政府信息公开的意义及形式

(一)政府信息公开的意义及形式

政府信息公开指政府机关把除保密内容以外的所有政府公共信息资源向公众及其他各类组织公开，其含义包括两个方面:其一为实体的公开，即除了依法应当保密的信息外，政府公共管理过程中所形成和搜集的各类信息都应公开;其二为程序公开，即强调政府信息公开方式的正当性，除信息内容的公开外，公开的程序、规则以及人员、组织等都要按照法律规定对社会公开。

“任何信息的索取即能创造更深层次的民主。”^[27]1966年美国的《信息自由法》彻底改变了以往传统上把政府文件当作部门财产，行政机关决定其公开与否的旧观念，明确提出“政府文件具有公共财产性质”，公众有权了解政府机构的活动情况及制定的政策、作出的决定、颁布的命令乃至对某一问题形成的态度和意见等。在1974年的修正案里又进一步扩展了公民的信息获取权，允许公民查阅保存在联邦机构里的有关个人资料，并宣称查阅有关公共利益的文件也是公民拥有的公共权利;加拿大的《信息获取法》在赋予公民信息获取权的同时，还设立了“信息专员”(Information Commissioner)以帮助联邦法院专门处理信息获取中的纠纷。

目前，联合国教科文组织正在全力动员各国政府努力使任何人都有权使用4类属于公众的信息，包括政府信息与法律、档案文献与文化遗产、公众研究项目的论文与科学类文章、电脑应用公共规范或语言，简而言之，就是各类可供利用的公共信息资源。也正因此，许多国家纷纷制定了确认和保障公民信息获取权的政府信息公开法律以达到对公共信息资源尤其是政府掌管的信息资源进行有效管理的目的。

由于信息公开是信息获取的前提，美国法院强调“信息应该最大化地为社会长期的整体利益服务”，政府公共信息资源的公开情况在相当程度上决定了公众信息需求的范围和内容，既是信息资源全社会共享的前提，也是保障公民权利的基本义务。对于各国蓬勃兴起的电子政务活动而言，根本意义并不在于电子化的表现形式，而是如何为公众提供实用的信息和服务，其中，政府信息的公开化是各国电子政务发展的必经阶段。同时，公共信息需求的范围也从根本上决定了信息公开的内容和形式，也就是说，信息获取程度实际上也是公共信息资源公开程度的具体体现，有学者认为“公众信息获取的困难，也暗含着政府信息透明的缺乏”^[28]，而信息的公开又是信息获取的必然要求和社会环境。因为“公平获得信息是可持续发展的必要因素。在一个以信息为基础的世界，信息必然被人类视为平衡发展的一项基本资源，每个人都能够获得”。^[29]但事实上公众能否准确及时地获取公共信息资源，主要取决于掌握公共信息资源的主体主要是政府能否积极主动地公开信息和如何公开信息。

在美国，信息公开方式主要有两种:一种是由政府机构主动公开，另一种是经申请人申请以后公开。目前，我国政府信息基本上是主动形式的公开，2005年中共中央及国务院的《关于进一步推行政务公开的意见》确立了政务公开的6种形式:

一是政府新闻发布会;

二是政府公报、政务公开栏、公开办事指南和其他形式;

三是利用报刊、广播、电视、网络等媒体;

四是社会公示、听证和专家咨询、论证，以及邀请人民群众旁听政府有关会议等;

五是通过各类综合或专项行政服务中心，对行政许可、公共服务等事项予以公开;

六是逐步扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，使群众直接在网上了解相关政务信息。

2007年4月5日温家宝总理签署的《中华人民共和国政府信息公开条例》第15条规定:“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”第16条还明确“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”。为促进基层社会的政府信息利用，该条例还规定:“行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。”

在基层，公众获取政府信息的主要渠道是:

①面向社会公开发行的各类政府公报，深圳、顺德、上海、北京以及广州、徐州等地的居民可在书报亭订阅汇集了政府规范性文件的政府公报。

②图书馆、档案馆等各类公共信息中心开放的政府文件，国家档案局早在1999年就提出，档案馆要充分利用档案资源，成为为改革开放和现代化建设服务的“信息中心”，为此，各地档案馆纷纷设立了“现行文件阅览中心”，供公众查阅利用。截至2005年，全国已有2 367个国家档案馆开展了已公开现行文件利用工作，占国家档案馆总数的76%。

③政府信息的网上获取，不仅政府网站、公共网站会发布政府信息，一些门户网站如新浪、搜狐等也会及时发布政府信息，吸引用户注意力，同时，一些专业性、行业性网站也会主动刊载一些相关的政府信息。

④新闻媒体是政府的“喉舌”，利用报纸、广播电视等大众传媒获取政府信息仍然是公众尤其是中低文化用户和弱势群体的主要渠道。

⑤其他信息基础设施的全面利用，电话、邮政以及社区信息亭等在公共信息资源的社会传播中发挥着不可替代的普及性作用，埃森哲公司的一项国际性调查发现，大多数民众依然习惯于借助传统信息传播方式与政府进行沟通;2005年，电话仍然是市民与政府联络的首要工具。^[30]