湖南农村金融扶贫的主体

一、政府

农村金融扶贫的主体最关键的就是政府，我们所说的政府既包括中央政府同时也包括各地方政府。而地方政府和众多金融扶贫的相关部门又涉及地方各级政府、人民银行各分行、金融机构办公厅、农村信用联合社、银监局、财政厅、残联、扶贫移民局等众多的与金融扶贫相关的组织或部门。我国是一个人口众多的国家，而农村人口又占据我国人口的绝大多数，农村的贫困问题始终是阻碍国家发展的重大难题，也是困扰我国政府工作的重要因素，我国作为亚洲最大的发展中国家，农村的贫困问题甚至受到了全世界的关注，农村人口的贫困问题直接关系到我国全面建成小康社会的伟大设想能否实现，事关整个社会的和谐和稳定。所以从改革开放以后我国政府高度重视农村人口的贫困问题，始终把“三农”问题作为国家社会发展的重中之重，我国政府制定贫困政策的根本目标就是消灭农村贫困，从而保障社会的和谐与稳定，实现社会财富的公平分布，实现共同富裕。各地方政府则是中央政府政策指令的执行者，地方政府行政的根本目标就是积极响应中央的领导，认真履行好自己的职能，尽全力组织和完成好中央的扶贫指令和任务，并在各地方积极地落实好中央政府的扶贫政策和各项措施。

关于扶贫的政策措施一开始都是由中央听取广大代表的意见为各地方给予一定的扶贫总框架和基本规划，但是并不是说地方政府要完全按照中央的计划方法完成，地方政府更多地是在国家扶贫政策的总思路引导下，根据本地区农村贫困地区和贫困人口的发展实际，对本地区的贫困状况进行调研，并细致总结，在执行中央交代的任务的前提下，根据地方扶贫发展实际，出台地方性的扶贫政策、措施、规划和大纲。中央的扶贫计划和指导就是这样一级一级地向下延续的。地方政府要严格地按照中央的基本扶贫规划开展工作，并通过层层的监督，保障国家扶贫政策指令的有序运行。此外在扶贫政策和措施实施之后，还需要设立一定的信息反馈机制，有效地确定接下来扶贫工作的展开进度。因此，在金融扶贫过程当中，信息通常存在不对称的特征，极易使中央政府无法正确地了解各地方执行中央扶贫政策指令的情况，如果仅仅以地方政府的贫困汇报情况采取措施，那么中央在分配扶贫资源时，就很可能会面临地方政府竞相虚报的问题。所以在金融扶贫的过程中，地方政府通常将金融交给市场，其起到的只是扶持和引导的作用。因此为了避免地方政府行政效果与中央获取的信息脱节，中央政府还需建立健全严格的监督体系和审查机制。在这里我们主要探讨的是地方政府的政策选择，而地方政府的政策措施，通常与中央政府的政策措施挂钩，并完全受到它的影响。因此中央政府在国家扶贫工作中应该注重发挥其主导的作用，通过听取各地方的意见，制订详细的扶贫发展规划，明确金融扶贫的对象和范围，积极地利用与金融相关的各项优惠政策，加大向地方贫困区域的财政投入，适时适量地利用税收政策等金融措施合理地配置金融资源，同时要积极地保障金融监管部门加强风险监管。

二、政策性银行

政策性银行（policy lender/non-commercial bank），通常是指那些由政府发起和出资成立的，为了满足和配合政府各项特定的经济指令和政策意图而向社会提供融资和相关信用活动的金融机构。政策性银行最大的特点是带有明显的公共属性，是不以营利为目的的，是专门为了配合中央政府金融活动而产生的机构。政策性银行在特定的业务范围之内，直接或间接地承担着政府的金融活动。我国的政策性银行的建立最早要在1994年，其中国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行成为当时我国三大政策性银行，政策性银行都归国务院的统一领导，不同于政府的中央型银行，也不同于各地方的商业性银行，政策性银行的主要作用就是可以有效地弥补商业银行在社会资金配置上的不足，可以促进国家金融体系的健全和优化发展，与其他商业性银行相比，政策性银行具有以下几点特征。

第一，从资本金的来源来看，政策性银行的资本金通常是由中央政府的财政拨款组成，并夹杂着一定的政府参股资金。政府是政策性银行最大的股东，并与中央政府保持着密切的联系。例如德国著名复兴开发银行法就是著名的政策性银行规定章程：表明复兴开发银行作为政策性银行属于国家所有，其中联邦政府占有其80%的股份，而各州政府则占有其20%的股份。此外法国的对外贸易银行，也是发展较好的政策性银行，其主要的持股组织是中央银行，总共占有24.5%的股份，信托储蓄银行占有24.5%的股份，其他的股份则由众多大商业银行共同投资组成。

第二，经营宗旨不同，政策性银行与商业性银行不同，其最主要的经营特征就是不以营利为目的，通常情况下政策性银行要以国家的金融指令为己任，最主要的功能就是帮助国家向重点扶持的区域、项目或产业提供必要的金融资金，主要包括支持农业的开发贷款和农副产品收购贷款，同时还支持交通、能源等基础设施和基础产业的贷款以及进出口贸易贷款等。政策性银行的不以营利为经营目的的宗旨，并不是说完全意义上的不营利，政策性银行的经营发展往往追求的并不是利润的最大化，而更多地是将经营服务面向国家重点发展的领域。

第三，从业务范围上看，政策性银行所吸收的存款，并不是小型的活期存款或公众存款，而其主要的运营资金则来自政府的财政资金，政府向其提供资本金和各种借入资金以及发行政策性金融债券筹措的资金，政策性银行的资金运作多表现为长期贷款和资本贷款。政策性银行收入的存款也不作转账使用，通常情况下政策性银行的贷款为专款专用，不会直接转化为储蓄存款和定期存款。所以，政策性银行不会像商业银行那样具备存款和信用创造职能。此外政策性银行与商业银行并不是理论上竞争关系，其还有自己独立的服务领域，它更多地是将业务扩展到利于国民经济发展和社会和谐稳定的关键性领域和一些相对投资规模较大的、建设周期较长的、利益回收较慢的领域。例如国家农业的开发、大型基础性设施的建设、进出口贸易的发展和中小型科技创新企业的资金扶持等。

第四，融资原则上，政策性银行具有特殊性。在融资条件或融资对象的资格上，通常要求是那些通过普通的融资渠道，没有办法从其他金融机构中获得资金的对象，只有符合这个条件，才可能拥有从政策性银行获得金融支持的资格，并对其提供中长期的贷款资金，政策性银行的贷款利息通常情况下要比商业性银行低，有的甚至还会根据贷款项目的重要性与否而低于筹资成本。

第五，从信用创造能力看，政策性银行一般不参与信用的创造过程，政策性银行所拥有的资金派生能力不足，这主要是因为政策性银行通常的资金来源并不是社会存款的吸收，而是政府的财政资金支持，这种政策性的资金往往是专款专用的，一般情况下不会对货币的供给产生影响。

政策性银行设立的目的是：在社会经济发展的过程中，通常会存在一些商业银行，商业性银行最根本的营业目的就是营利，所以一些商业银行有时会出于营利的考虑，不愿意将贷款应用到社会公共领域，或者很难将资金融入这些不能达到的领域。这些领域通常包括那些对国民经济增长和社会稳定有利的发展项目，但这些项目有着明显的周期性大、投资回报慢等特点，资金的回收时间也比较长，如国家大型的基础设施建设、涉农项目的发展、科学技术创新等。所以政策性银行就是在这种形式下建立起来的，国家为了有利的扶持这些项目的发展，专门利用政策性银行进行融资，这种做法不仅是从国家财务发展的角度考虑，而且有利于集中资金，支持重大项目的建设，所以说政策性银行在金融扶贫中起到了非常重要的作用。政策性银行主要由政府参股创办，是不以营利为发展目标，配合政府发展目标的金融机构，从这可以看出政策性银行的运作特点，政策性银行实际上是政府宏观经济调控的重要工具，是为了满足国家经济项目发展要求而向其提供融资及信贷服务的金融机构。政策性银行具有“公共性”和“市场性”的双重属性，所以说政策性银行不仅可以为农村金融市场的发展注入资金，保障各项扶贫项目的良性运行，同时还具有一定的经济属性，对整个金融市场及经济社会的稳定与发展具有非常明显的促进作用，所以政策性银行应该作为政府进行出台相应政策的风向标，能够带动整个金融市场和经济向某个区域或某个行业发展。我国重要的三大政策性银行包括：国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，这三大银行顾名思义在业务发展中针对性地对应不同的国家发展项目。同时政策性银行还包括一些地方性的这三大银行的各分支机构，共同组成了我国政策性银行，成为我国金融扶贫中不可或缺的一部分，同时也是政府组织实施金融扶贫的最重要的，也是最有效地工具。政策性银行应该充分发挥自身在国家金融扶贫中的重要作用，适当地倾向农村扶贫项目的融资，向商业性金融机构不能做到或不愿意做的领域发展，例如一些关乎国家的长远发展，对国民经济的推动具有重大影响力的项目，以及那些商业性银行因不能获利而放弃的项目和那些难以通过市场自发进行的低效益低收益的基础性和公益性项目，都应该包括在政策性银行的职能范围之内。最终的目的就是要通过资金的支持促进国家农村扶贫项目的顺利展开。同时在政策支持的领域和范围内加大投入，为商业性金融机构做好支持工作。要明确地划分好自身的“政策性”职能和“商业性”的活动职能，在不影响“政策性”职能的同时积极地运用自身的“商业性”活动职能，在“商业性”活动时最重要的就是要遵循市场发展的原则，自负盈亏，自我调节，并独自承担运营风险，这对于农村金融要素的激活具有十分重要的作用。所以政策性银行在运作时更多地是应该将这两种职能有机地结合起来，促进自身的可持续发展，并适时地与其他商业性银行保持合作的关系，形成国家金融扶贫的合力。

三、商业银行

商业银行（Commercial Bank），其英文缩写为CB，因此在网络中通常取其谐音将商业性银行称为“存吧”，这是对商业银行的性质进行的综合概括，总的来说就是储蓄性的商业银行。商业银行通常还划分为中央银行和地方性的投资银行。最基本的性质就是商业银行与政策性银行不同，其是以营利为目的的发展性银行，通常商业银行以多种金融负债筹集资金、多种金融资产为经营对象，是具有信用创造功能的金融机构。一般情况下，商业银行与普通的国家性银行相比在货币发行上并没有实际的权力，所以一般性的商业银行承担的是资金储蓄和发放贷款等一些主要的金融业务和服务职能，即商业银行的经营资金的来源就是以较低的利率获取储蓄本金，并以较高的利率发放贷款，商业银行就是靠存贷款之间的利益差来获取利润的。具体说商业银行是资金的储蓄的机构，但并不是资金的投资机构。从2014年开始我国商业银行就开始有条件免收个人客户账户管理费、年费和养老金异地取款手续费，并降低部分收费标准。一开始使用“商业银行”这一概念，主要是因为此类银行在发展的初期，其经营的业务主要是承担商业的短期放贷服务。通常情况下当时商业银行的放贷期限不能超过一年，其放贷的主要对象也主要集中在商人这一类人群中。人们将这种主要吸收短期存款，并用于商业贷款的银行，称为商业银行。商业银行本身具备的特点一共包括三个方面：

第一，商业银行与一般工商企业一样，都是以营利为目的的，它也具有从事业务经营所需要的自有资本，商业银行要依法经营，自负盈亏,依法设立经营执照和纳税，并与商业企业一样，依靠经营利润，实现自身的可持续发展。

第二，与其他一般的工商企业相比，商业银行自身又存在一定特殊性，主要表现在工商企业与商业银行的经营对象的差异性。一般情况下工商企业的经营对象是具有一定的使用价值的一般商品，工商企业的主要业务就是商品的生产和服务，并承担一定的商品流通职能，而商业银行的主要经营对象是资本，也就是我们普通说的货币，实际上货币也是一种商品形式，只是它本身具有一定的流通价值。

第三，商业银行和一般的专业性银行之间也存在着一定的差异性特征。主要是指商业银行在经营业务的范围上来说更加广大，其业务运作的功能更加健全，涉及的金融业务数量更加全面，商业银行经营着一切金融的零售业务和大额的信贷业务。而专业性的银行在经营业务上和经营范围上具有特殊性，它要为客户提供专门性的业务。现阶段随着世界各国对金融机构的管制放松，专业性的银行也与普通的商业性银行一样在经营业务上逐渐扩展，经营范围也不断地扩大，但与一般的商业性银行相比，仍然在经营范围上相差很大。从商业银行的发展来看，商业银行的经营模式有两种。主要有英国模式，特点是放贷的期限较短，这种经营模式对商业银行的发展来看是非常安全的。另一种模式就是德国商业银行的发展模式。这种模式的发展业务属于综合性的，不仅可以融通长期固定资本，也可以经营短期的金融业务。

我国商业银行实行的是分业经营模式。现阶段商业银行为了适应我国分业经营和混业经营的特点，我国于2003年12月27日的第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上一致通过了《关于修改<中华人民共和国商业银行法>的决定》。新《商业银行法》，对原来商业银行法不得混业经营的有关规定进行了修改，新《商业银行法》强调商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券业务，不能向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业进行投资，除非国家另行的规定除外。商业银行在我国得到了长足的发展，当前商业银行与其过去的商业行为因为自偿性的贷款，而获得的“商业银行”这一称谓相距甚远，今天的商业银行已经被赋予了更加广泛和更加深刻地意义。尤其是第二次世界大战以后，世界经济繁荣发展，全球化发展越加深入，银行业的竞争也逐渐加剧，商业银行的经营范围越加扩展，成为集更多功能于一身的、综合性的“金融公司”。

当前在金融扶贫背景下，商业银行也算是主力军，是我国以资本为经营对象的多种组织形式。在我国拥有多种性质和功能的商业银行，最重要的就是我国大型的国有商业银行，另外参与金融扶贫的除了大型的商业性银行之外，还包括一些外资及合资银行。在金融扶贫当中，商业银行不愿意作为金融扶贫的工具，这主要与商业银行自身经营本质有着直接地关系。在整个金融市场中，商业银行更愿意选择那些发展良好、风险小的对象向其提供服务，因为这样可以尽可能规避资金运用的风险，获得更高地资金回报率。同样的邮政储蓄银行作为我国重要的商业银行，以其他银行相比又具有自身的特殊性，它们肩负着更多的政治使命和社会责任。大型的商业银行在管理和服务上也比较好，具有很大的经营优势，这些优势是普通的地方性的商业银行不能比拟的。当前尽管我国农村金融的利率与城市的金融利率相差甚远，但是随着国家各项惠农政策的发展，未来农村金融市场将有更大的发展空间。虽然，当前我国农村的整体经济的发展与城市相比仍然较落后，经济基础也十分薄弱，但是农村金融资源的需求却十分巨大，尤其随着农村经济的发展，农村人口的经营业务也从原有的土地经营逐步扩展到多项领域，农户对资金的需求也会相继提升，因此商业银行的服务业务将会在农村市场中大有所为，所以商业银行应该从长远的角度考虑，充分认识到农村金融市场发展的巨大前景，看到农村金融市场潜藏的金融需求，并利用多样的金融手段，占领农村金融市场。

四、新型农村金融机构

我国农村金融机构主要有三种类型，这三种类型的确立，来自2006年12月20日银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策—更好地支持社会主义新农村建设的意见》，“意见”发行后，根据意见要求，按有关规定设立的村镇银行、贷款公司和资金互助社这三种形式的新型农村金融机构。银监会的相关负责人表示，新型农村金融机构的建设，要坚持服务“三农”的工作原则，从数量上和质量上逐步向中西部贫困地区倾斜，积极稳妥促进村镇银行的组建工作。当前，银监会共批准了187家分支村镇银行的建设规划，这187家村镇的分支银行主要由18家总银行机构发起，在这所有的187家村镇银行的建设规划中，中西部地区就占有75%的份额。所以当前我国村镇银行的组建数量从2007年我国设立的首家村镇银行的建立到2016年的9月末，一共有799家村镇银行在我国农村土地上成立运营，其中我国中西部地区就包括481家村镇银行，占总比例的60%。其中2010年设立了201家， 2012年设立了286家，这两年成为我国村镇银行建设最多的年份。我国民间村镇银行组建的主要力量是民营资本。数据显示，截止到2016年的6月末，我国村镇银行占有的477亿元总资本量，民营资本就占有直接或间接全部比例的74%，民营资本在我国村镇银行的持股额2016年比2015年增长了82亿元，并有非常多的民资控股的银行业机构成为村镇银行的主发起行。

2016年《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》于5月份出台，“意见”表明要积极地帮助民营企业融入到我国农村银行的建设中，通过民营企业的资金融入，增大农村银行的资本持有量，保障农村银行的增资扩股，并将村镇银行的主发起行的持有股额缩减，从原来的20%下降到15%。为了保障存款人的利益，从防范风险的角度出发，银监会表明银行业金融机构应该成为村镇银行的主要发起者，从而为村镇银行的各股东风险防范能力的提升提供指导意见，完善村镇银行股东的持续义务责任，并表示对村镇银行主发起人的审慎要求并非针对民资，而是在没有存款保险制度情况下，防范金融风险、保护存款人利益的重要措施。

新型农村金融机构在农村金融扶贫中可以说是一种新型的扶贫形式，这类新型农村金融机构是随着国务院及银监会《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》的提出而逐渐发展起来的。在“意见”中国务院负责人强调要使所有社会资本都能够进入农村金融市场，不论是境内民间资本、外资银行资本，还是产业资本都可以进入到新型农村金融机构的建设领域进行投资，同时促进村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社这三种主要的新型银行业机构的扩建和发展。村镇银行是指由中国银行业监督管理委员会依法批准建立的，并以农村为主要建设阵地，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资专门为当地农民、农村经济发展提供金融资源和服务的银行业金融机构。新型农村金融机构在金融扶贫中主要的作用就是向农户提供小额贷款，所以所形成的小额贷款公司，同样是经中国银行业监督管理委员会依据有关法律法规批准，具有独立的企业法人资格，为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的，由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的非银行业金融机构。我国农村资金互助社是指经中国银行业监督管理机构批准，由社员股金、股本等其他合法收入资产融资形成的法人财产，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构，其社员是由乡或行政村农村小企业和农民自愿入股组成的，实行社员民主管理，具有独立的企业法人资格。

五、农村农业保险机构

农业保险主要是指对农村的种植业，即各类农作物的种植和养殖业，即禽畜养殖，在种植、生产和哺育以及成长过程中因各类原因，如自然灾害、意外事故等造成的损害而产生的经济损失而提供的一种农业保险保障的机构。农村农业保险机构，以保险的形式组织农业从业人员集体互助，使各生产单位或个人在面临生产损失后得到一定的经济补偿，从而降低农业生产损坏对农户的损害，以便及时恢复生产，保证农业生产顺利进行。农业保险与农村保险不同，并不是一个概念，农村保险带有一定的地域性特征，主要指在农村范围内所举办的各类保险的总和。而农业保险直接包含在农村保险中，除此之外，农村保险还包括农业生产者和农民家庭的财产保险和人身保险等形式，同时乡镇企业的各种财产、人身、责任等保险也是农村保险的重要组成部分。农业是利用动植物的生活机能，通过人工培育来获得大量产品的社会生产部门，是我国国民经济发展的基础部分。不仅可以为人民生活和国家建设提供必要的粮食、副食品保障，同时农村的轻、化工业原料的发展也是国家经济成分的重要组成部分。

农业保险可以说是我国现代农业发展的一大支柱，并成为我国金融扶贫工作的重要推动力量。根据我国中央的“一号文件”，表明我们应该有效地保障农业保险作用的发挥，积极地促进农村农业保险的建设，依照政府建设引导、政府发展支持和农民群众自愿参与的原则，建立多种形式的农村保险业务。目前我国农村农业保险主要的经营方式是存在着多样化发展的特征，主要的类型有：政府代理建设的现代化的农业保险机构，这种保险形式具有商业化的发展特征，由于是国家和政府承办在发展上具有相对的稳定性；专业性的农村保险公司，这种性质的农村保险公司在参保上具有针对性，同时还有相互制的农村保险公司以及相互制的农业保险公司；此外政策性农业保险共保体以及外资或合资农业保险公司等也是农村保险机构的重要组成。当前为政府代办农业保险的商业保险公司主要有：中国人寿保险公司（原中国人民保险公司及其分公司，中华联合保险公司（原新疆兵团财产保险公司及其分公司，等，它们属于政策性农险的承保机构；专业性农业保险公司主要是指那些从事专门性的对农保险业务的商业性保险公司。专业性农业保险公司也是商业性的保险公司。从2004年之后，我国相继在各地方建立了众多的农业保险公司，如上海安信农业保险公司、吉林安华农业保险公司等专门为农村和农业的发展提供保险业务的公司。专业性农业保险公司的经营从本质上看都是在政府财政支持下建立的商业性保险公司。而相互制的保险公司主要是指那些自主参加保险的所有成员共同组建的组织性的保险公司形式，也是当前保险业比较主流的保险公司形式，但是我国广大的农村民众对这一类的保险公司还比较陌生。我国成立的第一家相互制的保险公司是黑龙江阳光农业相互保险公司，于2005年建立；农业保险共保体是指两家及两家以上商业保险公司在政府授权经营的前提下，针对辖区内的农业发展而建立的农业保险形式，并不是一种公司的类型，而是一种保险组织形式。外资农业保险公司主要是指那些由外资投资建设的农业保险公司，我国最早设立的外资农业保险是2004年10月成立的法国安盟保险公司四川分公司，外资农业保险公司的主要运作模式是，通常依靠强大的网络、资金以及丰富的农业保险经营经验和管理优势占领市场。

所以总的来说，农业保险是专门为农业生产者而提供的保险形式，当农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，一旦因为自然灾害或意外的事故而产生农业经济损失，农业保险就会对参保集体或个人提供一定的补偿，使其损失降到最小，在农村金融扶贫中具有重要的支持作用。农业保险根据参保的不同类型，主要包括：养殖业的保险、种植业的保险和林木业的保险等类型，根据危险的形式还划分为自然灾害保险、疾病死亡保险、意外事故保险等类型；根据保险涉及的责任范围不同，还包括基本的责任保险和综合性的责任保险以及一切形式的责任保险等多种形式。