我国政府信息公开存在的主要问题及根源

(四)我国政府信息公开存在的主要问题及根源

2000年3月，美国著名的会计事务所布莱斯沃特浩斯在瑞士达沃斯会议上发表了数值化的“不透明度指数”，该指数包括法律制度、经济政策、政府规则、会计及企业统计、腐败行为等5个方面，在被统计的34个国家和地区中，透明度最高的是新加坡，其次是美国，日本排在第15位，中国被排在最后一位。2004年，南京市针对各政府部门网站的调查结果显示，接受调查的62家政府部门及直属单位网站中，能够做到信息每日更新或每周更新的只占网站总数的29%^[36]，至少有七成多政府网站的信息公开还停留在口号式阶段，要真正实现政府信息公开还任重而道远。

“长期以来，权力者，特别是国家权力者，往往运用其权力，垄断信息，拒绝公开;或者把公开相关信息，看做是他们对相对人的恩赐;公开多少，也只是政府‘钦定’。这是权利与义务的脱节，权力与权利关系的颠倒。”^[37]即便是政府信息管理比较规范的美国，有研究表明，《信息自由法》和《隐私法》等法律中有超过200条以上的条款使很多数据类型免于公开，同时，政府官员仍然可以凭借信息公开的例外等阻止信息的公共获取。

在现实中，政府信息长期处在不流通、不对称、不公开的状况下，所谓的公开更多停留在口号和形式上，所公开的信息基本上仅限于需要行政管理相对人遵守、执行的规范性文件，或者有关机关的工作计划、安排和领导讲话等内容。多数地方的政务公开还只是事务性的、程序性的公开，办事结果的公开，办事过程、办事程序公开少;事后公开多，事前、事中公开少，标榜政绩的经验信息公开多，反映教训的失误信息公开少，被动公开信息多，主动公开信息少，随意性公开多，规范化操作少。概括起来，我国政府信息公开实践中存在的主要问题表现有:

(1)故意隐瞒。政府官员出于自身利益有意封堵信息，如2000年许多省市出于地方利益因惧怕农民知晓国家减轻农民负担的相关规定会带来地方乱收费的困难，连续发生了多起地方政府向公众尤其是农民封锁相关信息传播的事件。2001年8月，广西壮族自治区南丹矿山事故受到当地政府和矿主的层层封锁，企图掩盖真相。而2003年非典疫情在全国的肆虐以事实说明无论出于何种动机的信息封锁只会使情况更糟。同时，政府信息的保密范围过宽，密级的确定有时过于随意，致使一些本不属于国家秘密应对外公开的公共信息资源锁在文件柜里。

(2)有意拖延滞后。政府信息具有很强的时效性，信息公开的时机把握对于不同的人员而言具有不同的意义，如关于投资、产业结构调整、物价以及建筑工程招投标等信息可给当事人带来不同的潜在利益，因而，格外引人注目。2001年12月10日，外经贸部在中国正式入世前几个小时在其官方网站上公布了中国入世法律文件的英文版，可是谈判中的英文文本海外早就公布了。^[38]

(3)有选择性公开。由于政府信息公开的范围标准等没有明确的可操作性规定，政府官员便拥有了较大的自由裁量空间，可依据个人偏好有选择性地公开政府信息的内容，决定公开的范围以及形式等，既可以在信息内容的发布上断章取义，也可以凭主观判断决定信息公开的场合、时机;既可以把应广而告之的政府信息压缩到应申请公开，也可以以保密为名拒绝信息的公开。

导致上述问题出现的原因是多方面的，归纳起来，其根源主要在于:

(1)认知偏差。“民可使由之，不可使知之。”政府部门长期以来并没有从思想上认识到公共信息资源公开的重要性，甚至对知情权存有误解，认为政府信息保密会增加公众对政府的神秘感和依赖感，有助于工作的开展。“有些政府部门及其工作人员把工作领域看做自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。”^[39]几千年延续下来的“法藏官府，威严莫测”的思维定势仍左右人们的思维。

(2)信息利益的博弈。“政府信息公开有助于公共利益的实现，公共选择理论的分析表明，保守信息秘密很有可能是为了满足政府官员及机关特定利益集团的隐秘目的和诉求。”^[40]所以，政府官员有控制它们所拥有或创造的信息的动机，但从本质讲，政府信息公开是对政府信息资源这一特殊无形物品产权的重新安排，也就是把原来为少部分人掌握的信息利益归还给公众。此举在实践中不可避免地会剥夺部分政府官员的寻租特权。失去信息特权的官员也会随之失去相应的利益，利益的驱动会促使他们以各种理由和手段来阻碍信息公开的进程。对此经济学家吴敬琏指出:“这种情况如果得不到根本改变，就必然出现封闭网络、阻碍互联互通的偏差。这种偏差如果得不到纠正，那种只对行政上级负责而不对群众负责的习以为常的做法就会依然存在，进而使电子政务建设很容易变成又一轮劳民伤财的‘形象工程’。”

(3)缺乏相应的制度保证。没有健全的法律制度。所谓的信息公开完全是政府单方面的行为，并非法定义务，公开什么、如何公开、对谁公开等完全取决于政府当事人的态度。而长期奉行的保密原则以及权力的部门分割和部门的寻租利益，必然会阻碍信息公开。“民主过程中的实质性参与，要求参与人必须获知充分的相关信息，而保密减少了公众可获得信息的质与量，使公众参与陷入步履蹒跚的困境。”^[41]在缺少法治传统的环境下，制度规则的模糊以及制约追惩的空泛必然会带来信息公开的有名无实，需要有统一的信息公开法全面规范政府的信息管理行为。

(4)现有信息公开手段的制约。当前，我国政府信息公开的主要手段是“红头文件”、报刊、印发的专题手册、网络以及广电媒体的新闻栏目等，一般都是政府单方面的传达，公众基本上处于被动地位。一方面，政府对新闻的管制权限制了公众获取公共信息的渠道，公众只能通过政府及其下辖的新闻单位获取信息，而新闻自由的缺乏和公众言论自由的不足又造成了人们把媒体当作“传声筒”、“新闻、旧闻、不闻”的信息获取态度，政府信息的公信力明显弱化。同时，表现为公众迫切需要的信息与政府公开的信息之间在内容与加工层次以及公开的形式上存在着较大差异，造成公众对政府信息关注度的降低。另一方面，信息基础设施的薄弱，互联网在不同地区间、阶层间分布利用的不平衡使得信息传播最为快捷便利的网络手段难以普及。

(5)公众信息意识的薄弱。现代政治学理论认为，社会的自主能力与信息的公开程度成正比，政府信息公开与公民信息意识和民主意识密切相连。公众信息意识的欠缺使政府信息公开缺少强有力的外在推动和监督。从利用信息的态度和习惯来看，公众获取信息的渠道仍沿用传统的文本方式和单位内部人际交流方式的单一化渠道，即使是专业化的信息管理人员也往往停留在文件资料等的搜集、加工、分类、存储等物理化的管理水平上，对信息深加工思想和利用信息维护自身权益的意识还有待加强。

(6)电子政务建设的滞后。信息获取手段的改进会使政府更加透明，电子政务建设进一步优化了政府信息公开的环境。对于一般公众而言，政府网站既可以作为通信工具也可以视为推进社会公共关系的重要手段，政府信息和数据可以便捷地被传送给终端用户获取和共享，由此，政府网站常被视为一种重要的可靠信息源和客观权威源^[42]，是当今社会政府信息公开的重要载体。在美国，有58%的互联网用户认为电子政府是最好的政府信息源。^[43]在我国，政府网站提供的信息内容丰富度与深度往往会因政府机关属性与层级的不同而有差异，且“以政府为中心”痕迹突出。据统计，能够基本做到按用户进行服务分类的地级和县级政府门户网站仅有8.7%和3.2%;而按照政府部门进行服务分类的地级、县级政府门户网站比例竟高达48.1%和50.4%^[44]，政府网站距离真正的网上信息中心还有较大的差距。