外交官及其选拔

四、外交官及其选拔

外交通常是由外交人员来进行的，外交人员的素质是决定一国外交质量高低和能力强弱的关键因素。根据《维也纳外交关系公约》规定，狭义上的“外交代表”仅专指常驻一国的使节，即使馆馆长。广义上的外交人员既包括大使馆馆长，也包括馆长以下的驻外使馆内所有具有外交官衔的人员，以及一国国内外交主管部门的工作人员，包括全体外交官。外交官的身份源自国际法中的使节权，使节权是一个国家派遣和接受外交使节的权利。在使节权基础上，国际法对外交官的身份和等级作了明确规定。

在早期国际法中，外交使节的特殊身份和不同等级是不存在的。早期的外交使节往往无法维持本国君主的信任，君主担心他们在外国久驻而被收买，因此多数使节驻外时间较短，比如威尼斯的驻外使节大多3—5个月。许多国家的国王比如查理五世、亨利八世等对驻外使节十分怀疑，都委派自己的亲信担任使节，甚至毫不顾忌地检查他们的书信。⁽⁴²⁾此时，驻外使节一般都来自贵族等级的少年或僧侣，他们精研外交艺术，外交成为贵族和僧侣的垄断领域。“在17世纪的法兰西，其外交组织方式仍然只居于相当原始的阶段。路易十四在其统治后期，仍然将某些重要的使命交由将军和牧师处理。1648年召开的威斯特伐利亚国际会议上，首次以条约形式确立了常设外交使节制度，还促成了大使馆制度。驻外外交官只有微乎其微的训练职责，具有高度声望的差使差不多只是高等级贵族所享有的封建特权。直至18世纪，大多数国家才出现大量频繁从事外交事务的外交工作人员（国内的以及驻外的）。”⁽⁴³⁾

18世纪以来，民族国家大量产生，出现了大国与小国，相应形成了大使（Ambassador）与公使（Resident）的区分。大使是派往大国的使节，公使是派往小国的使节，这并非职务大小的区别，而是出于对大国的尊敬，赋予大使以更高职衔。常驻国外代表的任务负责研究驻在国的政治生活、搜集各种情报等。1708年英国制定出《外交优惠法案》，确立了外交等级制，其主要目的也是为了方便管理。1790年美国全盘照搬了英国的这一法案。然而，由于缺乏公认的外交规则，对于外交人员的认定长期不统一，各国之间经常因外交代表名称混乱而进行对先行权的争夺，都认为自己是代表本国元首出使驻在国的大员，处处要获得格外优先的礼遇，并且非此不能体现本国元首的崇高地位。⁽⁴⁴⁾为了规范国际外交行为，妥善安排礼宾次序，1815年维也纳会议上，通过了《关于外交人员等级的规章》，规定了大使（包括罗马教廷使节或圣使）、公使、代办三级外交代表制度。认为外交代表是代表所属国家君主的使臣，特使不能比其他外交代表享有特殊地位，同一等级外交代表的位次按照正式就任的先后为准，教皇使节不在此列。此外，规定各国需制定接受每一等级外交代表的外交程序和礼仪规范，不得以王室之间的血亲或姻亲关系以及国家之间的政治联盟关系，给予某些国家外交代表超出惯常的外交特权，有关国家签署条约或其他国际文件时，以抽签方式决定全权代表签字的顺序。⁽⁴⁵⁾这一规章逐渐得到国际公认和付诸此后一个半世纪的外交实践。1961年的《维也纳外交关系公约》基本沿袭了这一划分，对外交代表的派遣、接受、位次及职责作了法律条文化，于1964年2月24日生效。此后，各国都致力建设一支类别清晰、层级分明、素质严格、选拔规范的外交人员队伍。

1.类别清晰：职业外交官、非职业外交官、工勤技术人员

在各国外交人员队伍中，一般包括三类人员：事务类外交人员、政务类外交人员和工勤技术人员。事务类外交人员即职业外交官，是指经过严格选拔、专业培训后，以外交为职业、按年功序列循序渐进升职、担任各级外交职务的人们，如绝大多数国家驻外大使、参赞、外交秘书、武官和随员等。职业外交官的特点是，熟悉业务，外语能力强，对所从事工作和自己的位置有清醒认识，一般与政府外交部门的关系密切，遇事请示汇报，很少越权自行其是。在一些发达国家，外交官的职业化程度非常高，如日本在20世纪70年代中期，其驻外大使90%出自职业外交官，非职业外交官只有4人，且往往被派驻非洲或拉美等不重要的国家。⁽⁴⁶⁾然而，外交业务的专业化和学科化提高了从事外交事务的门槛，更使得普通民众望而生畏，难知深浅。从各国情况看，外交人员大多是外交和国际关系专业科班出身，有的甚至生长于外交家庭，子承父业者比比皆是，强强联手的“外交家庭”更塑造了一种职业外交体系中的特殊外交文化。此种外交业务的专业化和外交文化的专业化，为普通民众介入外交事务设置了重重壁垒，使得即便热心者躬身进入外交系统，也很快感觉“水土不服”而另谋高就。结果是，多数民众对外交事务不感兴趣，倾向于认为外交事务是一种专门的深奥的学问，是超出一般世人经验和理解的，往往把外交事务交给内阁和专家们，让他们在自己认为适宜和方便时，用一定方法保障国家的“权利和利益”。⁽⁴⁷⁾在美国和欧洲许多国家，外交“家族化”现象已引起学者高度重视，他们不仅祖祖辈辈以外交为业，而且家庭婚姻更是停留在外交社群之中。⁽⁴⁸⁾

政务类外交人员即非职业外交官，是指担任外交职务的政务官，一般实行委任制，通过政治任命出任各类外交职务，如各国外交部长、外相和某些国家的大使和公使等。政务类外交人员大多是“政治任命”而非“行政任命”，在许多国家成为政治领导人安排亲信的重要手段。在一些西方国家，外交大使的职位往往成为竞选政治成功后进行“政治分肥”的一个渠道。这些人担任外交职务前，通常并非职业外交官，故外交官本人一般不是外交方面的专家，对业务不太熟悉。不过，由于其通常与执政党高层关系较密切，所以遇事可能直接与执政党高层联系，而不受制于政府外交部门。这种“任人唯亲”的做法受到质疑和批评，美国学者艾巴·艾班在《新外交官》一书中写道：“当世界上最强大的国家任命一位大亨或阔太太来领导使馆时，那么在有关国家的整个外交使团中就会带来不信任和失望的情绪。”为此，美国国会在1980年通过的新《外交人员法案》中宣布：“一个人对政治运动有贡献，不应当成为任命他为使馆馆长的一个因素。”但是，这并没有彻底改变。

除上述外交官系列中的外交人员，在大使馆日常工作中，还有一批在大使馆行政和通信部门工作的行政人员和专业技术人员，如行政管理办公室负责人、财务会计、翻译、私人秘书、文件管理员、资料员、打字员、速记员、助理员、采购员、通信员、司机、技工、清洁工、服务员、厨师、花匠，以及负责机要通信、与国内联络的报务员、译电员等。他们不属于外交官系列，不负有代表国家对外交涉的使命，但对大使馆的正常运作和全馆人员的工作起着重要作用。由于这些工作人员一般不持有外交护照，驻在国通常不给予他们一般外交官享有的特权和豁免。此外，一些国家的大使馆为节省开支、便于工作，在征得驻在国同意后，雇用为数不少的当地雇员或第三国雇员为使馆服务，如司机、花匠、保姆、厨师、侍役等，有时当地雇员人数甚至超过本国派遣的外交官和行政事务及技术人员的总人数。

2.层级分明：使馆馆长、其他外交官和领事官员

根据国际惯例，外交代表人员通常设有包括大使、公使、公使衔参赞、参赞、专员（如武官）、秘书、随员和信使等不同层级的外交职务，不同层级的外交人员享有不同等级的外交待遇。此外，各国也把领事人员纳入外交人员管理序列。

在外交代表人员序列中，最高级别的外交官是驻外使馆的馆长（Head of Mission）。1961年的《维也纳外交关系公约》第14条将使馆馆长分为三级：向国家元首派遣的大使或教廷大使，及其他同等级位的使馆馆长；向国家元首派遣的使节、公使和教廷公使；向外交部长派遣的代办。⁽⁴⁹⁾使馆馆长是使馆的最高领导，与公使、参赞一起构成使馆的领导班子。

第一级：大使。即一国国家元首向另一国国家元首派遣的大使或教廷大使（Papal Nuncios），及其他等级的使馆馆长（如英联邦成员国之间互换的高级专员）。大使是最高等级外交官，也是使馆馆长，通常又称特命全权大使，享有特殊地位，正式代表国家和国家元首。当然在实践中，各国派出大使的内部级别是有区别的，派至重要大国的大使，其级别和地位显然远高于派往小国的大使。

第二级：公使。作为第二等级的使馆馆长，都授以“特命全权公使”衔，也是由一国元首向另一国元首派遣。公使和大使的区别，仅仅在于外交礼遇略低。二战后，各国纷纷取消公使作为使馆馆长，将公使级外交使节升格为大使级，作为使馆馆长的角色通常只派驻大型使馆或少数中型使馆。现在通常情况下，公使为使馆第二把手，为副馆长，负责使馆日常事务特别是文件的批阅；大使离开驻在国时，公使是临时代办，担任代理馆长。地位上，公使相当于驻小国的大使，尤其以主管政治事务的公使地位最高。有时，驻大国使馆中公使的级别高于派驻小国的大使。

第三级：代办（Charged’Affaires）。作为馆长（或代馆长）的代办，由一国外交部长向另一国外交部长派遣，而不是由国家元首任命，其级别低于大使，所受礼遇低于大使和公使，但享有的外交特权和豁免权与大使和公使等同。代办通常分为常驻代办和临时代办两种。常驻代办由外交部长委派，不是国家元首任命的，也没有国书，代办级外交关系只是一种“半建交”，不是“全建交”。一般只有在大使不常驻的国家或两国处于半建交的特殊情况下，才会派遣常驻代办。大使奉命兼驻同一地区的几个国家时，在其常驻国家担任使馆馆长。在不常驻的国家（每年一次或数次去驻在国的使馆），国内往往派遣一名参赞或秘书级官员在驻在国使馆里担任代办。担任馆长的大使因回国述职、休假或开会等原因离开驻在国，或因故不能视事时（如长期住院），应委派临时代办主持馆务和代行馆长职务。临时代办通常由馆内首席馆员担任。根据使馆的规模与设置，依次可由公使、政务参赞、一等政务秘书、二等政务秘书、随员担任。临时代办（Char‐ges D’affairs ad interim）不同于代办，并非外交使节中的一个等级。只是在馆长离开驻在国期间临时担任代理馆长和主持馆务，一旦馆长回任，其任期自然结束。如果临时代办因故不能主持馆务，则由使馆馆长本人发出通知或派遣国外交部长发出通知，委派另外一名外交人员担任临时代办。如驻在国无外交人员，在征得驻在国同意情况下，可以指派某一行政和技术职员主持使馆日常行政事务，但不能称作临时代办。

总之，各驻外使馆馆长多从本国外交部门中的职业外交人员中任命，有些发达国家往往派出执政党重要成员或社会名流担任大使。各国均按照其宪法规定以及立法程序任命驻外使馆馆长，通常由外交部长提名。有的国家经议会讨论通过，国家元首签署任命，有的直接由国家元首任命。在派遣国确定驻外使馆馆长人选后，应将其姓名和简历尽早通知接受国政府，以征得对方对任命的同意。《维也纳外交关系公约》规定，接受国有权拒绝某一人选，原因往往是其过去对接受国有不友好的言行，或有不适合担任接受国使节的品行和经历。当然，此种拒绝无须说明理由，更不能把拒绝的理由公之于世，可以采用建议派遣国另行任命、拖延不予答复等方式表达。⁽⁵⁰⁾当派遣国的馆长人选获得接受国同意后，即可正式任命。

驻外使馆馆长启程赴任前，需取得本国国家元首签署的“国书”委任状，即派遣国对该使馆馆长的介绍信。同时，还需将预定到达接受国时间通知其外交部，或者拜会接受国驻在本国的外交使节，以便获得相应的外交特权和礼遇。以前，大使抵达驻在国首都时往往会举行正式的入国仪式，现多已取消，往往由礼宾司司长出面迎接，并约见接受国外交部礼宾司、部领导，递交国书，开始履行职务。递交国书的仪式被视作对大使身份和地位的正式认可。一名大使只有在递交国书后才算被驻在国政府和当地外交界承认，才可以大使名义和身份对外开展活动。不过，这一惯例在有些国家已被突破。征得接受国同意，派遣国可派同一人选兼任两个或两个以上国家的使馆馆长。使馆馆长兼任必须是所兼任的两个国家彼此不存在利害冲突或争端。兼任情况的出现，主要是受国家规模、财力及国家间交往疏密等因素限制。一般情形是，一些国家在重要国家派驻大使，并任命其同时兼驻周围其他几个国家的大使。有些国小力薄国家，甚至只在一个地区的重要国家派驻大使，同时又任命其兼任驻周围其他国家的大使。⁽⁵¹⁾使馆馆长离任，必须正式照会通知驻在国外交部长，离任前拜会驻在国国家元首、政府首脑和其他重要官员，以示辞行。驻在国视情形安排会见、宴请等。大使离任常有下列几种情况：任期已届满；另有他任，或因辞职、退休等原因由派遣国主动召回；在任上逝世；被驻在国宣布为“不受欢迎的人”；两国邦交关系恶化，派遣国召回大使对驻在国表示抗议；两国正式断绝外交关系等。⁽⁵²⁾

除使馆馆长外，一国还任命特使、无任所大使、观察员等高级外交官，这些外交官都属于非常任意义上的馆长，在身份上属于外交代表的领导层。特使是指一国国家元首或政府首脑因执行某项临时外交使命而向外国派遣的外交代表，执行礼节性使命或政治性使命。特使的身份通常由特使证书、正式照会或其他官方文件、电报予以确认。无任所大使，亦称巡回大使，是指一国政府为处理某一外交事务而设立的专门使节。观察员是指一国派往列席国际会议的外交代表，此类代表只能列席，有发言权，但无表决权，也无权签署正式文件。

在大使和公使层级之下，外交官还有公使衔参赞、参赞、专员、一等秘书、二等秘书、三等秘书、随员等。其中，国际上通常把一等秘书以上的称为高级外交官，二等秘书和三等秘书为中级外交官，以下的称为低级外交官。此外，专员和信使也拥有相应的外交官衔。

公使衔参赞（Minister‐counselor）。有些国家在大使馆内的参赞中授予公使衔，其与特命全权公使不同，任命无需事先征得驻在国同意。公使衔参赞的职位仅次于大使，高于一般参赞。大使离职或不能履行职务时，设有公使衔参赞或政务参赞的使馆，首先由他们临时代办职务。

参赞（Counselor）。参赞一词来自儒家经典《中庸》中“参赞化育”，指人于天地自然间的参与和调节作用，现多指驻外大使馆中顾问、参事之类职衔。我国清朝光绪元年（1875）定出使制，派遣出使大臣。次年，定制于驻外使馆设参赞。清制，参赞从四品或正五品。民国为荐任官。参赞是使馆组成人员之一，是外交代表的主要助理人，掌理机要文书与调查报告等。外交代表不在时，一般都由参赞以临时代办名义暂时代理使馆事务。大型使馆中，往往设有政务参赞、商务参赞、文化参赞或科技参赞等。参赞参与机密和决策的深度高于秘书级官员，在对外活动中受到重视、尊重和优待。各国在其使馆中设置哪些参赞，根据其情况与需要而定。一般使馆通常均设有商务参赞、文化参赞。商务参赞和文化参赞由派遣国相应的主管部门派出。参赞均享有外交特权与豁免。

专员（Attache）。专员是指主要负责一专门业务如军事（武官）、农业、工业、科技、教育、文化等的官员。在很多国家驻外使馆中，担任专员的人往往由外交部以外的政府机构派出，由相当负责的业务级人员出任。大多数专员的地位，相当或高于中级外交官。比如，专员中的武官是介于政务参赞和一等秘书之间的外交官。⁽⁵³⁾负责其他专门业务的专员，一般根据两国关系的特殊需要而派出。鉴于使馆中的商务专员（Commercial Attache）、文化专员（Culture Attache）等的业务是长期性的，不少使馆设有商务处和文化处，其负责专员拥有相应的外交官衔。

秘书（一、二、三等）（Secretary）。使馆中职位低于参赞、高于随员的外交官，是指作为政府官员前往驻在国办理公务的外交官，有一等秘书、二等秘书、三等秘书之分，在大使馆馆长领导下进行工作。享有外交特权和豁免。一等秘书（First Secretary）负责重要业务或担任某处室的负责人，办理一些政治性或事务性的交涉。三等秘书（Third Secretary）是从事事务性工作的官员，从事某个处室的具体业务，单独对外交涉的机会比较少。二等秘书（Second Secretary）介于一、三等秘书之间。一等秘书衔、二等秘书衔，派遣时由派出部门批准和授予，驻外工作期间由派出部门根据驻外外交机构的意见批准和授予；三等秘书衔、随员衔，派遣时由派出部门批准和授予，驻外工作期间由驻外外交机构批准和授予。

随员（Attache）。在国际通行的外交官衔序列中为最低衔级，享有外交特权和豁免，主要担负一些辅助性的文书工作或初步搜集情报、调查研究任务。其任务是受馆长（大使、总领事）之命进行工作。有些国家的使馆中还有低于随员的外交官，称“档案秘书”，享有外交特权与豁免。

除正式外交人员外，还有领事官员。传统上，领事官员和外交官员是两种并行的职业种类，近年来渐渐采取融合的做法，可以相互置换。领事官员履行领事职责，也在其职责范围代表国家，故可称为领事代表。《维也纳领事关系公约》把领事官员分为两类：一类是职业领事，亦称派任领事或专业领事，一般由受过领事业务专门训练、掌握一定领事业务知识、具有派遣国国籍的公职人员担任；另一类是名誉领事，一般从在接受国居住的人中遴选出来，可以是派遣国国民，也可以是接受国国民，还可以是第三国国民。根据《维也纳领事关系公约》，领事馆长分为四级，即总领事、领事、副领事和领事代理。总领事（Consul General）是驻在重要地方的或对几个地方有管辖权的或管辖几个领事的一级领事，是领事馆的馆长，地位大致相当于外交官中的参赞，少数高的相当于大使，低的相当于一等秘书。副总领事（Deputy Consul General）大致相当于参赞或一等秘书，往往只设在规模较大的总领事馆内，工作任务是协助总领事，地位在一般领事之上。领事（Consul）是相当于一等秘书或二等秘书，由一国政府派驻外国某一城市或地区的外交官员，其任务是保护本国及其侨民在该领事区内的法律权利和经济利益，管理侨民事务等。副领事（Vice Consul）相当于三等秘书或随员。领事代理，或称领事随员，相当于随员，可以是领事代理处的负责人。按照国际惯例，任命领事无须征求接受国同意，但有的国家对领事馆长的任命要求征求同意。

3.素质严格：站稳立场、掌握政策、熟悉业务、严守纪律

尽管各国政治制度不同，外交政策千差万别，但对外交人员的素质都提出了严格规定和要求。英国外交学家费尔萨姆在《外交手册》中强调：外交人员“需要具备作为有成就的实业家、行政人员和文职人员所具备的品质。他不仅应该是这些方面的专家，而且还必须了解别的国家、文化和社会，并且懂得它们之所以存在的依据”。⁽⁵⁴⁾在此基础上，费尔萨姆还把外交官的素质归结为基础知识、职务技巧（比如谈判技巧、观察分析和报告技巧、陈述和交涉技巧、行政管理技巧、交流技巧）和专家品质（比如政治上的警觉性、受人欢迎的本领、善于提出问题和广泛的知识等）。法国著名外交家塔利朗认为，外交人员“应当朴实、得当、谦虚；毫无社交界的庸庸碌碌，全力投身事业，保守事业的绝对秘密；随时提供有关实践和人物的咨询；时刻牢记所有条约，知道它们通过的日期，正确估价条约的长处和不足、它们的来龙去脉和前因后果；知道参加谈判的主要代表的姓名，甚至知道这些代表的家庭关系”。⁽⁵⁵⁾从外交工作政治性和事务性有机统一的工作性质出发，所有外交人员必须具有以下四方面基本素质：政治素质、政策素质、业务素质、纪律素质。1951年，周恩来对外交人员明确提出了外交人员素质修养的十六字方针，即“站稳立场，掌握政策，熟悉业务，严守纪律”。

站稳立场强调的是政治素质，政治素质是外交工作的高度政治性和敏感性决定的。不仅中国外交官强调政治素质，即使强调政治中立的文官制度国家对外交官也高度重视政治素质。各国一般对报考外交人员的考生进行政治审查，不容许任何政治可靠性有怀疑的人进入外交部门。在英国称为“积极审查”，在美国称为“安全审查”。美国国会对任命驻外大使的名单一般要经过充分讨论，并在参议院外交委员会举行任命听证会，考查即将赴任的大使的政治立场。完全没有党派背景和政治立场的外交人员，几乎没有。

外事无小事，外交无处不在，一次握手、一顿晚宴、一个镜头都有它的意义，都会对外交全局产生影响。基于此，在外交实践中掌握政策，成为外交人员准确传达外交信息和正确实施外交行动的前提，来不得半点马虎。如果没有准确掌握政策的内涵，就不能通过外交行为向其他国家传达正确的外交信息，也就无法圆满完成外交任务。一个优秀的外交人员，一般要掌握三方面的政策素质。一是熟练掌握本国政策，以政策原则指导业务。外交人员无论级别高低，都要从全局高度，全面、准确、及时了解本国的各项国内政策、对外政策及策略，在业务中指导和体现政策。二是熟悉了解外国政策，思考相应对策。由于各国政治制度、历史、文化、宗教背景不同，了解和尊重驻在国的国情，是外交人员必备的素质。而搜集情报，调查、研究、分析驻在国各方面情况，并及时向本国政府提出报告，也是外交人员的主要职能之一。三是把握国际关系趋势，提出政策建议。随着全球化和外交发展，各国外交人员在新领域参与交涉、磋商、谈判和协调的任务越来越重，这对外交官员们提出了熟悉新业务、增长新知识、开拓新领域的要求。在新时期，一个优秀的外交人员不仅要纵向全面深入掌握外交外事、国际问题、涉外经济、涉外法律等专业知识，还要尽可能横向较为广泛地涉猎其他人文社会科学和自然科学的基础知识。“适当程度上的‘上知天文，下知地理’和‘博古通今’式的知识面是绝对需要的。”⁽⁵⁶⁾

外交人才要求既是“通才”，又是“杂家”，十八般武艺，样样皆通。作为一名外交官，需要熟悉的外交业务很广泛，概括起来集中在五个方面。一是熟练掌握外语特别是国际通用语和驻在国语言。无论是书面外交语言还是口头外交语言，都必须遵循一些共同的基本要求，即准确性、分寸感、鲜明立场、礼仪性和政策纪律性。同时，还需因形式、内容、场合和使用人身份的不同而具有不同的风格和色彩。外交语言还常带有本民族特色和使用者本人的个性。二是熟悉调查研究业务，具有较高的中文水平和文学修养。在外交第一线的每一位外交官员，都需要发挥主观能动性，积极了解驻在国形势的真实情报，实事求是地向国内提出有价值的调研分析报告，能够熟练处理各种外交文书。三是熟悉外交礼仪、外交技艺和外交学有关学理和知识。在对外交往中，外交人员必须注重外交形象，酌情表态，凡还没有得到决策或规定的，或因有特殊困难把握不准的，决不可轻率表态；任何情况下都应当记住“内外有别”，即使对有些政策不理解或有不同看法，在对外交往时，也要与本国政府保持一致。四是熟悉外交沟通技巧。外交沟通不是枯燥的政治宣讲，而要讲究传播和沟通技巧。资深外交家对此进行了总结，如“恰当地称呼听众，恰当地开头和结尾，恰当地赞扬对方，恰当地运用双方的共同点和联系点，恰当地引用对方的成语、名言和典故，恰当地引用本国的成语、名言和典故，恰当地介绍和宣传本国成就，恰当地阐述和捍卫本国立场和政策”。⁽⁵⁷⁾五是具备特殊的心理素质和博弈技巧。英国外交学家尼科松列举了外交人员的七种品德：真诚、精确、镇静、和蔼、忍耐、谦虚和忠实。顾维钧认为：外交人员应当有学问、懂外文、诚实、思维正确、清晰、冷静、沉着、忍耐、和气、谦逊、坚定、机敏、谨慎、勤劳、勇敢、忠实等，切忌骄傲。⁽⁵⁸⁾这些都是一个优秀外交官所需要的。

严守纪律是外交工作的保障。许多国家都通过立法对外交人员的保密和其他纪律作出明确规定，对违反外事纪律的行为予以依法处分。上文已涉及，此不复赘。

4.科学管理：制度化、规范化

选拔和建立一支高素质的外交人员队伍，是各国普遍重视的问题。一手抓选拔，一手抓管理，将外交官选拔管理纳入制度化和规范化轨道，已经成为世界各国培养造就高素质外交官的共同思路。

（1）严把入口关

早期各国外交官往往都出身王公贵族或高级僧侣，具有相似的履历和目标。友谊、血缘和婚姻把这些欧洲贵族联系在一起，相似的见解和教育把他们统一在一起，所有这些在外交官中培养了一种同属一个“世界兄弟会”或“贵族国际”的感觉。⁽⁵⁹⁾福楼拜（Gustave Flaubert）就曾写道：“外交是个很好的仕途……只适合于出身高贵的人。”⁽⁶⁰⁾然而随着外交职业化的推进，外交的专业化和技术化门槛不断抬高，职业外交官越来越从科班出身的高等院校毕业生中选拔，非职业外交官从政治家、社会名流和政治捐款者中选拔。外交官逐渐形成了任命制和考任制相结合的选拔制度。政务类外交官，即非职业外交人员的选拔是一种政治任命。事务类外交官，即职业外交官的选拔主要采取考任制，即由一个专门委员会定期举行公开竞争的考试，择优录取。19世纪前，政治任命制占主流。然而，任命制引发的政治分赃、任人唯亲和专业素质低下等问题，推动了西方国家纷纷建立不受政党影响的外交人员考选录用制度。19世纪中叶，从英国开始，各国逐渐建立起一套与普通文官录用制度不同的外交人员录用制度。第二次世界大战后，民主化和专业化成为各国外交行政改革的主流，一些国家对外交人员的录用、培训和考核、晋升、奖励、待遇等一整套外交人员管理制度进行了调整和改革。⁽⁶¹⁾目前，各国外交人员的录用制度仍具有一些与普通国家公务员录用制度相同的特点，但外交人员录用考试的等级往往高于普通国家公务员，考试内容更广泛，程度更深，要求更严格。不过，考选制也暴露出一些问题，比如外交人员录用考试偏深，且偏重学历，造成了少数名牌大学垄断外交官职务的现象。此外，外交职务虽在名义上向女性开放，但有些国家歧视女性的现象仍十分普遍。

（2）规范培训关

强化选拔制度化的同时，各国还普遍重视加强对外交官的培训。对外事人员的培训，国际上主要有三种模式。一是英国模式，采取在职训练方式，边工作边学习，通过两三年的试用期进行预备训练，然后再进入外交系统工作。二是美国和德国模式，通过设立专门的外交学院，对新进外交官进行8—9个月的正规训练，培训专业外交观念和集体精神。三是法国模式，介于上述两种模式之间，选拔优秀大学生进入国立行政学院进行为期两年的学习，并采取为期一年的试用期，不断提高外交官的职业素质。⁽⁶²⁾总体来看，西方国家外交人员重视能力培训和实践培训，具有比较强的针对性和实战性。

（3）严格考核管理

在国际上，外交人员的考核管理主要采取考绩制和鉴定制两种方式。有些国家侧重考绩制，看重对外交官的重要技能和特征以及工作成绩的考核。有些国家则强调通过考核委员会对外交官的政治、业务、道德、组织能力和个人生活进行鉴定考核。我国过去也采取鉴定制评价干部，改革开放以来强调从德、能、勤、绩、廉等方面进行综合考核，所有进入外交部系统的外交官，都按照《国家公务员法》，严格贯彻执行党和国家对干部工作的方针政策和法规，将机构设置和干部的编制、计划录用、审查、调配、培训、职称、考核、任免、晋升、奖惩、工资、福利、离退休等工作纳入制度化轨道。特别是关于外交干部的考核制度发生了重大改变。

【注释】

(1)周启朋等编译：《国外外交学》，北京：中国人民公安大学出版社1990年版。

(2)上海辞书出版社编：《辞海》，上海：上海辞书出版社1989年版缩印本，第257页。

(3)本书编委会编：《简明社会科学词典》，上海：上海辞书出版社1982年版，第499页。

(4)黎虎著：《汉唐外交制度史》，兰州：兰州大学出版社1998年版，第12—13页。

(5)王福春主编：《外事管理学概论》，北京：北京大学出版社2003年版，第111页。

(6)R.Langhorne and W.Wallace，“Diplomatic Towards the 21^st Century”，in B.Hocking（ed.），Foreign Ministries：Change and Adaption，Mac Millan，Pailgrave：Basingstoke，1999：21.

(7) Joseph A.Camilleri and Jim Falk，The End of Sovereignty：The Politics of a Shrinking and Fragmenting World，Hants，England：Edward Elgar Publishing Limited，1992；Julian H.Franklin，John Lockeand the Theory of Sovereignty，Cambridge：Cambridge University Press，1978；J.D.van der Vyver，“Sovereignty and Human Rights in Constitutional and International Law”，Emory International Law Review，Vol.5（1991）.

(8)［英］詹宁斯·瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷，第二分册），北京：中国大百科全书出版社1998年版，第459—461页。

(9)［美］施密特等著，梅然译：《美国政府与美国政治》，北京：北京大学出版社2005年版，第269页。

(10)See Richard M.Pious，The American Presidenc y，New York：Basic Books，1979，p.45.

(11)李渤编著：《新编外交学》，天津：南开大学出版社2005年版，第90页。

(12)Eugene R.Wittkopf，Charles W.Kegley and James Scott，American Foreign Policy：Pattern and Process，New York：St.Martin’s Press，1996.

(13)Frank Sorauf，Party Politics in America，Boston：Little Brown，1968，pp.11—12.

(14)［美］詹姆斯·伯恩斯著，刘李胜等译：《领袖论》，北京：中国社会科学出版社1996年版。

(15)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第77页。

(16)科兰著：《大使馆和外交官》，北京：世界知识出版社1998年版，第23页。

(17)参阅李云泉著：《朝贡制度史论》，北京：新华出版社2004年版；黎虎著：《汉唐外交制度史》，兰州：兰州大学出版社1998年版。

(18)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第6页。

(19)D.B.Horn，The British Diplomatic Service 1689—1789，Oxford：Clarendon Press，1961，p.1.

(20)See Zara Steiner（ed.），The Foreign Of fice and Foreign Policy，1898—1914，Cambridge：Cambridge University Press，1969.

(21)G.R.Berridge，“The Counter‐Revolution in Diplomatic Practice”，Quaderni Di Scienza Pilitica，No.1，April，2005.

(22)Brian Hocking ed.，Foreign Ministries：Change and Adaption，MacMillan Palgrave：Basing‐stoke，1999.

(23)［英］詹宁斯·瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷，第二分册），北京：中国大百科全书出版社1998年版，第465页。

(24)科兰著：《大使馆和外交官》，北京：世界知识出版社1998年版，第24页。

(25)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第9—18页。

(26)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第82页。

(27)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第3—5页。

(28)Smith Simpson，Anatomy of the State Department，Houghton Mifflin：Boston，1967，p.89.

(29)See Brian Hocking（ed.），Foreign Ministries：Changeand Adaption，Mac Millan Palgrave：Bas‐ingstoke，1999；Justin Robertson（ed.），“Foreign Ministries in Developing Countries and Emerging Mar‐ket Economies”，Halifax，International Insights：a Dalhousie journal of international af fairs，Vol.14，Summer，1998.

(30)［印度］基尚·拉纳著，罗松涛等译：《双边外交》，北京：北京大学出版社2005年版，第55页。

(31)［英］杰夫·贝里奇著，庞中英译：《外交理论与实践》，北京：北京大学出版社2005年版，第16—22页。

(32)科兰著：《大使馆和外交官》，北京：世界知识出版社1998年版，第32页。

(33)［英］詹宁斯·瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷，第二分册），北京：中国大百科全书出版社1998年版，第487页。

(34)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第91页。

(35)参阅科兰著：《大使馆和外交官》，北京：世界知识出版社1998年版。

(36)［印度］基尚·拉纳著，肖欢容等译：《21世纪的大使：从全权到首席执行》，北京：北京大学出版社2008年版，第98页。

(37)［英］埃里克·克拉克著，杨修等译：《外交官生涯》，北京：世界知识出版社1985年版，第222页。

(38)［印度］基尚·拉纳著，肖欢容等译：《21世纪的大使：从全权到首席执行》，北京：北京大学出版社2008年版，第101页。

(39)［英］詹宁斯·瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷，第二分册），北京：中国大百科全书出版社1998年版，第517页。

(40)梁宝山著：《实用领事知识》，北京：世界知识出版社2001年版，第46—48页。

(41)［英］詹宁斯·瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷，第二分册），北京：中国大百科全书出版社1998年版，第561页。

(42)［英］哈罗德·尼科松著，眺伟译：《现代外交学》，北京：世界知识出版社1957年版，第9—10页。

(43)［英］安东尼·吉登斯著，胡宗泽等译：《民族—国家与暴力》，北京：生活·读书·新知三联书店1998年版，第108页。

(44)参阅鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第101—102页。

(45)光复书局《大美百科全书》编辑部编译：《大美百科全书》（第9卷），台北：光复书局1991年版，第2页。

(46)王福春主编：《外事管理学概论》，北京：北京大学出版社2003年版，第135页。

(47)［英］哈罗德·尼科松著，眺伟译：《现代外交学》，北京：世界知识出版社1957年版，第21页。

(48)赵可金：《现代外交的民主化趋势》，《世界经济与政治》2008年第2期。

(49)［英］詹宁斯·瓦茨修订，王铁崖等译：《奥本海国际法》（第一卷，第二分册），北京：中国大百科全书出版社1998年版，第482页。

(50)参阅鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第105页。

(51)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第103页。

(52)鲁毅等著：《外交学概论》，北京：世界知识出版社1997年版，第108页。

(53)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第104页。

(54)［英］费尔萨姆著：《外交手册》，北京：中国社会科学出版社1979年版，第28—29页。

(55)［苏联］科瓦廖夫著：《外交知识和技巧》，北京：世界知识出版社1989年版，第179页。

(56)黄金祺著：《外交外事知识和技能》，北京：世界知识出版社1999年版，第182页。

(57)黄金祺著：《外交外事知识和技能》，北京：世界知识出版社1999年版，第289—299页。

(58)转引自王福春主编：《外事管理学概论》，北京：北京大学出版社2003年版，第129页。

(59)Harold Nicolson，The Evolution of Diplomatic Method，London：Constable，1954，p.78；M.S.Anderson，The Rise of Modern Diplomacy：1450—1919，London：Longman，1993，p.121.

(60)［苏联］科瓦廖夫著：《外交知识和技巧》，北京：世界知识出版社1989年版，第170页。

(61)陈志敏、肖佳灵、赵可金著：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第119页。

(62)王福春著：《外事管理学概论》，北京：北京大学出版社2003年版，第136—138页。