有陕西、绥延巡抚；湖北有湖北巡抚和郧阳抚治；等等。

经过顺治至康熙初年的裁撤与调整，巡抚的辖区范围与省区逐步协调；这些调整的目的其实也就是要使巡抚与省的辖区保持一致。到康熙四年（1665年），随着凤阳巡抚、南赣巡抚及宁夏巡抚的裁撤，巡抚的辖区即与省的辖区范围一致起来。^[1]这也是清代在地方行政区划改革中的一个基本思路。

在这个阶段中，一些巡抚的调整还直接与分省相关。如康熙三年（1664年），湖广布政使司分设左布政使司驻武昌府、右布政使司驻长沙府，相应地将左布政使辖地归湖广巡抚管辖、右布政使司辖地归偏沅巡抚管辖，并裁撤郧阳抚治（康熙十五年因军事控制所需，重新恢复过郧阳抚治，四年之后即裁）。^[2]康熙六年（1667年），左、右布政使司分别改设为湖北、湖南布政使司，湖广正式分省。^[3]由此看来，康熙三年（1664年）的这一举措是为三年后湖广分省做下的铺垫。其实，这也从一个侧面反映了巡抚在清代地位的提高，即巡抚在清代已开始代替布政使成为真正的一省之长。

我们还可以在江苏、安徽分省的例子中看到这一事实。康熙四年（1665年），裁凤庐巡抚，所辖淮安、扬州二府及徐州直隶州归属于江南巡抚，凤阳、庐州二府则归属于安徽巡抚。次年，江南右布政使即增辖江南左布政使原辖之淮安、扬州二府及徐州一直隶州。^[4]这两个步骤就为江南的分省做好了充分准备。康熙六年（1667年），江南顺利分省，左、右布政使司分别改为安徽、江苏布政使司。^[5]

另一种调整的类型是对跨省而居的巡抚的改动。最典型的当属江西之南赣巡抚，前文已做过详细考证。该巡抚处于江西、福建、广东、湖广之中，设立之初沿袭明代旧制领有江西、福建、广东、湖广四省之地，当时也称为南赣汀韶巡抚。因南赣巡抚不过是为方便这几省交界地的“剿抚”而设，职掌也只在统辖将领、整饬军队而已，故南赣巡抚虽辖有几省之地，却并未真正管辖。其辖区中各府之钱谷、刑名、盐课、屯粮诸事仍为各府所属省之巡抚管理，可谓“无事可掌”。所以顺治十八年（1661年），河南道监察御史张问政就以南赣巡抚不再料理军务为由，提出裁撤南赣巡抚的请求^[6]；康熙四年（1665年），南赣巡抚即被裁撤。^[7]

因此，可以这样认为，南赣巡抚的裁撤是清代巡抚体制脱离明代巡抚体制影响的一个标志。^[8]这也说明，通过顺治初至康熙年间的调整，清代巡抚体制已渐渐脱离了明代的影响，具有了自己时代的特色。

一省一抚的格局一直维持到雍正初年。雍正以后至清代晚期，巡抚又做过一些小的变动，可视为巡抚调整的第二个阶段。

雍正二年（1724年），废直隶巡抚，改为直隶总督；乾隆十三年（1748年），裁四川巡抚，定四川总督为专缺；乾隆二十九年（1764年），裁甘肃巡抚。

乾隆二十九年（1764年），全国终于形成了15巡抚的格局。这一格局相当稳定，从乾隆二十九年到光绪十年（1764—1884年）的120年内，都没有发生过大的变动。

到光绪年间，中央先后裁撤了湖北、广东和云南巡抚；同时，因新建新疆及东三省，又分别增设甘肃新疆巡抚以及奉天、吉林、黑龙江巡抚。宣统二年（1910年），奉天巡抚被裁撤。至清终定型为14巡抚。

这一时期，巡抚调整的动作并不大，仅是个别巡抚的改设或裁撤。在这一调整过程中，巡抚的变化多与总督的调整相联系。事实上，这不仅是巡抚和总督之间权力分配的一个调整，也是巡抚和总督之间相互牵制的一个结果。对此，本书将在下面展开详细论述。