教育信息公开的内容

第4章　教育信息公开的内容

哪些教育信息应该公开？公开的教育信息应该达到什么要求？信息公开内容是信息公开立法最核心的部分，它直接关系到政府对哪些信息负有公开义务，公众对哪些信息拥有知情权利。在一定程度上可以说它是衡量一个国家民主政治透明度的标尺，也是反映一个国家公众知情权大小的一个重要标志。教育信息公开内容是指教育管理机构及相关政府机构对所持有、保管的教育信息如何处理的问题，即哪些教育信息应当予以公开，哪些教育信息应当保密。在这方面，可以借鉴国内外信息公开立法中关于信息公开内容的规定，但同时要考虑教育实践的特殊性。要求教育信息能够全面、完整、重点、真实、及时与有效地公开。

瑞典《自由出版法》对公开内容的规定

瑞典《自由出版法》是世界上第一部规定公文书公开的法律，在世界信息公开立法史上具有极其重要的开创性意义。该法曾于1949年被修订，修订版第二章“关于官方文件的公共特性”的第二条规定了官方文件公开的范围，该条规定，除法律明确规定的特定官方文件外，其他官方文件都应全部公开，确立了以公开为原则、不公开为例外的公开模式。其所列举的不予公开的官方文件有七类:一是与国土安全和与外国或国际组织间关系有关的官方文件；二是与国家的中央财政政策、金融政策和国外交流政策有关的官方文件；三是与政府机关的检查、控制和其他监督行为有关的官方文件；四是与预防或追诉犯罪有关的官方文件；五是与公共利益有关的官方文件；六是与私人人格完整性或经济状况的保护等有关的官方文件；七是与动植物种类保育有关的官方文件。

关于什么是“官方文件”，该法用了较大篇幅进行界定。第二章第三条规定:“文件包括任何被阅读、倾听或其他仅得借科技辅助被理解之局面文书、图片或记录。”而当文件被保存在政府机关内，且该文件到达政府机关时是由某负责官员控制，或者当该文件被政府机关传递，上述情形当可视为经政府收受或制作时，则该文件属于“官方文件”。至于什么情形时才可被视为政府机关收受或制作，该章第六、七、八、九、十条又分别进行了详细规定。第十一条则明确列举了不得视为官方文件的四类文件范围，一是专为传递通讯而交付至一政府机关或由一政府机关制作的信件、电报或其他文件；二是专为刊载于某政府机关赞助出版的期刊，而交付至一政府机关或由一政府机关制作的通告或其他文件；三是专为保管、研究或学习而保存在图书馆，或由私人保存于公立档案保管处的出版品、声音、图片记录或其他文件，以及专为上述目的而转让给政府机关的私人信件、出版品或记录；四是如果第三种情形中的文件不是由图书馆而是由政府机关保存，但该原始文件不属官方文件时也不得被视为官方文件。

美国信息公开立法对公开内容的规定

美国先后制定了一系列法律来规范信息公开问题，其中包括1946年的《行政程序法》（Administrative Procedure Act）、1966年的《情报公开法》（Freedom of Information Act）（此法后来在1974、1986、1996年又经过了三次修订）、1974年的《隐私权法案》（Privacy Protection Act）、1976年的《阳光下的政府法》（Government in the Sun Shine Act），1988年的《电脑匹配和隐私权保护法》、1996年《电子情报自由法》等。在这些法律规范当中，《情报公开法》及其三个修正案是目前世界上最完整的、也是最有代表性和对其他国家相关立法影响最大的信息公开法律制度。

美国行政程序法的立法目的是“尽可能地公开政府事务，促进多数市民参与政策的制定过程”。该法规定，行政机关应任何公民之申请须向其提供有关档案，不然，法院将阻止其封锁档案的行为，要求行政机关出示不适当地对公众封锁的行政档案。但该法又对信息的公开规定了太多的限制条件，如该法中规定，那些可以公开的情报只向具有“正当理由并且具有直接利害关系的人提供”。而且由于未规定明确的不予公开信息的情形，实际操作中多由行政机关自由裁量是否公开，加之当时国际社会的“冷战”形势，因而公开的效果十分有限。

1966年制定的《情报公开法》以公开为原则，不公开为例外，除了列举的九类信息外，其他的信息都必须公开。这九类信息包括:①保密文件。情报公开法规定，如果一个文件根据总统行政命令被划为保密文件，则可以不予公开。但文件解密后则可以公开。②机关内部人事规则与制度。这包括两类，一是纯粹的行政事务，与一般公共利益无关，如机关内部关于午餐时间的规定；二是行政机关内容的工作手册，如果公开会使相对人规避法律或法规。③根据其他法律作为例外的信息。④商业秘密与商业、财务信息。本类例外主要是为了保护信息提供者和政府机关的利益，使企业能够放心地向政府机关提供准确、可靠的信息，避免企业的竞争者从政府信息公开制度中得到竞争对手的商业、财务信息。本类例外主要包括两类:商业秘密和从相对人处得到的应保密的商业、财务信息。⑤政府的内部联系。本类例外保护的是政府机关之间以及政府机关内部的备忘录或者信函，也就是由政府机关产生但不对机关之外传播的文件。其目的是为了保护政府决策过程的完整性，促进政府官员之间的相互讨论，并防止在决定作出以前不成熟地予以公布。然而，这一例外在实践中的界限非常难以把握。例如，该例外保护决策过程，并不适用于与决策过程有关的纯事实信息。除事实与决策过程不可分辨以外，事实信息必须公开，而且，保护决策过程只适用于决定作出过程期间，一旦决定已经作出，则公众有权了解决定的过程。⑥个人隐私。政府机构所掌握的个人信息是否公开需要在公众的知情权和个人的隐私利益之间进行利益平衡。如果个人利益超过公共利益，该信息应该得到保护，如果公共利益超过个人利益，该信息应该公开。司法实践中，对于婚姻状况、子女地位的合法性、福利救济、家庭纠纷与名誉、身体健康状况、出生日期、宗教信仰、国籍状况、社会保险号、刑事犯罪历史、性取向与经济情况等信息，均给予隐私权保护。⑦执法文件。本类例外允许执法机关保留执法材料，以保护执法过程不受干预。它由六类资料所组成:a.有可能影响执法程序的材料；b.有可能影响某人公平受审判权的资料；c.有可能影响个人隐私的执法材料；d.有可能泄露执法机关消息来源的材料；e.有可能会泄露执法技术或程序，或导致规避法律的材料；f.可能影响任何个人安全或生命的材料；g.金融制度。凡是为金融监督机构或由这些监督机构准备的材料，如评估、运行或现状报告等，都属于本类例外范围。⑧金融制度。⑨地质信息。包括地质与地球物理信息、数据与钻进地图等。

1974年的《隐私权法案》在规定了对个人信息禁止公开的原则后，又规定了12项不需要取得被记录者同意的例外。1976年的《阳光下的政府法》规定，合议制行政机关的会议必须公开举行，允许公众观察，包括出席、旁听和观看，“像法院的公开审理一样，公众可以观察会议的进程，取得会议的信息和文件”。1988年的《电脑匹配和隐私权保护法》规定了行政机关对个人信息进行电脑匹配所必须遵守的程序，以保护个人的隐私权，同时也兼顾行政机关对个人信息进行电脑匹配的需要。

韩国信息公开立法对公开内容的规定

韩国于1996年11月30日通过了《国家公共机关情报公开法》，该法于1998年1月1日实施，从而使韩国成为在亚洲第一个制定并在全国实施信息公开制度的国家。韩国信息公开立法与世界各主要国家的信息公开立法一样，对公开内容都是采取以公开为原则、不公开为例外的立法模式。该法第七条规定了八种非公开信息:①其他法律法令规定为保密的情报或已列入非公开情报事项的情报。②如被公开，有可能损害国家安全保障、国防、统一、外交关系等国家重大利益的情报。③如被公开，有可能危及国民的生命、安全、财产以及有可能明显损害其他公共安全和利益的情报。④与诉讼审理中的案件有牵连的情报以及有关系列犯罪的预防、搜查、提诉、执行保安处分等事项，如果被公开则明显会阻碍公务的正常进行，或者有充分的理由可认定，公开情报会侵害刑事被告人接受公正审理的情报。⑤有关检查、监督、监察、考核、规定、招标合同、技术开发、人事管理、意思表明过程或内部检查过程中的事项中，如被公开则会阻碍公务的正常进行和除非到研究、开发的情报。⑥根据情报里的姓名、身份证号码可以识别到特定对象并牵涉个人隐私的情报。但以下列举的个人情报除外:一是依据法令之规定，可以阅览的情报；二是由公共机关做成和取得并以公开为目的的情报；三是由公共机关做成和取得，所公开的事项有用于公益、个人权利的救济。⑦关系到法人、团体或个人营业的保密事项，如被公开则明显会损害法人等的政治利益的情报，但是，以下列举的情报除外:一是为了保护人民的生命、身份、健康不受事业活动的危害，而有必要公开的情报；二是为了保护国民财产或正常的生活不受违法、不当事业活动的侵害，而有必要公开的情报。⑧如果公开，有可能给不动产投机分子等特定人带来不法利益和导致非利益的情报。

日本信息公开立法对公开内容的规定

日本信息公开法于1999年5月7日公布，2001年4月1日开始实施，其全称为《行政机关所拥有的信息公开法》。日本的信息公开法建立在“三个无限性”的基础之上，即行使公开请求权的主体的无限性、请求公开的文件的无限性和公开形式的无限性。因此，信息公开法在公开内容方面采用了全面公开、例外不公开的原则。该法第三条规定:“任何人都可以依据本法的规定，向行政机关的首长请示公开该行政机关拥有的行政文件。”将信息公开的内容规定为行政机关在行政活动中拥有和掌握的文件的公开。同时，第五条比较全面地规定了信息公开的范围，一方面原则规定行政文件均应公开，另一方面也从保护私益的角度确定了公开范围的六个方面的例外。

①与个人相关的信息（不包括经营业务的个人所从事业务的信息）中，包括姓名、生日以及其他可以识别特定的个人的信息（包含与其他信息相对照时可以识别特定个人的信息）或虽不能识别特定的但因公开可能损害个人权利利益的信息。但以下信息除外:a.依法令规定或习惯被公开，或者将被公开的信息；b.为保护人的生命、健康、生活或财产，有必要公开的信息；c.该个人为公务员的，该信息为其履行职务相关的信息时，该信息中与该公务员的职位及职务履行的内容相关的部分。②与法人、其他团体（不包含国家和地方公共团体）的相关信息中，或从事业务经营的个人的与该业务相关的信息中，符合以下规定的各种信息，但不包括为保护人的生命、健康、生活或财产有必要公开的信息:a.在公开可能损害该法人等或该个人的权利、竞争上的地位和其他正当的利益的信息；b.接受行政机关的要求，以不公开为条件自愿提供的信息中，法人等或个人中依惯例不公开的信息以及其他依照该信息的性质、当时的状况附加该条件为合理的信息。③行政机关的首长有相当的理由认为公开可能危害国家安全，损害与其他国家、国际组织的信赖关系或使与其他国家或国际组织的交往受到不利的信息。④行政机关的首长有相当的理由认为公开可能妨碍犯罪预防、镇压或侦查、支持公诉、刑罚执行及其他公共安全和秩序维持的信息。⑤国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息中，因公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害，可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人有利或不利的信息。⑥国家机关或地方公共团体从事的事务和事业的信息中，因公开可能造成下列后果，以及其他由于该事务或事业性质上的原因，可能妨碍该事务或事业合理运行的信息:a.监察、检查、管理或实验中，可能造成难以正确把握事实、容易导致违法或不当的行为，或发现困难的。b.合同、谈判或争讼中，可能导致不当地危害国家或地方公共团体财产上的利益或当事人地位的。c.调查研究事务中，可能导致不当地妨碍公正和效率的调查的。d.人事管理事务中，可能导致妨碍公正、协调进行人事管理的。e.国家或地方公共团体经营的企业事业中，可能导致危害企业经营方面的正当利益的。

我国台湾地区信息公开立法对公开内容的规定

我国台湾地区于2001年2月24日公布了《行政资讯公开办法》。该办法对公开内容的规定，与前面提到的国家的信息公开立法主要对公开的除外内容进行列举规定相比有所不同，其比较显著的一个特点是，在对公开的除外规定进行列举式规定的同时，也对公开内容进行了明确的列举规定。该办法第四条规定，政府机关的下列行政信息，除涉及机密者外应主动公开:①法规命令；②行政指导有关文书；③许（信）可条件之有关规定；④施政计划书、业务统计及研究报告；⑤预算、决算书；⑥公共工程及采购契约、对外关系书；⑦接受及支付补助金；⑧合议制机关之会议记录。此外，第七条还补充规定:“行政机关应就主动公开之行政资讯制作目录，记载资讯之种类、内容要旨、做成或取得时间及保管期间、场所。并将目录刊载于‘政府’公报、其他出版品或公开于电脑网站。”

该办法第五条规定了行政资讯公开的例外情形:“行政资讯，除依前条第一项规定应主动公开者外，属于下列各款情形之一者，应限制公开或提供:一、公开或提供有危害‘国家’安全、整体经济利益或其他重大利益者。二、公开或提供有碍犯罪之侦查、追诉、执行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身体、自由、财产者。三、行政机关作出意思决定前，内部单位之拟稿或准备作业或与其他机关间之意见交换。但关于意思决定作出之基础事实，不在此限。四、行政机关为实施监督、管理、检查、取缔等业务，而取得或制作监督、管理、检查、取缔对象之相关数据，其公开或提供将对实施目的造成困难或妨害者。五、公开或提供有侵犯营业或职业上秘密、个人隐私或著作人之公开发表权者。但法令另有规定、对公益有必要或经当事人同意者，不在此限。六、经依法核定为机密或其他法令规定应秘密事项或限制、禁止公开者。行政信息含有前项各款限制公开或提供之事项者，应仅就其他部分公开或提供之。”

我国《政府信息公开条例》对信息公开内容的规定

《中华人民共和国政府信息公开条例》已经于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。《条例》第九条规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。第十条规定，县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息:（一）行政法规、规章和规范性文件；（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（三）国民经济和社会发展统计信息；（四）财政预算、决算报告；（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（八）重大建设项目的批准和实施情况；（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。第十一条规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容:（一）城乡建设和管理的重大事项；（二）社会公益事业建设情况；（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。第十二条规定，乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息:（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；（八）执行计划生育政策的情况。第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

从国内外信息公开立法来看，在信息公开内容方面普遍规定了“公开为原则，不公开为例外”的原则。为什么确立“公开为原则，不公开为例外”的原则？因为政府信息公开实践中的一个最大难题在于合理地确定公开与不公开的范围，为避免国家机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，有必要将公开作为原则确立下来。另外，之所以不是简单地公开所有的政府信息，是因为“例外”的规定可以避免或防止某些利益因为政府信息公开而受到损害。如，不公开个人信息可以保护个人的隐私权和宁静的生活，不公开商业秘密可以保护企业的商业利益和正常经营，不公开国家秘密可以保证国家安全。同时，由于政府信息非常烦琐，要一一列举公开信息是一件很困难、也很不现实的事情。因此，政府信息公开内容的具体构成基本上是在信息公开原则的前提下，采用具体列举和概括规定相结合的方式，同时对不予公开的信息采用排除式的列举规定。如美国《情报公开法》规定，除了法律列举的九类信息外，其他信息都必须公开，这九类信息主要涉及的是个人隐私、商业秘密和国家秘密，以及一些与公众关系不密切的内部管理事务和可能影响决策的制定与执行过程性信息。

借鉴各国政府信息公开法对公开内容的规定，结合教育信息公开的实践，教育信息公开的内容应达到几个基本要求。