立法机关的组织形式

4.2.2　立法机关的组织形式

1.资本主义国家立法机关的组织形式

资本主义国家立法机关，即议会的组织形式有一院制、两院制和多院制。

(1)一院制

一院制是指国家只设立一个单一的议院行使议会全部职权且该议院由民选代表组成的制度。一院制立法机关的优点在于：由于只有一个立法实体，能够独立代表全国人民的共同意志，立法程序和职能权限比较统一，有利于提高行动力和工作效率。主张采取一院制的学者以卢梭的人民主权学说和“法律是公意的行为”的观点作为理论基础，认为代表唯一公共意志的代议机关应当只设立一个实体，以避免两个或多个实体之间的意见分歧、责任推诿、办事拖拉。当今世界采取一院制的国家有110余个，包括西班牙、丹麦、希腊、芬兰等。

(2)两院制

两院制是指国家设立两个相对独立的立法团体共同行使议会职权且这两个立法团体由通过民选、任命或其他方式产生的议员组成的制度。实行两院制的各国对这两院的称呼有所不同，如英国称上议院和下议院，美国、日本等国家称参议院和众议院，法国称参议院和国民议会，荷兰称第一院和第二院，瑞士称联邦院和国民院。从两院议员的产生方式来看，下院^[3]的议员一般由选民按选区直接选举产生，名额根据选区人口、选民人数等因素分配；各国上院^[4]议员的产生方式差异较大，包括选举、任命或世袭等方式。如意大利总统有权任命五名有杰出贡献的人士作为上院的终身议员，已卸任的总统直接成为上院终身议员。从两院之间的职权划分来看，各国情况也有所不同。在美国、法国等国家，两院拥有的立法权基本平等；而在有些国家，下议院的权力明显强于上议院。例如，英国下议院拥有对财政法案的先议权；上议院对下议院通过的财政法案只有为期一个月的延缓通过权；一般公法案经下议院连续三次以上通过，上议院即使反对仍算通过。从两院的代表基础来看，各国的两院可能分别代表不同的人口、地域、民族、职业人群、社会力量等。例如，英国的上议院代表贵族，下议院代表平民。

两院制的创设源于孟德斯鸠的分权学说和“立法机关由两部分组成，它们凭借互相反对权彼此钳制”的观点，其优点在于：两院之间在立法程序、权限上的相互制约能够防止团体专制，有利于提高立法质量；两院不同的代表基础有利于整合社会不同阶层的利益。当今世界采取两院制的国家有70余个，包括英国、法国、日本等。

(3)多院制

多院制是指国家设立多个(三个或四个)相对独立的立法团体共同行使议会职权的制度，这种立法机关的组织形式在资本主义国家的历史中曾经出现过，但已被现代各国所摒弃。1799年法国宪法曾设立四院制：一为参政院，其职权为提出议案；二为议事院，其职权为讨论参政院提出的议案，但无表决权；三为立法院，专门表决议案；四为元老院，负责法案的审查。1934年奥地利宪法也曾采用四院制。^[5]

2.社会主义国家立法机关的组织形式

社会主义国家的立法机关是会议性的最高国家权力机关(如中国的“全国人民代表大会”)，一般都设有常设机关(如中国的“全国人民代表大会常务委员会”)。在最高国家权力机关闭会期间，由其常设机关代为行使其部分权力。社会主义国家的立法机关代表全国人民行使最高国家权力，只向人民负责，在整个国家机构体系中居于最高地位，其他国家机关由立法机关产生并向它负责。组成社会主义国家立法机关的代表由该国人民通过直接或间接选举产生，需要体现对不同民族、种族、宗教、性别、职业、教育程度的普遍代表性。

其中，人民代表大会制度是中国人民在中国共产党的领导下，在长期的政治实践中创造和发展起来的。其主要特征是：从中央到地方各级人大代表由年满18周岁的公民普遍选举产生；各级人大既是国家权力机关，也是国家立法机关；组织原则为“民主集中制”。可以说，人民代表大会制度是中国人民在中国共产党的领导下将马克思主义国家政权组织理论与中国实际国情相结合而创造和发展的一种新型社会主义政体形式。