大学制度规制的价值合理性及其实现

在一定程度上，大学制度规制的价值问题，就是大学制度规制对高校人才培养、科学研究和社会服务等的效用和意义问题，说到底是对学术繁荣、人的发展和社会进步的效用和意义问题。而实现大学制度的规制价值，核心在于建立健全合理性机制和合法性机制。

一、 大学制度规制的价值合理性

探讨大学制度规制的价值合理性，实质是要追究大学制度规制何以存在的根据或理由。很显然，对于大学来说，如果大学制度规制毫无益处，那么，就没有必要去追求它。笔者认为，制度规制对大学办学主要起到了如下方面的作用。

（一） 形成大学办学秩序

对于一个社会来说，它可以没有充分而完全的公平和正义，可以没有基于独立人格和身份平等的个人自由，但绝不能没有秩序。因为，“没有社会秩序，一个社会就不可能运转” ^[10]。同理，一所大学的运行和发展也需要一定的秩序。

1.大学办学秩序的概念与实质

毫无疑义，秩序是一种十分普遍的现象，它既存在于自然界（自然秩序），也广泛地见之于人类社会中（社会秩序）。那么，何谓“秩序” ？在人文社会科学研究中，秩序具有丰富的内涵，可以从多个角度理解。制度经济学家柯武刚等认为：“秩序是指符合可识别模式的重复事件或行为。它使人们相信，他们可以依赖的未来行为模式完全可能被合理地预见到。” ^[11]法学家博登海默指出：“秩序概念，意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。另一方面，无序概念则表明存在着断裂（或非连续性）和无规则性的现象，亦即缺乏智识所及的模式—这表现为从一个事态到另一个事态的不可预测的突变情形。” ^[12]社会人类学家普利查德则认为：“社会生活中存在某种秩序、某种一致性和某种恒久性。如果社会生活中不存在这样一种有序性的东西，那么，任何人都不可能有能力做好自己的事情或满足自己最基本的需求。” ^[13]

由上可见，无论是经济学、法学还是社会学的研究视域，都认为秩序具有确定性、一致性、连续性、协调性等内涵。除此之外，它还可以从构成要素和形成路径方面展开分析。从构成要素看，“概括地说，人类社会秩序的构成要素一般有以下几个方面：社会实体、社会规则和社会权威。这其中，社会实体构成人类秩序的物质载体，行为规则也即一定社会关系的抽象和概括，是社会秩序的具体内容” ^[14]。从形成路径看，“人类的行为，在本质上，可以用两种方式来规范：直接凭借外部权威，它靠指示和指令来计划和建立秩序以实现一个共同的目标（组织秩序或计划秩序）；间接地以自发自愿的方式进行，因各种主体都服从共同承认的制度（自发秩序或非计划秩序） ” ^[15]。

由此，我们认为，办学秩序是指大学在办学过程中存在着某种程度上的一致性、连续性和确定性。究其实质，大学办学秩序所表达的主要是在不确定性的办学环境中寻求一种确定性，在异质性的办学环境中寻求一种一致性，在断裂性的办学环境中寻求一种连续性。一言以蔽之，大学办学秩序就是在复杂性的办学环境中寻求一种简单性。

2.大学办学秩序形成的制度解答

任何一个社会都需要起码的秩序，但社会秩序的形成方式或路径却是多元的。比如，人们可以借助于宗教和传统的力量，建立和维持某种“自然的秩序”；可以借助于个人魅力和权威的力量建立和维持某种“爱的秩序”；也可以借助于武力、暴力、权力的力量建立与维持某种“铁的秩序”。总的来说，社会秩序的形成主要有两种方式：一种是非制度的力量，另一种是制度的力量。事实上，非制度力量的作用是相当有限的，借此建立的社会秩序只能在一定范围内、一定时期中发挥作用，不能成为维护和保障社会秩序的最可靠、最基本的力量。例如，靠宗教的力量维持的社会秩序，或迟或早地会传统化、常规化、制度化；建立在领袖人物非凡的个人魅力上的秩序，必然会随领袖人物的故去而平凡化。而且，任何非制度的社会秩序都必然包含着制度的成分，都必须靠制度来维系和推行。由此可见，所有社会秩序的建立和维持，都不能离开制度的作用，制度是形成社会秩序的基本路径，从根本上说这是由制度的本质和功能决定的。

同样，尽管大学办学秩序的形成有多种方式，但制度却是最基本、最主要的方式。那么，制度是如何形成大学办学秩序的呢？作为大学办学秩序形成机制的制度，主要是通过发挥三种功能来予以实现。

一是制度的预期功能。由于现代大学的内外部环境具有不确定性，这种不确定性如果不能得到有效克服或消减，就会给大学办学造成动荡和混乱。因此，大学客观上需要相对稳定而明确的预期机制，以使大学办学获得起码的确定性。对于大学来说，制度就是一种稳定的行为或生活模式。通过制度，大学能够形成有关未来行动框架或生活模式的稳定预期，从而有利于构造相对稳定的办学秩序。

二是制度的激励功能。在社会秩序的形成过程中，现代制度所建立的激励机制，包括有效配置自然资源的市场机制、有效配置权威性资源的民主机制和有效配置合法性资源的文化机制，起到了十分重要的推动作用。对于现代大学生成良好的办学秩序来讲，这些机制同样具有突出的激励意义，能够有效克服令人困惑的大学办学中的外部性问题。

三是制度的妥协功能。不可否认，现代制度本身就是不同主体之间相互妥协的产物，是不同主体之间所达成的最大可能的妥协、协议和契约，是其他所有妥协得以达成的基本框架。在各种促使不同主体实现相互妥协的制度中，民主制度和市场制度起着最为基本的作用。通过制度的妥协，大学获得了不同办学主体得以和平共处的基础，这就是公共价值和基本共识的达成。显然，这有利于大学办学秩序的形成。

（二） 提高大学办学效率

大学办学是一项高消耗的社会实践活动，然而社会资源却是有限的，因此大学必须不断提高办学效率，最大限度地产出适切的学术成果。只有这样，大学才能获得社会有关方面的认同和大力支持，不至于陷入存在的合法性危机。

1.大学办学效率的概念与意义

从原初意义上讲，效率是一个经济学概念，其基本含义是指以最少的投入或成本获得最大的产出或收益。尽管效率一直是经济学探讨的主要问题，但对于经济学的效率概念，一些经济学家并不满意，因为经济学在探析效率概念时，一般运用的是静态抽象分析方法。然而，基于这种方法的效率概念是一种理想状态下的效率关切，严重忽视社会经济生活的现实复杂性和流变性。对此，布坎南曾发表过精彩的评论。在他看来，“经济学家们对他们在有关资源配置‘效率’的定义上所造成的混乱是负有责任的。在他们关于资源配置效率的通常论述中，仿佛‘有效配置’是完全独立于产生出市场交易结果的市场交易过程之外的” ^[16]。一般而言，构成效率的基本要素有三个：一是单位时间内所生产的物品或劳务的质量和数量；二是这种物品或劳务所具有的效用；三是生产者在交易中获得的效益。^[17]这三个要素共同构成了现实效率的完整内涵。在某种意义上，经济学的效率概念也是适用于学术机构的。当然，需要着重言明的是，无论是投入产出效率、资源配置效率，还是其他形式的效率，都必须以大学组织特性以及社会需要为依归，否则，对于大学办学来说，这些效率就没有实际意义。

关于大学办学效率，可以大致地理解为大学办学活动对学术发展、社会发展的贡献与相关办学资源消耗的比率。这里的学术发展是指人才培养水平与质量、科学研究水平与质量等的提升，社会发展是指作为一个整体的社会在政治、经济、文化等方面的持续进步，资源消耗则是指投入大学办学过程中所有的财力、人力、物力等的损耗。在很大程度上，大学办学效率标示了大学办学活动的效能，反映了人类在办学实践活动中的能力。

提高办学效率是大学更好地生存和发展的必然要求。一方面，良好的办学效率是大学在激烈的校际竞争中立于不败之地的重要武器；另一方面，社会发展和学术发展对大学办学效率提出了迫切需求。在现代社会条件下，大学办学不仅受到多种外部力量的深刻影响，而且也受到大学发展逻辑的掣肘。加之大学规模的空前扩张、组织结构的极度复杂、大学职能的不断拓展等，现代大学办学的不确定性、复杂性日益显露出来。面对新的时空背景，大学必须无条件地关切办学效率，否则就无法承担巨大而繁重的学术责任和社会责任，就会面临内外部利益相关者的深度“问责”，从而动摇大学合法性存在的根基。

2.大学办学效率提高的制度思路

提高大学办学效率有多种路径，例如，提升大学教师的素质与能力，改进学校管理方式，强化信息化技术的运用等。但是，我们认为，制度在提高大学办学效率方面，发挥着至关重要的作用。从某种意义上说，制度也是一种生产力，制度要素与大学发展的其他投入要素如人力要素、物力要素、财力要素等相比，对大学发展起着更为重要的决定性作用，是影响和制约大学发展的主要内生变量之一。新制度经济学家普遍认为，适切的制度架构对于提高经济绩效具有无可置疑的基础性意义。“至少有三项制度对人类进步和文明社会来讲是具有根本性的：保障产权、通过自愿的契约性协议自由转让产权、信守诺言。” ^[18]作为一种制度安排及其运行机制，大学制度对多元化的办学主体来说，由于办学资源的使用和配置而发生的权、责、利的关系具有重要的规范和协调作用，这在很大程度上降低了办学的不确定性，提高了办学效率。实际上，理性的大学制度规制能够激发学者的学术热情，发挥学术权力的应有作用，提升大学的学术品位，增强办学效益。具体地讲，大学制度主要通过下述功能提高大学办学效率。

一是制度的划界功能。通过制度规制，大学办学可以明确举办者、管理者和办学者之间的权利、义务和责任；明确学校决策权、执行权和监督权的分属领域及权限，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制；明确行政权力和专业权力的适用范围及局限性，最大限度地满足各自的利益诉求。

二是制度的协调功能。面对不断涌现的无穷无尽的社会需求以及大学自身急剧增加的复杂性和不确定性，现代大学面临日益复杂化的内外部关系生态，致使大学在各种“交易”过程中的冲突不断，从而极大地影响了大学的办学效率。不可否认，制度能使复杂的关系简单化，有利于不同主体之间的协调，进而降低双方或多方的“交易费用”，“制度的一个功能就是使复杂的人际交往过程变得更易理解和更可预见，从而不同个人之间的协调也就更易于发生” ^[19]。

三是制度的保护功能。维护自由的制度能够在很大程度上保障大学及教师的基本学术权利，从而激发他们的积极性、主动性和创造精神，促进大学学术的发展和繁荣。因为制度的又一重要功能，是“保护各种个人自主领域，使其免受外部的不恰当干预……制度保护着个人自由” ^[20]。

（三） 明确大学办学责任

从学理层面看，大学作为一种学术机构，既承担着重要的学术责任，又承担着巨大的社会责任。但从实践层面看，大学办学究竟应承担何种具体责任则是不甚清楚的，而制度却可以将其固化、明确化。

1.大学办学责任的概念及意义

“责任”一词的基本含义是职责、任务。显然，责任是一个与权利相对的概念。换言之，个体或组织拥有什么样的权利就应承担相应的责任和义务，不承担相应责任和义务的权利即使存在也难以持久，因而责任与权利是相互依存的。从学科视角看，责任在政治、法律、道德、伦理等领域有着广泛的运用，相应的，这些学科对责任的研究也相对集中和深入。

大学办学责任，主要是指大学办学所应承担的职责和任务。大学办学责任既内蕴在办学过程中，也体现在办学结果中。从办学过程看，无论是教学过程、研究过程，还是管理过程、社会服务过程，相关权利主体都必须承担一定的责任。从办学结果看，无论是教学结果还是研究结果，相关权利主体同样也都要承担相应的责任。毫无疑问，大学的生存和发展必然意味着相应的责任，从内容看，这些责任主要体现在：一是学术责任^[21]，二是社会责任。

如果说大学要不要承担责任是从应然层面来讲的话，那么，大学必须承担哪些方面的责任则是从实然层面而言的。事实非常清楚，大学何以要明确办学责任，显然是与公众对高等教育的不满是密切相关的，而公众的不满则会危及大学的合法性存在。明确的办学责任不仅使大学的办学目标更清晰、办学行为更规范，而且也在某种程度上消解了外部公众对大学的不满；既是规避学术人的保守、散漫，提高学术生产效率的内在机制，也是社会对大学办学绩效所提出的客观要求。这是因为，社会（政府）为大学的正常运转注入了巨额经费，提供了充足的人力支持以及大量的优惠政策等。在此情况下，外部社会问责于大学的办学绩效是再正常不过的事情了。

2.大学办学责任明确的制度应对

面对内部的质量诉求以及外部的绩效问责，大学显然再也无法对自己所承担的责任含糊其辞。“公众想要更多地了解大学的运作情况，因为他们并不满意那些关于大学产品质量的宽慰人心的保证。” ^[22]那么，大学通过何种方式明确自己所应承担的责任呢？我们认为，道德自律固然重要，但更为重要的是，大学应通过制度来明确办学责任。这是因为，与其他方式相比，制度更具有现实性、针对性和可操作性。作为大学办学责任的明确机制，制度主要是通过下述三种功能来予以落实的。

一是制度的规范功能。制度是构成人与人之间相互作用关系的约束，大学制度则是指借以协调、制约和干预大学与外部利益相关者以及大学组织内部各利益相关者之间的行为规则或规范体系。因此，通过大学制度规范，大学办学主体的“权力集” “责任集” “义务集”是相对固定和明确的。

二是制度的信息功能。制度规定人们能做什么、不能做什么，该怎么做、不该怎么做，这其实是告诉人们如何行动的信息。借助制度提供的信息，人们在确定自己行动的同时，也可以预期他人的行为。所以，不同办学主体基于大学制度所提供的相关信息可以明确自己的行动及其相应的责任。

三是制度的惩戒功能。如果说上述两种功能主要是从积极的角度来论述的话，那么，制度的惩戒功能则是从消极的维度来分析的。因为制度规定若无配套的惩戒机制，大学办学责任的明确只能是理论上的，或者说是仅停留于制度文本上的明确和清晰，难以在现实中推行。所以，制度的惩戒功能对大学办学主体能够产生一定的威慑力，使其承担的办学责任不仅在理论上明确，而且在实践上可行。

总之，秩序、效率、责任是大学办学不可或缺的前提和基础，而大学制度规制对形成秩序、提高效率和明确责任具有突出的作用和价值。这意味着大学制度规制是具有价值合理性的。当然，秩序价值、效率价值和责任价值远非大学制度规制之价值合理性的全部，但却是最主要、最基本的方面。

二、 大学制度规制价值的实现机制

大学制度规制的价值合理性表明，规制是大学制度所应当追求的一种重要价值。那么，如何实现大学制度的规制价值呢？显然，大学制度规制价值的实现，意味着它由潜在状态向现实状态的转化。然而，这种转化不会是轻而易举的，因为它涉及多方面影响因素以及一系列复杂的转化过程。尽管如此，但从总体上看，它主要有两大实现机制：一是大学制度规制的合理化，可称之为合理性机制；二是大学制度规制的合法化，可称之为合法性机制。

（一） 大学制度规制的合理化

大学制度规制的合理化，是指大学制度规制应不断朝着合理性的方向发展，满足合理性的标准。所谓合理性就是合科学性、合规律性。显然，背离科学性要求的大学制度规制难以获得人们的尊重和认同，其价值自然难以真正实现。事实上，合理性的“理”主要包括四种含义：一是合乎真理或事物的规律，二是合乎人伦之理，三是合乎逻辑，四是合乎言辞之理。^[23]这四个方面构成了相互依存、不可分割的“理”的有机整体。言辞之理在形式上反映了思维的逻辑性，同时其内容又是人伦之理或客观世界之规律性的体现，从这种意义上说，言辞之理与人伦之理或真理具有一致性。此外，“理”还有实质之理与形式之理的分别。实质之理是指人伦之理或真理，即自然规律和社会规律。形式之理则指逻辑上的一致性，它主要通过言辞的方式体现出来。相应的，大学制度规制的合理化主要包括实质合理化和形式合理化两个方面。

1.大学制度规制的实质合理化

大学制度规制的实质合理化，主要是指大学制度规制必须反映大学组织的独特性。如前所述，学术性是大学之所以为大学以及区别于其他组织的根本属性。同时，学术机构的组织框架及权力体系也表现出与众不同的特点。

第一，从知识论的角度来看，大学是探究高深学问的场所，是专门处理和控制高深知识及方法的机构。布鲁贝克认为：“高等教育研究高深的学问……教育阶梯的顶层所关注的是深奥的学问，这些学问或者还处于已知与未知之间的交界处，或者虽然已知，但由于它们过于深奥神秘，常人的才智难以把握。” ^[24]在某种意义上，知识的传承与传播、知识的生产与创新以及知识的转化与应用是大学组织的核心功能活动。因为高深知识是学术机构中人们赖以开展工作的基本材料，而“教学和研究是制作和操作这种材料的基本活动” ^[25]。可见，只有对高深知识生产及传播活动的独特工作条件有比较透彻的认识，大学的“制度设计才有可能更具有针对性，更符合不同领域学术工作的内在需要，并减少盲目的、一刀切的、从而也是有损于学术工作的组织行为” ^[26]。

第二，从大学组织的结构来看，大学组织既是一种学术性组织，有着自身运行与发展的特殊规律，同时也是一个正规的社会组织，这必然要求它按照正式组织的逻辑来运转。在这种情况下，为了消减组织内部的冲突，协调其与外部社会环境的复杂关系，大学引入行政管理不仅是必要的，而且随着大学的高度复杂化和大学功能的高度社会化，大学行政管理的地位和作用将变得越来越突出。由此可以看出，大学组织结构具有两重性。“在大学里同时存在着两种结构：一种是传统的管理科层结构，另一种是教师在其权力范围内对学校有关事务做出决策的机构。” ^[27]

第三，从大学的权力结构看，它也具有两重性。一方面，管理权力的合法性来源于上级对活动的控制与协调；另一方面，专业权力的合法性则来源于自主性和个人的知识。可以说，这两种权力是相当不同的，它们常常相互冲突。与企业系统的管理人员指导组织的主要目标活动不同的是，由于专业人员的主要任务是知识的传播与创造，所以，在专业系统中，他们为主要目标活动提供所需的知识，并相应地开展一些辅助性的活动。在专业组织如学院和大学中，“专业人员拥有主要权力，而管理人员所拥有的是处于从属地位的权力”^[28]。

总之，大学本质上是一种学术组织，有着自身运行与发展的逻辑；同时，大学作为一个正式的社会组织，其组织结构和权力结构又呈现与众不同的两重性特征。可见，大学制度规制要想获得实质合理性，就应当准确反映大学的性质、逻辑和使命，并从形式上满足科学性的要求。

2.大学制度规制的形式合理化

如果说实质合理性反映的是“做什么” （内容）的话，那么，形式合理性所表达的则是“如何做” （形式）。显然，符合实质合理性要求的大学制度规制，还必须借助于形式合理性来加以实施和保障，否则就不可能在实践中发挥应有的功效。基于形式合理性的诉求，大学制度规制应重点注意以下方面。

第一，从制度的条文来看，必须是明确的、可理解的，所使用的概念必须具备公认的明晰性。制度作为协调、控制和干预个体或组织行动的行为规则或规范体系，必须是明确而无歧义的。“它必须是可认识的（显明的），必须就未来的环境提供可靠的指南，因此，确定性准则意味着，正常的公民应能清晰地看懂制度的信号，知道违规的后果，并能恰当地使自己的行为与之对号。” ^[29]体现在语言表述方面，它应当简明扼要、规范精炼，力避繁文缛节。

第二，从制度文本的整体来看，必须满足三个方面的要求。一是全面性要求。制度文本所规定的事项应当是全面的，不应存在明显的漏洞，给“机会主义者”以可乘之机。制度文本中的规则既要有程序性的规定，也应有实体性的规定；既应有对义务的规定，也要有对权利的规定。二是逻辑性要求。制度文本中的规则既要合乎事理，又要有一致性。亦是说，规则与规则之间不应相互冲突或矛盾。三是一般性要求。制度是适用于一类人的，所以，这意味着任何人在制度面前都应当是平等的，没有人能够凌驾于制度之上，或得到特殊对待。

第三，从制度规范所使用的程序来看，必须具有可操作性和确定性。程序性规则是大学制度不可或缺的内容之一，是实体性规则得以实现的重要保证。程序的可操作性意味着，某一活动的开展步骤及方式是可以行得通的，是能够切实地得到执行的。程序的确定性则表明，某一活动的开展顺序及方式应是清晰的，也是相对固定的，不能朝令夕改。

从表面看，大学制度规制的形式合理性是思维及其文本语言表述问题，但从实质看，则是思维形式合乎事物之因果关系的问题，也就是其形式合乎规律性的问题。可见，大学制度规制要想获得形式合理性，就必须使自身的相关规定合乎科学理性，使大学制度的制定和执行过程科学化，保障大学制度规制的合规律性。

（二） 大学制度规制的合法化

大学制度规制的合法化，是指大学制度规制应不断接近合法性^[30]或朝着合法性的方向发展，满足合法性的标准。所谓合法性就是合正当性、合目的性。当然，“合法性”是一个十分复杂的概念，西方思想史上不少学者对此进行过深入探讨和论述。例如，哈贝马斯认为合法性是与政治秩序相联系的一个概念，“合法性意味着，对于某些要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据” ^[31]。我国学者张星久则认为，合法性是指一种政治统治或政治权力能够让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力或属性。^[32]

上述“合法性”中的“法”并不仅仅是指法律，而是一个更具包容性的范畴，主要包括政治观念、道德观念、社会认同、社会理想、社会价值观念、传统和习惯等。判断一种权力合法性的标准既有形式的标准，即形式合法性，主要是指符合实在法的具体规定；又有实质的标准，即特定时代人们对一种权力或法律的合法性的内心观念，即实质合法性。^[33]

通过对“合法性”概念的分析，可以发现，大学制度规制同样存在合法性的问题。大学制度规制要想得到人们的自觉认同和接受，就必须不断地走向合法化。这种合法化既包括实质合法化，也包括形式合法化。

1.大学制度规制的实质合法化

大学制度规制的实质合法化，主要是指大学制度规制应不断趋近实质合法性的过程。也就是说，大学制度规制的价值选择应当符合人们的利益需要、道德规范、内心观念、文化传统等，从而使其得到人们的自觉认同和遵守。马克思主义认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关” ^[34]。可见，办学主体的利益诉求是否得到实现成为人们评判制度合法性首要的和决定性的指标。很显然，大学制度规制要想获得实质合法性，就必须切实地反映和表达有关办学主体的利益诉求，使其获得不同利益相关者的高度认同。

问题的关键在于，大学制度规制究竟应该反映和表达“谁”的利益诉求？因为大学制度规制的利益相关者是多元的。从基本的层面来说，大学制度规制的利益相关者主要有三类：一是制度制定主体；二是制度执行主体；三是基本利益主体（教师和学生）。显然不同利益主体的利益诉求不可能完全一致。具体而言，制度制定主体对大学制度规制的认可和接受是必然的，制度执行主体对大学制度规制的认同和接纳也相对容易做到，而基本利益主体对大学制度规制的认同度是最不确定的。对于基本利益主体来说，不外乎存在两种情况：要么大学制度规制反映和表达其利益诉求，他们会认同和接受它；反之，他们会反对和抵制它。所以，大学制度规制要想获得实质合法性，就必须反映和满足不同利益主体特别是基本利益主体（教师和学生）的利益诉求，表达其内心观念。

大学制度规制是否以及在多大程度上反映和表达多元办学主体特别是基本办学主体的利益诉求，这与大学的社会定位是密切相关的。根据社会学的相关研究，现代社会结构大体上由三个部分组成：一是政府部门，二是营利部门，三是介于这两个部门之间的其他部门，即第三部门。如果将大学定位为政府部门，那么，大学制度规制主要反映和表达的是政府集团的利益诉求；如果将大学定位为营利部门，那么，大学制度规制主要反映和表达的是营利集团的利益诉求。然而，按照前文对大学组织本性的分析，不难发现，大学应当属于第三部门。据此，大学的活动目标应当着眼于公共利益的满足，大学的运作机制主要是自愿机制和自主管理机制，大学的“产品”是“改变了的人”以及知识的发现和创新。

需要强调指出的是，将大学定位于第三部门，并不是说要完全抛弃政府管理机制和市场调节机制；相反，应当在充分考虑大学组织特性、目标和使命的基础上，最大限度地发挥政府宏观调控及市场机制的作用，从而提高大学学术生产力。可见，大学制度规制只有全面服务于大学组织目标，满足多元办学主体特别是基本办学主体（教师和学生）的利益诉求，才能真正获得实质合法性。

2.大学制度规制的形式合法化

大学制度规制的形式合法化，涉及的是大学制度规制的手段、方式方法如何得到人们认同和接受的问题，主要包括：一是制度制定的权利主体是谁，二是制度制定的程序怎样，三是制度在内容上与有关法律的关系如何？

制度制定的权利主体是谁，意味着谁有权利或资格制定大学制度，说到底是取得大学制度制定权的形式合法性问题。就此而言，由于每个国家大学的法律地位以及高等教育管理体制不同，各个国家取得大学制度制定权的具体规定和形式也有所不同。例如，就拿大学章程这一具体的大学制度来看，在美国，大学章程普遍是由大学的最高权力机构如大学的董事会根据相关法律规定或特许状予以制定的；而在前联邦德国，大学既是归属于国家或州的学术机构，同时也被确认为法人团体，因此，大学具有相当大的自主权，能够在一定程度上制定自己的基本规章制度，当然，制定的这些规章制度必须获得大多数教职工的赞同，并且还要得到政府主管部门的首肯。

制度制定程序怎样，主要是指大学制度之制定程序的形式合法性问题。它所反映和表达的是，大学制度的制定程序必须符合国家有关法律的精神和规定。事实上，尽管大学制度不是严格意义上的法律，并且各个国家对大学制度制定的具体程序没有做出成文法的规定，但是，与法律一样，大学制度的制定必须具有程序正当性，否则它就会受到质疑和抵制。借鉴成文法制定的程序及根据程序正当性原则，大学制度的制定程序至少应该经过制度草案的提出、制度草案的审议、制度草案的通过和制度的正式公布四个步骤。

制度在内容上与有关法律的关系如何，主要是指大学制度的具体内容不能违背已有的效力位阶高于它的相关法律，否则就被认为是非法或无效的。从这种意义来讲，大学制度在内容上只有与已有的效力位阶高于它的有关法律保持高度一致，才能获得形式合法性。

大学制度规制的合法化，最根本的是要反映和满足多元利益主体尤其是基本利益主体的利益诉求。而这只有通过多元利益主体直接参与制度的形成过程，监督制度的形成和执行过程，其利益需要才能够得到最大限度的满足。这种直接参与的过程就是民主的过程，所以，大学制度规制的合法化往往与民主化密切关联。

总之，合理化与合法化是大学制度规制价值实现的两个最为重要的方面。大学制度规制的合理化取决于大学制度制定主体对大学学术性本质以及运行规律的理性认识，因此，大学制度规制必须体现科学化的精神和逻辑。而大学制度规制的合法化取决于满足大学制度利益主体的利益诉求和内心观念，所以，大学制度的形成过程必须体现民主的理念和要求，尽可能使多元利益主体特别是基本利益主体（教师和学生）参与制度的形成过程，体现和表达他们的意志和需求。