电子政府的信息公开

第三节　电子政府的信息公开

一、电子政府的信息公开及其影响

(一)电子政府

当今世界的竞争主要是经济实力的竞争。发达国家往往把电子政府建设作为促进和振兴本国经济的一个环节。在世界各国大力倡导的“信息高速公路”五个应用领域中，建立“电子政府”被列在“电子商务”、“远程教育”、“远程医疗”和“电子娱乐”之前而居首位。目前，电子政府的浪潮已席卷全球。所谓电子政府，主要是指政府利用现代信息和通信技术，通过计算机网络对社会提供服务和信息。目前，发达国家已经纷纷推出了电子政府(电子政务)计划，这些电子政府计划在不同的国家有不同的称谓:美国称为政府再构建计划(Reinvent Government)，英国称为政府现代化计划(Modernizing Government)，新加坡称为政府互联计划(Connected Government)等。电子政府计划是我国信息化战略的重要组成部分。我国推进政府信息化已是大势所趋。我国已经颁布《2006—2020年国家信息化发展战略》，把信息化放在国家战略的高度加以重视和推进。

电子政府开端于美国。1993年，克林顿政府委任当时的副总统戈尔领军进行政府再造，其实质是利用信息技术对政府进行重组，从此美国开始加大了电子政府的建设。欧洲和日本等发达地区和国家纷纷效仿。日本提出了所谓“e-日本”的构想，拟在2003年建成日本的电子政务，力争5年内在全球信息化浪潮中超越美国。在政府电子化过程中，欧洲也并不示弱，数字欧洲计划的实施正在改变着欧洲各国政府的面貌。

(二)电子政府的信息公开

从政府角度看，通过网络等技术手段进行的信息公开为电子政府的信息公开;而从信息公开手段的角度看，通过网络等技术手段进行的信息公开为政府信息公开手段的电子化。也就是说，二者是一个问题的不同侧面。电子政府的信息公开与信息网络技术密切相关，使得信息公开的方式发生了重大转变，在这场转变中，政府信息的加值利用是其深层次的表现，被学者称为电子政府的主轴。^[9]

电子政府的信息公开方式与传统方式不同。传统政府信息公开的方式往往依赖于纸面媒体和传统的广播、电视等公共媒体，或者在政府机关主要办公地点等设立公共查阅室、资料索取点、公告栏、公开栏等。传统的公开方式影响广度有限，不能使社会公众及时便捷地了解政府信息。另外，传统的信息公开方式成本耗费巨大。如上海市每个影响面较大的法律法规的公开，需要印制12万份发放到公共的售报亭免费发给市民。电子政府的建立改变了信息公开的方式，克服了上述弊端，减少了公开成本。网络改变了传统公开方式的单向性，网络的互动性使社会公众足不出户就可以及时便捷地获得政府信息，极大降低了民众获得政府信息的成本。对于政府机关而言，不仅减少了大量的事务性工作、提高了工作效率，而且还节约了巨额的印制成本。

电子化公开不仅仅手段先进，而且促进了政府信息资源的加值利用。政府信息公开已由原来的满足人民知情权和监督政府两个基本功能，逐步向信息共享、促进经济增长功能转变。政府信息资源的加值利用体现在两个方面:商业加值利用和决策加值利用。商业加值利用主要是指商业机构通过对获取的政府信息，根据一定的方式进行加工成为信息产品，进行销售。这样，既促进了政府信息的公开，又实现了商业机构的运营目的，还在客观上减轻了政府机关的工作和财务负担。政府信息加值利用的第二个方面是决策加值利用。政府为了更好地代表民意，增强行政决策过程中的民主化，通过网络公开政府信息。在这个过程中，由于网络具有的互动性，政府可以获得民众的大量的意见和建议，以便于正确决策的形成。在此意义下，政府通过网络所做的资讯(信息)公开，不再是消极地资讯公开，而是进一步积极地对资讯(信息)公开机制做加值利用，以回馈行政程序。^[10]

(三)电子政府信息公开的影响

电子政府的信息公开与传统的信息公开方式不同，产生了巨大的新的功能和发挥了良好的作用，但是运用不当也会给国家、社会和个人造成损害。

1.积极作用

较之于传统的政府信息公开，电子政府信息公开的作用主要体现在以下几个方面:第一，减少了政府信息公开的成本;第二，减少了民众获取政府信息的时间和空间限制;第三，提高了行政效率;第四，促进了政府信息的加值利用，对经济发展产生了重大的影响。

2.弊端

电子政府的信息公开运用不当，尤其是信息网络安全措施不够，容易产生诸多弊端，主要表现在以下方面:第一，国家安全。当前，信息安全已经成为国家安全的重要组成部分。信息安全不仅表现为“黑客”对国家信息高速公路的入侵，更重要的表现是一个国家信息被其他国家掌控后，可能造成的不利影响。第二，经济安全。电子政府的信息公开，不仅方便了本国民众，而且也为国外的商业机构查询政府信息提供了极大的便捷，为国外的商业机构搜索本国企业情报、制定企业定位战略大开方便之门。这造成的一个必然后果是不利于民族产业，甚至可能影响本国经济的发展。第三，信息安全。电子政府的信息公开主要是借由信息技术和网络进行的公开，这就必然涉及和网络信息技术相关的信息安全问题。危及电子政府的信息安全的主要形式有以下几种:(1)主动攻击，包括试图阻断或攻破保护机制、引入恶意代码、偷窃或篡改信息。(2)物理临近攻击，是指未被授权的个人在物理意义上接近网络、系统或设备，试图改变、收集信息或拒绝他人对信息的访问。(3)内部人员攻击，可以分为恶意或无恶意攻击。前者指内部人员对信息的恶意破坏或不当使用，或使他人的访问遭到拒绝;后者指由于粗心、无知以及其他非恶意的原因而造成的破坏。(4)软硬件装配分发攻击，是指在工厂生产或分销过程中对硬件和软件进行的恶意修改，这种攻击可能是在产品里引入恶意代码，比如后门。^[11]为了确保电子化信息的安全，必须从技术和制度上进行防范。我国已经颁布了《关于加强信息安全保障工作的意见》，以指导实现信息和信息系统的安全运行。

二、电子政府信息公开与行政程序电子化

电子政府的信息公开对政府的影响主要表现在对行政程序的影响方面。电子化对行政程序产生的影响被称为行政程序的电子化。所谓行政程序电子化，是指将信息与通信技术应用于行政机关处理事件的过程及手续中。行政程序电子化的具体措施包括行政组织现代化、信息处理流程合理化、便民服务自动化及电子资料流通等。电子政府对行政程序的影响如下:

(一)行政程序电子化对告知和公开制度的影响

所谓行政程序，是指行政机关做出行政行为的方式和过程。行政程序主要包括听证制度、告知制度、公开制度、证据制度、回避制度、时效制度。^[12]信息公开的电子化对于行政程序影响比较大的主要有告知制度和公开制度。所谓告知制度，是指行政机关做出影响行政相对人权益的行为时，应事先告知该行为的内容(包括行为的时间、地点、主要过程)、做出该行为的事实依据和法律根据，以及行政相对人在行政过程中依法享有的权利(如陈述权、申辩权、听证权等)。^[13]行政决定一经做出，应及时通知相对人。电子政府改变了行政机关的告知方式，行政机关可以通过网络向行政相对人进行告知和公开，采用电子文件的形式发布决定、送达通知等。

(二)行政程序电子化对参与要素的影响

从更深层次上讲，电子政府的信息公开对传统行政行为的目标产生了影响。传统行政行为的目标主要有三个:参与(Participation)、效率(Efficiency)以及形式(Formality)。行政程序的电子化对这三个传统目标都产生了影响。

参与原则是行政程序法的基本原则之一，是指受行政权力运行影响的人有权参与行政权力的运作的原则。参与原则的重要性就在于保障行政相对人参与行政过程，尤其是对其有影响的行政过程。为了实现参与，必须保证行政机关按照相关程序行事，否则行政相对人无从参与。而电子化使得及时、互动变得十分便捷，大大提高了公民行政参与能力，能够使行政相对人明确参与目标、扩大参与范围。当然，行政程序电子化也有其不利的一面，可能造成“数字鸿沟”和信息安全等问题。

(三)行政程序电子化对效率要素的影响

行政程序的设计有国家权力行使、保障相对人权利和提高行政效率三个着眼点。行政程序电子化可以促进信息产生与传递，促进沟通效率的提高，减少一般性行政事务，促进记录的完善和便利等。但电子化使得公民的参与度更加广泛，造成政策信息大量增加，使决策过程变得更加艰巨。

(四)行政程序电子化对形式要素的影响

行政程序电子化最直接影响的就是形式要素，其影响形式要素的最大后果就是电子文件产生。电子文件的公文性、公文效力、证据效力都成为必须探讨的问题。

1.电子文件的定义

2001年国家档案局从行业规范的角度给电子文件进行了定义，其推荐的行业标准《档案工作基本术语》中规定:电子文件是以数码形式记录于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖计算机系统阅读、处理并可在通信网络上传输的文件。该定义的科学性在于揭示了电子文件定义的四要素:电子文件的形成和利用依赖于计算机;电子文件以数字代码记录信息;电子文件以磁盘、磁带、光盘等化学磁性材料为载体;电子文件必须符合“文件”的定义。我国《电子签名法》既适用于电子商务，又可适用于电子政务。签名法没有采用“电子文件”的概念，而是采用了“数据电文(Data Message)”的概念。数据电文和电子文件只是针对的领域不同，数据电文针对的电子商务领域，而电子文件主要针对电子政务领域，但实质相同，都是一种电子信息。签名法确立了数据电文的法律效力，同时规定电子政务可参照执行，应视为确立了电子文件的法律效力。

我国《电子签名法》第4条对这些条件进行了明确的规定:(1)有形表现所载内容;(2)随时可供打印、复制、传输或其他方式调去查阅。

2.电子文件的法律地位

(1)电子文件具有文书性。电子文件虽然不同于纸质文件，但是从目前世界各国的发展来看，均赋予电子文件以文件的法律地位，具有文书性。例如我国台湾地区《公文程式条例》第2条第2项明确定义公文:“必要时得以电报、电报交换、电传文件、传真或其他电子文件行之。”电子文件与传统文件的法律地位是一致的，具有文书性。

(2)电子文件具有公文效力。一般认为，公文的形式合法是一份行政公文要合法有效的必备要件。传统公文生效的形式要件，一是要书面，二是要经过签署。我国《电子签名法》第4条是关于数据电文的法律效力，该条规定:“能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为符合法律、法规要求的书面形式。”该法第13条是关于可靠的电子签名的规定，该条规定:“电子签名同时符合下列条件的，视为可靠的电子签名:①电子签名制作数据用于电子签名时，属于电子签名人专有;②签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制;③签署后对电子签名的任何改动能够被发现;④签署后对数据电文内容和形式的任何改动能够被发现。当事人也可以选择使用符合其约定的可靠条件的电子签名。”这条关于可靠的电子签名的规定，主要参照了《联合国电子签名示范法》第6条，与此类似的立法还有1998年《新加坡电子交易法》第17、20条，《欧盟电子签名指令》附件Ⅲ，《日本电子签名与认证服务法》第2、3条。

根据以上法律规定，电子文件可以满足书面和原件的要求，并可以通过电子签名的方式予以签署，它虽无法和传统文件一样履行用印和签署手续，但它仍具备公文的法律效力。

(3)电子文件具有证据效力。电子文件的证据效力在档案学中一般表述为电子文件的凭证效力。所谓电子文件的法律证据效力，是指电子文件在法律上的凭证作用，亦指电子文件在法律上成为证据的资格以及证明力的大小。^[14]我国尚未有电子证据的专门立法，根据我国民事诉讼法的证据规则，书面形式存在的文件属于书证的范畴，书证作为证据提交时，则必须提交原件。根据英美的最佳证据规则，只有文件的原件才能作为证明文件内容的数据。对数据电文而言，根据网络传输的原理，收到的人收到的只是一个“复制件”(Copy)，数据电文的“原件”是无法在网上传递的。但若安全技术得到保障，该“复制件”不但和“原件”完全一致，而且保存的时间可比书面文件更长久、安全系数更高。《联合国电子商务示范法》第8条对数据电文的“原件”问题做出了明确规定，数据电文具备完整性、可靠性、可读性的条件下，即承认其已符合法律对“原件”的要求，而无论其是物理意义上的原件，还是复制件。我国《电子签名法》第5条是对于数据电文满足法律原件要求的规定，该条规定:“符合下列条件的数据电文，视为满足法律、法规规定的原件形式要求:①能够有效地表现所载内容并可供随时调取查用;②能够可靠地保证自最终形成时起，内容保持完整、未被更改。但是，在数据电文上增加背书以及数据交换、储存和显示过程中发生的形式变化不影响数据电文的完整性。”

根据上述规定，如果一项数据电文能可靠地保证自它首次以其最终形式生成之时起，该数据电文保持了完整性，并且在需要时可以再现，则该数据电文即满足了原件的要求。可见，我国《电子签名法》对于数据电文原件的满足条件借鉴了《联合国电子商务示范法》的规定，只要数据电文满足以上条件就认为符合法律、法规规定的原件要求。