大学制度规制的发生意义

在现代社会中，尽管调节、规范个体的思路有很多种，如宗教、道德、文化和制度等，但总的来说，制度的思路是最基本的。从发生学的角度来看，制度是对人性之缺陷的克服，是一种契约性的约束机制。作为一种相对稳定的行为规则或规范体系，大学制度能够为相关成员或组织的活动和行为提供明确而稳定的理性预期，并对其违规行为施以相应的惩罚。

一、 大学制度的规制含义

作为一种约束性的他律机制，大学制度在学校办学过程中发挥着重要的规制功能。那么，如何理解规制 ？从字面看，规制是规范、制约的意思。但从学理层面看，经济学尤其是规制经济学对规制的解释较为充分和确切。一般认为，它是依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。^[1]事实上，经济学视野中的规制主要是指政府规制。就内容而言，它包括经济性规制和社会性规制两个方面；就起因来讲，它源于“市场失灵”，旨在规避无节制地追逐私人利益，实现社会福利的最大化；就手段来说，主要有制定具体规章、行政许可、禁止特定行为、审查和检验、认证和行政裁决等强制性手段以及行政性契约、财政资助、信息披露、税收优惠等服务型、激励型手段。

可以说，对经济学中的政府规制概念的阐发有助于理解和把握大学制度的规制内涵。这是因为，无论是政府规制还是大学制度规制，其实都是规制谱系的一部分，存在着共通之处。实际上，两者均蕴含着规范、限制、制约、控制、干预等意味。当然，政府规制与大学制度规制也存在区别。主要表现在以下几点。首先，政府规制是一种主体性规制，即作为主体的政府行政机关根据法律的授权，按照法律的有关精神和规定制定相关的法规、规章及规范性文件，对社会经济活动和社会中的企业、其他组织、个人的行为实行干预、限制、控制和约束；大学制度规制则是一种手段性规制，即利益主体如政府、学校等通过作为工具性存在的大学制度对学校办学目的、过程及结果进行规范、制约、控制和限制，前者以主体为中心，后者以手段为重点。其次，两者在内容和手段方面存在不同之处。就内容而言，政府规制主要包括经济性规制和社会性规制，因而其所涉及的领域十分广泛，几乎囊括了社会生活的方方面面；大学制度规制则主要指向大学的人才培养、科学研究、社会服务及文化传承与创新等。就手段而言，政府规制可以动用除市场之外的一切合法手段，可以说政府规制的手段是多元而复杂的；而大学制度规制的手段仅仅是大学制度本身。再次，政府规制缘于“市场失灵”，目的是保护公共利益，为社会提供最大化、最优质的公共服务；而大学制度规制是高校自我发展和国家管理高校的客观要求，旨在规避学校在办学过程中的机会主义行为和非理性行为，维护大学办学的基本秩序，明确其学术责任和社会责任，提高“产出”效率。此外，政府规制概念的提出具有独特的学科背景和深厚的学理支持，但大学制度规制的概念还没有引起学界的应有重视，对其的理论分析和研究还处于起步阶段。

尽管我们无法给规制下一个面面俱到的精确定义，但从上述对大学制度规制和政府规制的比较中可以看出：首先，对大学制度规制的理解在已有的教育学术研究中几乎还是空白，因此，应当从经济学之政府规制的概念中吸纳有益的学理营养，充实其内涵。其次，作为一种行为规则或规范体系，大学制度本身就蕴含有规范、限制、制约、干预和约束等意义，规制只不过是对这些意义的整合性表达，当然，这主要是基于手段性视角的理解。最后，可以说，任何制度包括大学制度从来都不是完全自洽的存在，其背后必然反映和体现主体的意志、愿望、理想和追求，所以，还必须从主体性视角来阐释大学制度规制。从主体性视角来看，大学制度规制所要表明的是，由“谁”来制定和实施制度规制，这种规制的程度怎样？其认识论根据则在于利益主体如何看待大学的性质、使命和功能。

总之，大学制度之规制的基本含义是规范、制约、限制、约束，对其认识和理解应从手段性视角和主体性视角两个维度进行。

二、 大学制度规制价值的内涵

英国教育家阿什比认为，任何类型的大学都是遗传与环境的产物。^[2]由此可以看出，大学组织变革是学术逻辑和社会逻辑共同作用的结果。大学的内外部关系是非常复杂的，不仅涉及大学内部各种利益相关者之间的复杂利益关系，而且也包括大学与外部诸多利益相关者之间的复杂利益关系。为此，大学制度规制价值的内涵可从外部规制和内部规制两个方面进行分析。

（一） 大学制度的外部规制价值

所谓大学制度的外部规制价值，是指大学制度在规范、制约大学与外部利益相关者如政府、社会等的关系时所具有的影响和作用。毫无疑问，大学发展离不开社会的支持，同时社会需要也是大学发展的重要动力。从某种意义上说，一部大学发展史就是一部大学不断反映和满足社会需要的历史。然而，社会需要及其结构是复杂和变动的，因此，大学与社会环境的关系充满了复杂性、流变性。显然这种情况不利于大学持续健康稳定发展。一般而言，大学制度的外部规制主要是对大学与政府、社会等的复杂关系进行协调、规范和制约，旨在为大学的运行和发展提供一个相对稳定、有序的社会环境。

1.大学与政府关系的规制

民族国家形成之后，大学与政府的关系成为高等教育研究中的重要论题之一，学者们对此进行了广泛研究，相关著述十分宏富。这是因为，政府是大学运行与发展的关键性力量，良好的大学与政府的关系是大学持续健康发展的客观基础。一方面，没有政府的支持，大学尤其是公立大学将难以生存和发展；另一方面，政府的财政资助和政策扶持，往往又会带来对大学的控制和干预，从而在一定程度上影响大学的相对独立性和学术自由。赫钦斯指出，如果我们认为政府和企业为大学提供经费补助，是毫无私利地追求永恒真理而不是一时的真理，那纯粹是自欺欺人。^[3]珀金对政府与大学间复杂而微妙的关系进行了深刻揭示，认为大学的规模发展到最大时，正是社会越来越依靠政府全面控制之日。^[4]

作为一套行为规则或规范体系，大学制度，尤其是宏观层面的大学制度集中反映了政府与高校在权力享有、责任担当、利益归属、资源配备等方面的关系，如高等教育行政管理制度、办学制度、投资制度等，这些制度必然对双方的行为及关系起着规范、制约作用。当然，由于大学制度与社会文化、制度等有着密切的关系，不同社会环境中的大学制度规制，其性质及程度是不同的。譬如，在集权体制下，大学制度的规制色彩往往较为浓厚，反映了国家（政府）对大学办学行为的控制和直接干预；而在分权体制下，由于政府是服务型的，大学制度的规制色彩显然淡了很多，政府与大学主要是一种合作关系，大学的相对独立性及教师的学术权利在一定程度上能够得到政府的尊重和认可。

2.大学与社会关系的规制

不少西方学者认为，每一个现代社会，都有传递深奥知识、批判现存知识、探索新知识的需要，而大学就是专门从事这类活动的场所。可以看出，现代社会离不开大学，因为大学能够满足文明社会探求知识奥秘的需要。同时，大学也离不开社会，因为大学的运行与发展建基于一定条件之上，而社会能够为知识的拥有者和探索者提供各种所需条件。

然而，伴随着现代社会的不断分化以及大学社会价值的凸显，大学与社会的关系也越来越复杂。一方面，社会要求大学承担越来越多的社会责任，包括教学责任、科研责任和服务责任。例如，家长希望大学能够改善校园环境，提供更多优质的高等教育资源，切实担负起提高人才培养质量的责任；普通公众强烈呼吁大学应当杜绝学术腐败、官僚化，成为引领社会进步的“灯塔”；用人单位则要求大学提供“适销对路”的“产品”，满足各行各业对人才、科技成果等的需求。另一方面，大学也在抱怨社会，认为社会的需求越来越功利化、实用化，这必将导致大学丧失组织特性。所以，双方需要在一定的制度框架下协调其紧张关系，为各自的发展提供明确的理性预期。

尽管涉及大学与社会关系的制度形式是多层次、多类型的，如高校招生考试制度、大学生就业制度、大学产学研合作制度等，但不管何种制度形式，其内容都涉及大学与社会在人才培养、科学研究和社会服务等方面能做什么、不能做什么以及能怎么做、不能怎么做的一系列规定或规范。显然，这些制度形式对大学、普通公众、其他社会利益集团等的行为来说，都具有规范、制约的作用。因此，它们是大学制度外部规制的重要组成部分。

当然，除了政府、社会之外，大学还与其他外部利益相关者如社会中介组织等发生关系，所以，大学制度的外部规制自然也应将其包括在内。

（二） 大学制度的内部规制价值

所谓大学制度的内部规制价值，是指大学制度在规范、制约大学组织内部各利益相关者之间关系时所具有的影响和作用。大学制度的内部规制主要包括大学与院系关系的规制、行政权力与专业权力关系的规制等。

1.大学与院系关系的规制

贝切尔认为，院系是大学必备的建筑基石。^[5]应该说，院系是大学承担教学科研任务的实体组织，是重要的基层学术单位。伴随着学科专业的不断成熟以及社会对专业化人才的渴求，现代大学的基层学术组织不仅在数量上不断增长，规模上日趋庞大，而且与社会的联系也越来越密切。作为大学的功能性组织，院系具有强烈的自主性诉求，期望在人事、财务、教学、科研等方面拥有更多的决策权和管理权。唯其如此，院系才能切实地致力于人才培养、科学研究和社会服务。

然而，就大学层面来说，尽管大学的组织目标具有模糊性和多元性，组织结构具有松散联合性，但大学并不是院系的任意组合，而是基于一定张力关系下的联合体。很显然，这个联合体也有自己的目标和使命。再者，大学的办学资源是有限的，大学必须在某种程度上规限院系的自主性行为，使其不能完全背离大学的总体规划和发展愿景。

可以说，大学与院系的矛盾冲突关系必须通过一定的制度来予以规范和协调，主要包括大学组织制度、人事制度、分配制度、教学科研管理制度等。毫无疑义，对于大学和院系来说，它们必须遵守和服从这些制度的相关规定和要求。

2.行政权力与专业权力间关系的规制

如果说大学与院系之间是一种垂直关系的话，那么，行政权力与专业权力之间则是一种水平关系。更确切地说，行政权力与专业权力的关系是一种处于同一层面上的并列关系，但这种并列不是泾渭分明的，而是存在一定的交叉与重合。由于现代大学组织结构较为复杂，有其特殊性，大学的权力关系不可避免地具有多元性、复杂性。一般而言，大学内部权力主要包括政治权力、行政权力和专业权力等。相应的，大学内部的权力关系主要有政治权力与行政权力的关系、政治权力与专业权力的关系、行政权力与专业权力的关系等。其中，行政权力与专业权力的关系是大学权力场中最普遍、最基本的一种权力关系。

所谓行政权力，是指以行政管理体制为基础，以行政管理职能为依归，由行政机构或行政人员所行使的一种法定权力，这种权力由制度所赋予，是一种授予权。^[6]而专业权力是指大学教师基于其学术修养和专业智慧所拥有的一种大学权力，是大学教师职业所赋予的一种特殊权力，是一种根植于学科专业的权力。^[7]可以看出，行政权力的主体是学术行政管理机构和学术行政管理工作人员，其客体既包括学术事务，也包括非学术事务；专业权力的主体则是教师个体或教师集体，客体是基于学科专业的学术事务。由于现代大学的高度复杂化和大学功能的高度社会化，大学的行政管理变得日益重要，并不断地诉诸科学化、专业化。

行政权力与专业权力的关系是大学制度规制的重要范畴之一，主要涉及大学组织制度、教师制度、教学制度、学科制度、研究制度等。可以说，这些制度对于行政权力与专业权力之间的关系必然具有规范、制约作用，对行政权力主体、专业权力主体的行为以及双方的关系产生某种限制性影响，从而使行政权力、专业权力及其关系在预设的逻辑轨道上运行。

三、 规制取向的大学制度的特征

概括地说，大学制度的规制取向，是指选取规制作为大学制度建设的根本方向。换言之，规制是大学制度建设的主导性目标和核心价值追求。从总体上看，规制取向的大学制度具有如下特征。

（一） 权威性

不可否认，任何一种制度，都具有一定的权威性，尤其是对于显性的正式制度^[8]来说，情况更是如此。但是，就规制取向的大学制度而言，它格外强调权威性。需要指出的是，由于规制取向的大学制度具有强权威性特征，因此其体系“稳如泰山”，较难变革和创新。

规制取向的大学制度，其强权威性的实现路径至少有两条：一是和谐式路径，即大学制度本身具有公正性，切实反映和满足了制度对象的利益诉求，深得制度对象的普遍认同和自觉遵守，同时它还契合了制度主体的意志和理想。二是冲突式路径，即大学制度虽然充分体现了制度主体的需要、利益和愿望，但制度对象的利益诉求却并没有得到较好的反映，这种情况下的大学制度存在某种合法性危机。当然，迫于违规将导致利益受损的极大化，制度对象不得不服从和遵守“主定”或“法定”规则，并将其转化为相应的行动。

（二） 强制性

强制性是规制取向的大学制度的重要特征。必须承认，尽管大学制度具有“类法律”或“准法律”的性质，但它却并不具备法律的全部属性，其强制性程度显然达不到法律所能及的高度。然而，规制取向的大学制度的努力目标，就是不断接近法律，即大学制度的法治化。

很显然，如果制度主体欲通过大学制度达致规范、制约制度对象的客观效果，那么，这种大学制度必然具有强制性特征。这是因为，任何大学制度的推行，不能仅仅依靠制度对象的道德情操和文化素养，还必须辅之以相应的制度惩罚机制，以规避非理性行为和机会主义行为。“制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。” ^[9]然而，规制取向的大学制度的惩罚有其特殊性，主要表现在：它并不仅仅是使违规者的物质利益直接受损，更为重要的是，还导致其在未来的发展机会、发展空间、发展资源等方面的间接受损，即违规者在精神利益方面将付出惨重代价。而精神利益对于学术人来说是命运攸关的。

（三） 等级性

规制取向的大学制度的等级性，主要是指制度主体内部以及制度主体与制度对象之间在权力享有、责任担当、利益归属、资源配备等方面的不对等性。事实非常清楚，等级性的大学制度结构就像一个层次分明的“金字塔” —处于“金字塔”顶点的制度主体享有大部分权力，掌控着绝大多数的办学资源，而居于“金字塔”底端的制度对象却只能服从、听命于上级，缺乏应有的自由发展空间和机会。这种现象在大学组织制度中表现得尤为明显。

规制取向的大学制度的等级性，既体现在制度的纵向结构上，也体现在制度的横向结构上。从纵向结构来看，无论是行政组织机构还是行政工作人员，上下级在权力、地位和作用方面都是不同的，上级指挥下级，下级服从上级的领导和管理。从横向结构来看，不同职能部门、单位和人员在权能、身份和影响力方面是不平等的。这种情况尤其体现在行政部门和教学科研单位、行政人员与学术人员之间的关系上。因为行政部门和行政人员拥有法定权力，掌控着学术资源的调配权。

（四） 工具性

人与制度的关系原理表明，人是一切制度的终极目的。制度的建立、变革和完善则是促进人发展的手段。同样，任何大学制度的终极目的都是为人的，对于人的发展来说，大学制度只不过是一种手段或形式而已。

然而，作为一种手段或工具，大学制度是一把“双刃剑”。它既可以用于积极目的，也可以用于消极目的。显然，规制取向的大学制度的工具性，主要是就后者而言的。换言之，规制取向的大学制度，旨在规范、约束、限制学者个体或学术共同体的自主行动，使其服从于某种既定的秩序和结构，而学者的生存境遇、发展诉求不在其考虑范围之内。在某种意义上，大学制度嬗变为目标，而人的发展则成为实现这个目标的手段。

综上可见，规制取向的大学制度是以规范、制约制度对象的行动，反映和满足制度主体的需要为目标追求的。在规制理念的激励和驱动下，大学制度不可避免地显现出权威性、强制性、等级性和工具性等特征。反过来，这些特征的彰显意味着，大学制度规制在不断地被强化和自我强化。