湖南农村金融扶贫体系的基本目标

金融扶贫自身是一项具有政策性和商业性双重性质的金融服务,政府和市场如何处理各自的地位和作用是建立金融扶贫总体目标的关键。我国传统意义上扶贫贴息贷款均由农业银行发放,从实际的操作效果来看，并未有效提高贫困地区的农民收入。另一方面从扶贫贴息贷款的实施来看，也因瞄准程度较差和不良率较高导致项目本身也存在诸多问题。存在的问题是普遍联系和相互影响的,通常有共同的根源和起因,所以抓住问题的要点，从市场和政府两方面入手科学解决，就可以将金融扶贫体系构架理顺，明确金融扶贫体系的基本目标，才能够形成可持续有效地金融扶贫体系。

一、金融机构商业目标与政策性目标相互统一

当前制定的信贷扶贫制度不利于目标人群获得信贷支持,究其原因在于商业银行经营目标与政策性金融之间的矛盾。尽管在发放扶贫贷款过程中,财政对农业银行给予了贴息,但是农业银行的根本目标在于追求经济利益最大化，所以，从其资本经营收入中转移支付技术性服务的费用难以推进。扶贫资金则以缓贫为首要目标，与农业银行追求自我增值存在着本质的区别,但是碍于资金有限，在现实实施的结果却是处于劣势地位的贫困人口难以获得金融扶贫的支持,而企业及富裕人口却得到合理化收益。

传统的扶贫贴息贷款需要金融机构与扶贫办和地方政府密切合作,而地方政府从自身利益和政绩工程角度出发,更多地强调扶贫资金的政策性,当作财政拨付使用而不把它当作贷款,这样就人为地将这一资金性质做了模糊认识,进而影响还款意愿,导致银行方面受到利益损失。从金融机构角度,扶贫贴息贷款的政策，只表现在财政对于实际利率与优惠利率差异的补贴上,而其运营和管理都应按照正常商业贷款进行,保证资金的营利性和安全性。双方对于资金的认识分歧,利益关系不同,导致双方出现恶性较量甚至舞弊和欺诈行为。

事实上,农业银行为了实现向商业化改制,摆脱沉重的历史包袱,曾在多年前做出过巨大尝试,即在贫困地区撤并一批业务量小、经营不善、出现严重亏损的分支机构。仅在一年的时间内，农业银行分支机构和工作人员大幅减少，其中大部分被撤并的分支机构处于农村地区。这项尝试虽然解决了农业银行分支过多、人员管理困难等问题，但是却严重影响了农村金融业务的开展，特别是小额扶贫贷款的发放。相反，小额扶贫贴息贷款的目标项目主要集中在贫困农户投资种植业和养殖业，均是属于季节性强、时间紧、量大面广、单笔金额小的项目，这就要求金融机构在发放过程中配备充足的人员和便利机构。

二、健全金融组织体系，减少利用寻租行为使资金流向非贫困群体

由于扶贫资金贷款的利率明显低于市场商业贷款利率，再加上农村金融扶贫体系不健全、监管措施不规范等，催生很多权势群体利用非正当渠道，挖掘潜在的寻租机构，从中获取利率差带来的经济效益，导致农村金融扶贫资金流向非贫困群体，与政府实施金融扶贫的目标相背离，最终损害了政府的公信力。权势群体通过寻租获得的扶贫贷款，再加上赚取的利率差，是原本具有利率优势的扶贫贷款，又变成了与普通商业贷款具有同等成本的资金贷款,农户未能从中得到任何实惠。由于贫困农户很难获得低利率的扶贫贷款，即使能够争取到低利率的扶贫贷款，经过调查发现，农民的贷款成本也会相应增加。主要是给信贷员赠送礼品和回扣,为申请贷款来回奔波花费更多的时间和路费等。在农村地区,申请贷款请信贷员吃饭、给信贷员拿回扣的事情并不少见。因此,扶贫贷款到达目标农户手中的程度又因寻租行为大打折扣。

所以，要健全金融组织体系，加强制度建设。农业发展银行要充分发挥利用优惠金融政策扶持农村贫困项目的作用，丰富农村金融市场中的资金获取渠道。继续巩固农业银行、邮储银行、农村信用社多年在农村金融中掌握的资源优势，创新发展符合农村扶贫项目的金融产品，为农村扶贫项目获取资金支持提供更多地选择。进一步提升村镇银行、社区银行、小额贷款公司等新型农村金融组织的功能，以为农民提供差异化金融服务。[1]

三、继续加大政策倾斜扶持力度，防止地方政府干预造成金融扶贫资金“财政化”

由于地方政府和国有金融机构存在自然联系,在信贷扶贫资金发放过程中,地方政府过度干预贷款项目的选择。有关政策规定,农业银行的项目贷款选择范围，必须限制在当地扶贫办提出的扶贫贴息贷款项目库之内,而金融机构为了衡量成本效益,难以全面考量项目是否符合贷款的基本范围。甚至有些地方政府要求农业银行将扶贫贷款发放给不符合国家产业政策、技术水平落后或是根本未经过可行性分析、不适合当地的项目。例如湖南有些县鼓励村民养殖小尾寒羊，并未养殖农户提供万元贷款，却未对当地的气候、环境等因素进行充分调研，就在山东等地购入大量羊只。结果,一年后,羊因水土不服、饲料单一、不能繁殖而大面积死亡,政府提供给农户的贷款无法收回,造成金融机构重大损失,相应地贫困农户不但没能实现脱贫反而背负数万元无力偿还的贷款。

由于农村扶贫贷款,点多面广，金额小，数量多,金融机构的精力有限，难以实现对项目逐个审查，大部分都是扶贫办提供名单,农业银行按照名单发放贷款。正是政府过度干预金融贷款，致使不少贫困农户和地方干部将扶贫贷款当作国家财政补助。政府在对扶贫贷款的实施管理过程中，将大部分精力集中在贷款发放环节，而忽略了对贷款农户的宣传教育和资金使用管理,以及对生产技术的指导和支持，引导、要求农民按时偿还贷款等，导致农民失信现象大量存在，道德风险明显提高。甚至有些农户在申请贷款的时候就没有归还的意愿,还产生了“贷款就是纯收入”的口号。有些基层政府甚至把贷款当作国家救济,平均分配,连已过世的人都可以得到一笔扶贫贷款。还有的地方借发放贷款之机,巧立名目,收取各种税费。

因此，为了规范地方政府对扶贫资金的管理，强化扶贫支持力度。要充分运用货币政策工具,合理测算贫困地区的实际资金需求状况,优先安排支农再贷款额度,为农村金融机构提供准确的数据参考。加大政府向贫困地区提供扶贫贷款优惠政策的倾斜力度，拉近金融机构和当地扶贫主管部门的距离，形成紧密联系合作的关系,引导和促进农村信用社和村镇银行积极参与农村地区扶贫贴息贷款的招投标。

四、更好地发挥基本社会保障对脱贫的作用

当前，大部分农村地区的社会保障制度还不健全，农民的医疗、住房、子女教育等问题还依然存在。针对农村的最低生活保障制度还未发布具体的实施意见，农村合作医疗和养老保险也是在摸索阶段。这就从根本上增加了扶贫贷款的道德风险，扶贫贷款的初衷在于增强农民创收的能力，而在实际生活中，却多用于农民看病、住房和子女教育等方面。

根据对湖南地区贫困乡村贷款的调研结果显示，一旦农民取得额外贷款，首先会应用于住房和子女教育上，而之后才会用于农业生产，增加农业收入。因此可得知，社会保障体制的缺陷，使得农民获得扶贫贷款后，仍然由于本身生活的困难，将资金使用于保障基本生活，从国家财政支出配置来看，这部分资金应该由财政负担。

在农村，医疗和住房都是生活保障性支出，不具备增值性。如果信贷扶贫资金发放到贫困户手中后，多用于医疗和住房方面，则失去了金融的基本属性。虽然教育对于家庭和国家来说，都是极其重要的事业，但是教育投资的周期较长，短期收益较差，针对高等教育阶段，国家还有专项贷款，因此，将扶贫贷款用于子女教育，也会降低资金的使用效率。所以，要充分发挥扶贫资金的作用，就要从根本上健全基本社会保障，实现对社会金融保障的补充，也是金融扶贫体系的目标之一。

五、抵御农业生产固有风险提高资金收回率

当前，我国湖南地区的农业生产还停留在人工劳作阶段，依然依赖于自然环境和气候，即使推广使用机械化生产，但是由于地理环境的影响，也无法规避自然环境和气候的影响，势必造成一定的农业风险。农业风险除了自然风险还包括资源、技术和市场等元素的风险，特别是自然环境和资源对农业生产造成的风险最强。

多年来，我国自然灾害不断发生，给农业生产和农民生活带来了巨大的损害。通过数据统计显示，仅上半年，湖南省境内发生的地质灾害数量已经超出去年同期几倍，由于自然灾害损失的粮食已逾上万斤，其中旱灾造成的危害最大。另外，随着市场化进程的不断深化，粮食价格主要依靠市场杠杆调节，粮食价格持续走低，农业生产增产不增收现象普遍存在，农民生活受到极大影响，市场风险在农业生产和农民生活中起到了关键性的作用。一旦承受自然灾害和市场打压两方面的风险，农民的收入更会大打折扣，进而减弱了其还贷的能力。虽然，农民可以通过对农作物进行再加工，以此减少部分损失，但是我国的农作物衍生品交易市场不够完善，甚至在国际市场上遭受重大亏损。所以，抵御市场风险能够有效减少还贷困难的风险。

农业生产的固有风险，以及农民自身的道德风险，往往会引发信用风险，导致农民故意拖延还贷时间或到期不还。抵抗信用风险目前还没有有效的措施，大部分通过宣传教育、及时督导和严厉惩罚等措施来降低信用风险的发生率。所以，信贷扶贫资金也同样面临信用风险造成的损失。同时，农户面临风险会丧失按期还款的能力，而且农户拥有的土地和房产不可用于贷款抵押，缺乏了可用于抵押的资产，所以扶贫贷款的担保方式多采用联保的形式，但是如果遭遇自然灾害或市场风险时，也难以通过担保人或联保人获得贷款还款，最终仍由金融机构承担损失。所以，农村金融扶贫的目标之一就是要建立健全农业风险防范机制，增强抵抗扶贫信贷资金抵抗不可抗力风险的能力，可以在风调雨顺的年景帮助农户脱贫致富，也可以在遭受自然灾害的年景，不给农民增加额外负担，保证金融扶贫资金的使用效率和可持续性。[2]

六、加强金融基础设施建设，提升扶贫资金的有效率

很多基层政府和金融机构为了争得业绩，通常只将工作重点放在了发放贷款上，却忽略了跟踪关注农民对贷款资金的使用，未对农民提供必要的指导和帮助，包括科学种植、配套设施建设、闲置资金投资等。使贫困农户获得扶贫贷款只是金融扶贫的一部分，更多的是要通过扶贫资金的发放，使得农民获得投资项目农业增值的资本，从而使农民增强自身脱贫的能力。农业生产项目大部分投资周期较差，仅靠一次投入难以维持其长久稳定的发展，另外还会受到国家政策、市场环境和生产方式等变化的影响，更需要把握扶贫目标，找准突破口，协助农民从根本上脱贫。湖南省部分山区基层政府联合基层金融机构，共同帮助农民脱贫致富，不仅向其发放扶贫贷款，还指导农户健全配套设施，大规模饲养生猪等。但是，迫于现实情况，为了降低用地成本，将配套设施的建设地点选在了村中央的荒山上，距离水源较远，运输水源依靠畜力车，效率极低，导致水资源严重缺乏。同时，配套设施也为建设蓄水设施，当遭遇大旱天气时，无水可用，不久就被荒废。

所以，农村金融扶贫还要加强金融基础设施建设，建设完善的基础设施和配套服务措施，从根本上保证农民生活和农业生产需求。另外，需要加大推进支付便民工程，强化生态贫困区的支付创新能力，根据生态移民区的不固定特点，以及适应经济的发展，需要加大推广使用POS机、网上银行、手机银行等新型支付方式。同时，根据人民银行的要求，金融服务项目向新型家庭农场等新兴农业项目倾斜，全面支持生态移民区家庭农场从粮食生产、蔬果种植、农产品深加工等各环节的移动支付功能。以超市、农村服务站点为载体建立生态移民村金融服务处，扩大移动支付服务于农业的范围，拓宽生态移民区的金融服务渠道。

七、增强金融机构比较优势，激发市场竞争活力

扶贫贷款属于到户贷款，与普通抵押贷款和消费贷款项目比较，交易成本更高，湖南省农业银行介绍说，每发放100万扶贫贷款，需要的交易费用为5.9万元，而相等金额的其他业务交易成本只有1.8万元，如果再加入对贷款的日常管理和回收费用，扶贫贷款的运营成本更高。造成扶贫贷款高费用的原因众多，包括扶贫贷款属于零售银行业务，与大批量业务相比较，运营成本较高。同时，小额扶贫贷款的上限为5万元，申请扶贫贷款的用户较多，增加了工作量，使得人员成本较高。另外，小额扶贫贷款的用户多为贫困山区的农民，居住分散、理解能力有限，需要工作人员长途颠簸、反复解释，耗费了大量地时间和精力。再加上，近几年湖南省农业银行机构合并、人员减少，农业银行没有积极开拓农村扶贫贷款的业务。

因此，要提高金融机构在同行业中的竞争优势，激活市场活力。农村信用社作为农村金融业务服务的主要金融机构，要充分发挥领头羊的作用，进一步扩大小额信用贷款的范围和加大农户联保贷款发放的力度。农业银行也要挖掘农业业务优势，加大对农业、农村和农户的贷款力度，以惠农卡为基础继续拓展符合扶贫地区的金融业务，提高金融服务效率。邮政储蓄银行要积极发挥网络全覆盖的优势，向农民提供银行卡、移动结算、多渠道抵押的金融服务项目。政策性银行、国有商业银行、股份制银行以及城市商业银行，要协作互补，共同推进农村扶贫金融，不断扩展金融服务的外延和内涵，通过贷款转让、信贷资金等方式参与扶贫贷款业务。[3]

[1] 王鸾凤,朱小梅,吴秋实.农村金融扶贫的困境与对策—以湖北省为例[J].国家行政学院学报,2012,06:99-103.

[2] 苏永玲,沈新忠.辽宁省农村金融扶贫问题研究[J].辽宁行政学院学报,2015,11:32-35.

[3] 许爱萍.农村金融精准扶贫的难点与对策分析[J].中国商论,2016,11:95-97.