云南省城市外来务工人员社会保障问题研究

云南省城市外来务工人员社会保障问题研究

城市外来务工人员社会保障问题主要涉及的是最低生活保障和社会保险保障两方面的问题。本课题组针对这两方面的问题进行了调研分析，并据此提出一些政策建议，希望为相关政策的制定提供参考。

外来务工人员主要指外地户籍的进城打工的人员，其构成主要为农村户籍人员。2009年全国农村外出务工劳动力15 097万人，超过了全国人口总数的10%，约占农村劳动力的30%。云南省2009年1～6月全省转移农村劳动力总量达715万人，其中，省外转移125万人，省内转移586.6万人，国外转移3.4万人。

一、城市外来务工人员最低生活保障状况及问题

最低生活保障制度，也称“贫困线”制度，是政府对陷入贫困的人口实施最低生活保障的一项社会救济制度，是社会保障体系的最后一道防线。

(一)城市外来务工人员最低生活保障缺失的主要原因

1.现行相关政策的限制

1999年10月1日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》的第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利……”

显然，按上述规定，享受城市低保的前提有三：一是共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市“低保标准”;二是非农业户口;三是本城市居民。显然，处于城市“贫困线”以下的城市失地农民家庭成员和外来务工人员家庭成员已被排除在城市居民最低生活保障制度之外。

2.城市最低生活保障经费投入不足

按我国《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定……”

2007年我国城乡低保人口7 333.9万人，约占总人口的5.55%。2009年云南省低保人口城市为87万人，农村为307万人。农村贫困人口555万人(按年收入1 196元测算)。如以城乡642万贫困人口计算，我省贫困人口约占总人口的14.2%，远高于全国水平。

2008年云南省用于最低生活保障的支出为28亿元，占全年财政支出的1.9%。享受最低生活保障的城镇和农村人口分别为87万人和307万人，人均补差为710.66元/年、59.22元/月。如以每人每天支出不足1美元即为贫困人口的国际标准计算，按1∶6.8汇率折算(人民币与美元)，目前我省农村贫困人口的标准仅约为0.48美元，远低于国际标准。

2009年，昆明市最低生活保障标准约为201～255元。

3.尚缺多层次、多渠道的“最低生活救济保障制度体系”

社会救济体系应是多层次的，全民参与的，除国家财政投入外，应积极支持各类民间的、宗教团体的慈善组织在社会救助活动中发挥积极作用，并使之成为社会最低生活救助保障体系的组成部分。欧美发达国家及其民间的、教会的各类慈善机构，实际上已成为社会保障救助体系中的重要组成部分。

目前中华慈善总会已有170多个会员单位，遍布全国。募款数额也从最初的几千万元发展到50多亿元，民间慈善捐助，正在成为政府社会救助体系的重要补充，但与发达国家相比，社会各阶层的参与度还很低。

二、城市外来务工人员的社会保险情况

云南省2008年年底，仅农民工人数就达600多万人，其中在省内就业的达450多万人，但参保率很低。养老保险、医疗保险和工伤保险参保率仅为1.87%、1.82%和5.62%，远低于城镇在岗职工的参保率，也远低于全国水平。导致云南省外来务工人员社会保险参保率低的主要原因如下：

1.部分地方政府及相关部门对农民工社会保障权益重视程度不够

一方面，考虑农民工仍与土地保持着一定的权属关系，土地可以作为其生存保障的托底载体，因此只重视城镇居民就业及社会保障问题，而忽视农民工的社会保障问题。另一方面，多数的城市农民工由于文化水平及劳动力市场上巨大的供过于求的压力，不敢对自己的工资、劳保等权益提出意见，不得不接受极低的劳动力价格的现实和诸多的“不平等条约”。

城市有关劳动监察、城管、公安、工商等一些行政执法人员不时出现的执法不公、执法不严或面对农民工权益损害时的行政不作为等使农民工的合法权益得不到保护。

2.社会保险费用过高

调查表明，社会保险费用过高，是导致大量用人单位不愿为外来务工人员足额投保的主要原因之一。五项保险显示，用人单位缴费率为工资总额的33.4%，已超过国际公认的预警线(20%)。过高的社会保险费率已成为许多企业，特别是非公有制企业不愿为其一般职工，特别是外来务工人员缴纳社会保险费的主要原因。

3.现行社会保险体系不能满足外来务工人员流动性的需求

现行社会保险制度不仅区分农村和城市，且是以省、市或县区统筹管理的。为保障广大外来务工者的权益，各省、市政府均要求所有企业为外来务工者购买社会保险。但由于这些政策的地方性难突破城乡二元制及区域分割的社会保险统筹管理模式，在参保人数增加的同时，退保率也不断升高。例如，广东省有的地区农民工退保率高达95%以上。

三、政策建议

(一)外来务工人员最低社会生活保障政策制度方面

(1)修改和完善《城市居民最低生活保障条例》，取消对农民工的限制条款，把城市外来务工人员(含农民工)直接纳入城镇社会保障体系，为农民工的社会保障提供法律支持。

(2)提高城市最低生活保障标准，扩大最低生活保障覆盖面，把更多的需得到救助的低收入者(含农民工)纳入城市最低生活保障体系。

①以实际居住地、实际就业地及人均家庭收入水平确定低保人群，把未农转非的失地农民、城市外来务工人员中的低收入者纳入城市居民最低生活保障体系。

②建立全国联网的城市居民最低生活保障受助者数据库，防止或降低由于信息不对称所致的重复申领或重复发放低保费等事项的发生。同时，建立个人诚信机制，使需要保障的人群真正得到保障。

③待遇标准应与经济增长率相适应，使城市低收入者(含农民工)也能享受到经济发展所带来的实惠。

(3)支持各类民间的、宗教团体的慈善组织在社会救助活动中发挥积极作用，并使之成为社会最低生活救助保障体系的组成部分。

①简化慈善组织设立审批制，对慈善组织的社会救助、援助活动给予适当的专项财政配套支持。如希望小学的建设、志愿者的生活补贴(提高)等。

②加大对公益事业的宣传，扩大公众对公益慈善事业及相关政策的认知度。如在中小学的政治课、大学的“形势与政策”必修课中增加公益慈善事业的相关内容。

③慈善捐款、公益宣传广告费用准予在缴纳企业所得税、个人所得税前全额扣除等。

(二)外来务工人员社会保险政策制度方面

1.加强社会保险执行力度，提高外来务工人员的劳动合同签订率

制定各行业外来务工人员劳动合同范本，将办理社会保险直接写在合同里，以强化用工单位为农民工办理社会保险的责任。同时，加大劳动执法监察，监督用工单位与农民工签订公平的劳动合同，建立权责明确的劳动关系，并按规定办理用工登记和备案手续。

2.调整社会保险政策，运用社会保险与商业保险相结合的方法，最大限度地为农民工提供权益保障

(1)对于长期在城市工作，并且在城市已经有固定住所的外来务工人员在达到一定年限(3～5年)后，给予其享受城市居民权益的资格，包括转为城市户口，纳入当地的社会保障体系。

(2)针对外来务工人员流动性大的特点，允许利用相关商业保险险种替代养老、医疗、工伤、失业、生育社会保险，为外来务工人员提供安全保障。保费由政府、雇主和员工共同分担。

对于流动性较大而且今后不一定在城市安家生活的外来务工人员，可考虑通过适当的商业保险方法为其提供社会保障，切实解决外来务工人员因跨城乡、跨区域所致社会保险保障缺失问题。鼓励和允许雇主为没有纳入城市社会保障体系的外来务工人员购买相关商业保险。如“养老保险”、“雇主责任险”、“住院医疗保险”、“失业保险”、“生育保险”等，为雇员养老、工伤、疾病、失业、生育等提供保障，并允许其替代相应社会保险险种。

为减轻企业负担，以及增强外来务工人员的保险意识，保费可采取由政府、雇主和雇员三方负担的方式。如三分之一的保费可由政府财政分担或冲抵企业所得税;另外三分之二由雇主和雇员分担。保费费率可根据企业责任风险大小，允许保险公司有一定浮动，促进企业加强风险管理。

这一方法的作用及意义在于：既考虑到了目前户籍制的现实，也考虑到了企业的社会保险费负担，同时也考虑到了外来务工人员流动性大的特点。社会保险受户籍制的限制，商业保险则不受此限制，从而能为广大的外来务工人员或农民工提供保险保障，有效弥补“二元经济社会结构”的不足，使城乡两种社会保障体系能有机地衔接起来。

3.加强外来务工人员社会保障政策的宣传工作，提高外来务工人员对社会保障的认知度

(1)加强社会保障宣传工作，增强外来务工人员的维权意识。针对外来务工人员总体文化程度低的特点，制作简单易懂的社会保障宣传手册向外来务工人员免费发放，在外来务工人员就业和居住相对集中的地区开展政策咨询活动。利用报纸、杂志等媒介，开辟外来务工人员社会保险政策宣传专栏，利用网络、电视、广播等媒体开展专题讲座和政策答疑等，尽量使更多的外来务工人员了解社会保障知识，增强外来务工人员的参保意识。

(2)加强社会保障经办机构人员的服务意识，提高服务质量和服务效率。社会保险经办机构要彻底消除对外来务工者的歧视，按照建设和谐社会和服务型政府的要求，增强服务质量，提高服务效率，做到讲解经办程序不厌其烦，政策咨询和答疑简洁易懂，经办服务准确细致。要根据外来务工者的特点，尽可能简化经办手续，实行“一站式”服务。

4.公开社会保障的运作管理，加强舆论监督

知晓社会保障事务及社会保障基金的筹集、支付、运行和管理等情况是参保单位及参保人员的基本权利。实现社会保障事务及基金运作管理公开透明既是相关政府部门政务公开的要求，也是自觉接受社会公众监督、确保基金安全的前提。因此，在完善社会保障事务和社保基金监督管理机制时，应充分考虑参保人员的知情权，应利用网络、电视、广播等媒体公开社会保障事务及社会保障基金的筹集、支付、运行和管理等情况，开展专题讲座和政策答疑等，自觉接受参保人员的监督。

课题名称：云南省城市外来务工人员社会保障问题研究

课题负责人：曹　明

所在单位：云南大学

主要参加人：刘　军　张有华　张　越　宋　梅　朱俊衡

结项时间：2009年11月3日