教育信息公开的背景

教育信息公开的背景

信息公开是世界行政改革的主要趋势之一

“自二战结束以后，一场以行政公共信息公开为核心内容的改革在全球范围内兴起。为实现行政公共信息公开的制度化和规范化，美国、法国、加拿大、澳大利亚等西方主要资本主义国家和日本、韩国等亚洲国家都先后制定了统一的信息公开法。毫不夸张地说，行政公共信息公开已经成为时代的潮流。”⁽⁴⁾截至目前世界上已经有40多个国家或地区制定了信息公开法，采用了政府信息公开制度。

瑞典1766年制定的《出版自由法》规定公民有出版和阅览公文书的权利。根据瑞典的情报公开制度，公文书的公开机关包括政府行政机关、国会、法院、地方公共团体和教会会议等。这是世界上有关信息公开的最早的法律。在北欧，芬兰于1951年制定《公文书公开法》，丹麦于1970年制定《行政文书公开法》，挪威于1970年制定《行政公开法》。

美国的信息公开制度由一系列法律构成。美国1966年制定的《情报自由法》对1946年《行政程序法》关于行政机关因公共利益和正当理由拒绝公开信息的原则进行了修正。根据《情报自由法》，政府文件公开是原则，不公开才是例外。在不公开的例外情况下，政府有举证责任，且法院有权重新审理。1972年《咨询委员会法》规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文化和会议等必须公开。1976年制定的《阳光下的政府法》进一步规定合议制行政机关的会议必须公开，公众有权观察会议，取得会议情报。1974年制定的《隐私权法》旨在保护公民隐私权不受政府机关侵害、控制行政机关处理个人记录的行为及保护个人检阅关于自己的档案的权利。1996年《电子信息自由法》对电子情报的检索、公开、期限等问题都有具体规定。

法国于1978年制定《行政文书公开法》。澳大利亚于1982年制定《信息自由法》。加拿大于1982年制定《信息自由法》。英国于1999年通过信息公开法案。德国在欧共体的压力下于1994年制定《环境信息法》，规定环境信息公开。在亚洲，韩国于1996年制定《公共机关信息公开法》。日本于1999年5月制定《关于行政机关保有的信息公开的法律》，简称“信息公开法”。

在我国，早在20世纪80年代后期，一些地方和部门开展了“两公开一监督”工作，即公开办事程序、公开办事结果、加强群众监督。党的十五大提出，“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度、实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”，更为中国透明政府的建立提供了坚实的基础。目前，我国正在大力倡导政务公开、厂务公开、审务公开、村务公开、街务公开、立法公开、行政公开，这为中国透明政府的建立提供了实践基础。在制度建设上，一些地方性法规近几年也相继出台，如上海自2004年5月1日起施行《上海市政府信息公开规定》，武汉市自2004年7月1日起施行《武汉市政府信息公开暂行规定》，河北省自2005年7月1日起施行《河北省政府信息公开规定》，北京自2005年10月1日起实施《北京市政府信息网上公开试行办法》，黑龙江省自2006年4月1日起施行《黑龙江省政府信息公开规定》。第一部全国性的法规《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行。该《条例》对政府信息公开的内容、方式、救济途径等都做了明确的规定，同时提出除了行政机关负有信息公开的义务外，教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息也必须公开。该《条例》的通过与实施为我国的信息公开提供了强有力的制度保障。

信息公开是我国转变政府职能的重要组成部分

当前我国政府改革的重点是转变政府职能，强调从全能政府向有限政府转变，从管制型政府向服务型政府转变，从暗箱行政向透明行政转变，从免责行政向责任行政转变，并最终建立和形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制和政府运行机制。“公开是现代社会的一项基本特征，它有别于传统社会惯有的封闭、独断、暗箱操作，体现了民主、开放、科学决策的现代管理新思路。”⁽⁵⁾

党的十五大提出“政务公开”；党的十六大把建设社会主义政治文明作为小康社会的重要标志，提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”；党的十六届三中全会提出“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。在十届全国人大会议上，把政治文明与物质文明、精神文明一起写入了宪法。社会主义政治文明的本质和核心是人民群众当家做主，享有管理国家和社会的权力；而没有政府信息公开，就很难做到实质性的政治参与，人民群众的主人翁地位就无法保证。从这个意义上讲，没有政府信息公开，就没有真正意义上的社会主义政治文明。十七大报告提出:“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。……完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”

教育部2007年工作要点提出要推进教育行政部门转变职能和管理创新；强化宏观指导和统筹协调，完善教育公共服务政策体系。积极推行政务公开；加强电子政务建设；深化教育行政审批制度改革。

信息公开是世贸规则的基本要求

“信息公开和信息自由已成为世贸规则的基本要求和各国政府规制改革的主导方向。加入世贸组织对我国政府经济规制改革的重大挑战便是如何促进信息公开，确保企业和消费者的信息自由权。”⁽⁶⁾我国加入WTO后，在教育服务领域，我国除了特殊教育服务（如军事、警察、政治和党校教育）和国家义务教育之外的其他教育领域都做出了开放的承诺。具体而言，包括以下几个教育服务部门:①初等教育服务（CPC921，不包括CPC92190中的国家义务教育）；②中等教育服务（CPC922，不包括CPC92210中的国家义务教育）；③高等教育服务（CPC923）；④成人教育服务（CPC924）；⑤其他教育服务（CPC929，包括英语语言培训）。应该说，与其他国家相比，我国教育服务贸易的开放程度是相当大的，涉及了大多数教育领域，尤其是普通教育系统和职业培训系统，开放程度相当可观。我国教育服务贸易的开放意味着教育领域也必须履行世贸体制当中有关信息公开与政策透明的要求与义务。

世贸规则主要包括三大原则:非歧视与公平竞争原则（公平原则）、稳定性与可预见性原则（公开原则）、发展性与差别对待原则。其中“可预见性”是指各成员方有关教育服务贸易“措施”即相关法律、法规的可预见性，它主要通过“措施公报”方式加以体现。它要求各成员方迅速并最迟在其生效之时，公布所有涉及或影响教育服务贸易的法律、法规等有关措施，包括成员方签字加入的有关服务贸易的国际协定；成员方在制定对教育服务贸易有重大影响的新的法律、行政法规、命令，或对现行法律、行政法规、命令做任何修改时，应立即或至少每年一次向服务贸易理事会通报；每一成员方在其他成员方要求提供所采取的有关教育服务贸易的措施或其参与的有关教育服务贸易国际协定资料时，应立即给予答复。对世贸组织的各成员方来说，保证不增加教育服务贸易壁垒和减少教育服务贸易壁垒是同等重要的。由于“措施”不清可能造成新的贸易壁垒，因此GATS规定所有成员必须履行透明度义务，为教育服务提供者提供可预见的规则，以便各成员能清晰地把握未来的机会和公平地享受竞争的好处。⁽⁷⁾

信息公开是应对危机事件的重要措施

虽然人类在进步，世界在发展，但危机事件的爆发几率却并没有减少。面对危机事件，传统的解决办法是刻意回避和封锁消息，由政府单方面采取措施，老百姓则在恐慌与焦虑之中等待着危机事件的平息。但随着信息传播手段的丰富，信息传播速度的加快，政府已无法屏蔽信息的传播。而且随着社会公众权利意识和自治能力的提高，社会公众也强烈要求了解和参与到危机事件的解决中来。2003年的SARS危机中，每一个中国人都亲历了政府主管部门从刻意回避到被动回应再到主动出击的变化过程，亲身感受到了危机信息公开的重要性。鉴于SARS教训，国务院在2003年5月中旬制定和颁布了《突发公共卫生事件应急条例》，明确规定任何单位和个人对突发事件不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报；规定国家建立突发事件的信息发布制度，应当向民众及时、准确、全面发布信息。⁽⁸⁾教育领域的安全事故也时有发生。如2003年7月24日，黑龙江北安市和平小学发生教学楼倒塌事故，造成6人死亡、7人受伤、10多人失踪。2003年4月辽宁海城8所小学几千名学生发生豆奶中毒事件，等等。为此，一些地方教育部门也出台了相应的处理危机事件的规定。北京市教委制定的《北京中小学生人身伤害预防与处理条例》第十条规定:事故发生后，学校应当在24小时内将有关情况报告学校所在地的区、县教育行政部门；属于重大事故的，应当在2小时内报告区、县教育行政部门及有关部门，区、县教育行政部门接到报告后，应当在2小时内报告同级人民政府和市教育行政部门，并及时派人指导、协助事故处理。⁽⁹⁾

危机事件中进行信息公开不仅是公众的心理需求，对政府解决危机事件也是有利的。对公众而言，信息公开能够让公众知晓必要的事实和信息，减轻心理的恐慌和不安，获得有指导性的行动信息，为决策提供信息支持，恢复和保持正常的工作/生活状态，积极参与到危机处理当中来，而不是袖手旁观。对政府部门而言，信息公开能够协助开展应急和重建工作，为实施危机处理预案争取舆论支持，监督危机管理中各种资源的调配和使用情况，确保决策者及时、全面地掌握信息，减少谣言的不良影响，尽可能减少伤亡、疾病及其他不必要的损失，尽可能减少人力、物力和财力的浪费。

信息公开是建立现代学校制度的内在要求

建立“现代学校制度”是近一段时间我国教育领域深化改革与研究的热点之一，尽管对于现代学校制度的诸多问题还处于探讨与摸索阶段，但关于现代学校制度的精神内涵，基本上达成以下共识:正确处理学校与政府的关系，还学校办学自主权；优化学校内部治理结构，进行科学决策和民主管理；构建和谐的学校——社区关系，进行开放办学和提高服务意识；回归学校的教育本性，实现学生评价的公平公正。自主办学要求学校充分获取和领会各种政策信息，并内化为自身的办学理念与举措；同时政府也要通过全面掌握学校发展的各种信息，以实现宏观调控与指导。学校科学决策需要决策者掌握全面而准确的信息，民主管理要求教师与学生参与到学校管理当中来，而参与的前提则是充分的知情。开放办学意味着学校与家长、社区建立积极的互动关系，要向家长与社区宣传自己的办学理念，取得家长与社区的支持，为学校发展营造和谐的生存环境。学生评价的公平公正同样也建立在信息的全面、完整掌握的前提下。因此，可以说，信息公开渗透在现代学校制度的精神内涵当中。

成都市青羊区实验学校的现代学校制度

作为国家“十五”重点科研课题“现代学校制度改革研究”的首批实验学校，成都市青羊区实验学校在过去校内外民主化组织的基础上成立了“学校民主管理委员会”，其目的是实现学校内部管理的制度化和民主化。该委员会由11名委员组成，其中，上级主管部门即教育局的有关人士1人、中国教育学会的教育专家2人、学校行政管理人员2人、学校教师代表1人、所在社区、居委会相关人士2人、企业界代表1人、家长代表2人。学校设立“民主管理委员会”工作站，成立常务委员会，每学期至少召开一次例会。“学校民主管理委员会”是学校“最高权力机构”，制定和通过《学校章程》、《学校制度》、《部门人员职责》、《社区公约》等，并根据章程有效地开展工作。

“学校民主管理委员会”（以下简称“民管会”）具有以下权利:

——知情权。学校的办学理论、发展规划、资金运作、规章制度的建立以及组织运行机制建设等，都要向“民管会”通报并通过“民管会”决策。

——参与权。学校校长将由学校“民管会”推选，报请青羊区教育局批准后聘任；学校所有教职员工的聘任，都将由校长提出人选，经“民管会”审查备案。

——建议权。对学校的办学理念、发展规划、资金运作、规章制度的建立以及组织运行机制建设等，“民管会”成员有权就自己认为不妥之处提出质疑并提出相应的修改建议。

——评议权。“民管会”成员有权对学校的教育教学质量、学校形象及教师的师德、业务水平乃至校长的工作予以评价。如果“民管会”对校长的工作不满意，可以提出异议和弹劾。

——监督权。“民管会”成员有权对学校的教育教学工作、学校的管理工作、学校的财务工作等予以监督。

“民管会”应履行以下义务:

——仲裁、调解义务。协商、调解学生与学生之间、学生与教师之间、教师与教师之间、家庭与学校之间的矛盾。

——宣传义务。“民管会”成员有义务承担学校教育理念、学校品牌形象的宣传工作。

——智力支援。“民管会”成员有义务为学校的发展提供经济和智力援助，有义务兼任校内外辅导员。

——法律援助。

成都市青羊区实验学校自成立“学校民主管理委员会”之后，学校将发展规划、工作计划等关乎学校发展和建设的事情均提交“民管会”讨论，收到了许多可行的方案，并得到了各方面的大力支持，学校管理更加制度化、民主化，教师队伍建设也得到了进一步加强，学校与社会、学校与家长、学校与教师之间的关系日趋调和，管理效益日益提高。目前，该校“学校管理委员会”模式已得到教育管理部门的认可，并在全区广泛推广。区教育局2004年4月发文，要求全区有条件的学校都要成立“学校民主管理委员会”。

成都市青羊区实验学校实践和探索的“学校民主管理委员会”内部管理模式，增加了家长和社区在学校决策中的参与度，促使学校从封闭走向开放，从文化孤岛融入社区发展，极大地调动了社会各方面参与学校管理的积极性，并有效地促进了学校的民主化、制度化管理，提高了学校的教育教学质量和管理水平，成为我国当下创建现代学校制度的有益实践和有效探索，对我国现代学校制度的建设具有积极的参考和启示价值。

（资料来源:国家“十五”重点科研课题“现代学校制度改革研究”《结题报告》）