政府信息公开法的概念和性质

第一节　政府信息公开法的概念和性质

一、政府信息公开法的概念

信息是现代社会中个人或团体进行活动的基础与原动力。从社会资源的角度看，信息是信息社会的基础资源，已经取代了物质和能量在工业社会的核心地位。而社会上的信息，大量掌握在政府手中，如何公开政府信息、共享资源成为社会信息化转型过程中各国遇到的普遍性问题。各国政府也注意到，信息公开不仅能使自己掌控的信息得以合理利用，促进社会对政府资源的开发，形成信息流通的良性循环，还最终会促进国家经济的增长，增强国家经济实力。

(一)电子政府与政府信息公开立法

政府信息化程度的高低已成为一个国家是否具有国际竞争力的重要标志。20世纪90年代以来，发达国家开始逐步呈现向社会信息化转型的趋势。在我国，伴随着信息技术，特别是网络技术的飞速发展，电子政府也逐步成为社会信息化转型中的主体和备受关注的焦点。根据联合国教科文组织在2000年对62个国家(23个发达国家、39个发展中国家)所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政府的发展，并将其列为国家级的重要事项。在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，电子政府位列第一。^[1]

信息化是当今世界发展的大趋势，是推动经济社会变革的重要力量。我国于2006年颁布了《2006—2020年国家信息化发展战略》，把信息化放在国家战略的高度，强调重在开发利用信息资源，推广电子政务。电子政府(Electronic Government，E-Government)是指政府运用电子化手段实施国家行政管理工作。电子政府的实质是政府机构应用现代通信和网络技术，在网络上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的管理和服务。电子政府的最高目标是将各级政府站点建设成为便民服务的“窗口”，帮助人们足不出户在网络上完成在政府各部门的办事程序，提高行政机关的行政效率，便利百姓生活，实现“电子化民主”。可见，电子政府的内在要义在于政府和民众的电子互动，而并不仅仅是提供一个可供浏览的网页就是实现了电子政府。

电子政府发源于美国。1993年，美国副总统戈尔发起了一场名为“国家绩效考察”(National Performance Review)的运动，用以检视美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，并提出相应的改革建议。构建“电子政府”是其中一个重要的改革方向。此后，英国、日本等发达国家相继提出了本国的“电子政府”计划。

政府信息公开是指行政机关以及履行公共管理职能的公法人或私法人公开相关信息的制度。从各国政府信息公开法的规定来看，虽然一些国家将立法和司法机关也纳入了政府信息公开的范围，但这毕竟是少数，而绝大多数国家的信息公开仅限于行政机关。2007年1月17日，我国国务院通过了《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。该案例的性质属于行政法规。

世界各国纷纷将“政府信息”列为其发展蓝图中关键的战略资源，并通过电子化方式予以公开，这就把电子政府和信息公开有机地连接在了一起。

同传统政府相比，电子政府的信息服务方式具有无可比拟的优越性。首先，电子政府进行信息公开可以极大地降低成本。据美国环保署计算，如果将一些环保资料送上网络，而不像以前那样通过邮局发送，一年可节省大约500万美元。^[2]其次，信息电子化储存更便于公开。政府信息包括政府在运行过程中产生、收集、整理、传送、发布和使用的所有信息，电子政府的要义之一就是以电子方式储存信息。而以电子方式储存的信息，天然具有适于传递和公开的性质，非常适合网络公开和传播。再次，电子政府大大便利了信息获取途径。在传统的政府服务方式下，由于获取政府信息需要付出较大的精力和费用，电子政府将公民查询政府信息的物理距离缩短为零，可在家中利用网络查阅信息，并不受时间限制和所在地限制。

电子政府进行信息公开是信息特性和电子政府服务优势结合的必然后果。一旦和计算机等电子技术相结合，在生产和传递方面，信息就发生了质的变化。传统上，信息以纸质等物理载体方式存在，并主要通过载体的传递而实现流通。这种方式是受社会科技发展水平制约的体现。目前，计算机等电子手段在信息处理方面广泛应用，其影响对信息而言是革命性的，对社会而言也是革命性的，它造就了一个崭新的人类社会——信息社会，造就了电子政府。电子政府主要通过数字技术的广泛应用，实现部门办公无纸化、服务网络化，以实现高效地和公众共享与交流信息的目的。

(二)政府信息公开法概念

所谓政府信息公开法，是指调整国家行政机关根据一定的程序公开其掌控的信息资源，允许任何人依法查阅和利用的法律规范的总称。政府信息公开法概念有以下几个特征。

1.政府信息公开的主体是行政机关

政府信息公开法的政府机关是指行政机关，而并不泛指一切国家机关。政府有广义和狭义两种理解。广义的政府用来指代国家机关，是指一个国家所有的公共权力机构，不仅包括行政机关，而且还包括立法机关、司法机关、军事机关等一切国家机关。狭义的政府则专指行政机关。笔者认为，政府信息公开法上的政府，应取其狭义，专指行政机关。

2.申请信息公开的主体为任何人

一般而言，立法并不对有权要求政府信息公开的主体进行一般性资格限制，而是把这种权利广泛地赋予任何人。这里的任何人，不仅仅包括本国公民，也包括了外国人。欧盟国家一般采取此种做法。除了自然人以外，也有国家的立法将团体囊括在内，比如美国。《美国信息自由法》对有权申请公开政府信息的任何人做出了较为明确的规定:任何人包括自然人(本国公民和外国人)、合伙、公司、协会、外国与国内政府等。但是，《美国信息自由法》排除了联邦政府机关以及逃犯申请公开政府信息的权利。

3.政府信息的范围

一般来说，除法律和法规明确规定不宜公开的信息，都应该公开。政府公开的信息原则上应该是所持有的所有行政信息，唯一例外的情况就是法律明确的排除情况。这样广泛的信息范围，显然需要一定的限制，不然势必威胁到政府行政工作的开展。这种限制和申请人的知情权之间构成了冲突，因此，这种限制必须符合合法性原则，就是说，至少在形式上，应由法律明确规定政府信息公开的限制事由。《美国信息自由法》中列举规定了九种信息公开的例外情形:(1)保密文件;(2)个人隐私;(3)政府内部的联系;(4)商业秘密、商业与财务信息;(5)执法文件;(6)金融监督材料;(7)地质信息;(8)机关内部人事规则;(9)根据其他法律规定例外的信息。

二、政府信息公开法的性质

1.政府信息公开法是公法

公法与私法的划分是自古以来法学对法律性质最为重要的划分方式之一。从这个角度看，政府信息公开法属于公法。所谓公法，是指规定和调整国家与国家之间或者国家与个人之间关系的法律。政府信息公开法是公法，它调整的是行政机关和社会公众之间的关系，就调整双方拥有的权力来看是不平等的，因此政府信息公开法是公法，而不是私法。

2.政府信息公开法是行政特别法

根据法律所调整的社会关系不同，可以将法律划分为宪法、刑法、行政法、民商法、诉讼法等。政府信息公开法属于行政法体系，是行政法的特别法。

而政府信息公开法是为了公众更充分便利地利用政府信息资源，保证公众享有和实现知情权的一部法律，它不调整平等主体之间的关系，而是调整行政机关和公众之间的信息公开关系，具有控权性公法性质，属于行政特别法。所谓行政法，是指有关国家行政管理的各种法律的总称，是以行政关系为调整对象的独立法律部门^[3]。政府信息公开法正是调节在公众依法要求行政机关公开其掌控的信息的过程中发生的社会关系，规范政府公开信息的程序、范围、期限，保障公众实现知情权。因此，政府信息公开法应该属于行政法，是行政特别法。

三、政府信息公开法律关系

法律关系是因法律规范调整社会关系而形成的权利义务关系。行政法律关系是指经由行政法调整国家机关和相对人之间的社会关系而形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系，包括行政法律关系和监督行政法律关系两大基本类型。政府信息公开法律关系是指由政府信息公开法调整政府信息公开活动而形成的权利义务关系。政府信息公开法律关系在性质上属于行政法律关系，由主体、客体和权利义务三要素构成。