一元双塔结构的模型分析

作为公共行政最有影响的两个科层体系，党与科层制政府之间的关系可以用一个概念来概括，即“一元双塔结构”。那么一元双塔结构究竟是一个什么模式呢？我们可以先参考一下匈牙利著名政治学家玛丽亚·乔纳蒂（Maria Csanadi）研究匈牙利共产主义体制的“政党－国家”模型。

对于“政党－国家”分析模型，有学者提出了一些批评的意见。他指出，复杂的“政党－国家”概念通常给我们带来了更多的混淆而不是方便。作为一个分析工具，“政党－国家”概念从内在看是有问题的，因为它常常混淆而不是理清了党组织和国家制度之间的结构冲突。接受这一概念，我们就会倾向相信党组织和国家机构的利益不仅仅是共存的，而且也是同一的。这就会相信不需要深入调查实际的、潜在的党与国家间的冲突而可以了解中国政治。他认为，分析上要经验地将党与国家区分开来，并将国家和党看作两个不同的政治组织，每一个都有自己独特的组织逻辑。他还认为，当代中国，它们之间的张力是中国政治最重要的维度^[7]。对此，本书认为，这一概念本身并没有问题，概念的内涵空间非常大，可以容纳不同的理解和解释。当然，本书也认为，关注活动的、组织实践中的而不是制度规定的组织张力更能够再现组织模式和内在变动，能够帮助我们更好地透析这一客观现象。

乔纳蒂模型

乔纳蒂在分析匈牙利的政党与国家体制关系的时候，设计了一个有效的模型，非常清晰而深刻地解释了匈牙利社会主义国家转型前的结构状况，这一模型对我们解释当代中国党与国家之间的关系很有借鉴意义（如图1－1所示）。

图1－1　正规等级体系里An沿着D1连线可能有的利益实施途径^[8]

注：S　国家（非党）等级体系　　　　An　在结构内第n层级上的决策者
P　党的等级体系　　　　I1　等级内的利益实施途径
D1　等级内的依附方向

图1－1勾画了两个金字塔的共同特征，它们都有一个顶峰和一个清晰的底部。在国家等级体系（S）里，顶峰是总理，底部是最下层的国家组织单位（企业、医院、剧院、地方委员会等）。在党的等级体系（P）里，顶峰是党的第一书记，底部由在最下层的国家组织单位里活动的党组织构成。这个等级里，越往上权力越大，上级通过下级实施利益目标（I1），而下级都不同程度地依附于上级（D1），等级体系内部是一种利益与依附的关系。但是这两个图没有表示党与国家等级体系之间的关系，在另一个图示里，党与国家的关系被表明了（如图1－2所示）。

图1－2　党和国家等级体系的利益与依附关系^[9]

注：S　国家（非党）等级体系　　　　　　　D2　跨等级体系的依附方向
P　党的等级体系　　　　I1　等级内的利益实施途径
An　在结构内第n层级上的决策者　　　　I2　跨等级体系的利益实施路径
D1　等级内的依附方向

图1－2表明两个等级体系之间跨等级的利益实施和依附关系。党的等级体系（P）和国家等级体系（S）之间的关系通过内部的等级连线（D1）和跨等级的依附连线（D2）来实现。在这个结构中，两个体系的顶峰只有一个，那就是党。国家体系是依附于党的等级结构。党的等级体系派生出来的交叉依附连线的起源是单向的、不可逆的。这种连线的不可逆性是政党－国家体制的基本原则。这些交叉依附连线渗入国家体系中，使得国家体系内部依附关系发生变化，内部依附变为对党的体系的外部依附。这一依附关系在一定程度上突破了国家科层制政府的边界，导致了正规的等级制度规则的不完整。

乔纳蒂的这一模型突出了前社会主义国家匈牙利党组织的科层制政府化，在这一模型中被界定为党的等级体系（P）。党的官僚体系拥有自己的利益实施途径，并形成了上下级之间的依附关系。但是党的官僚体系不单单是在自身内部就可以实现其利益目标，它必须通过另一个等级体系，即国家官僚体系（在图1－2中表示为S），才可以实现。这样就在党的体系与国家体系之间形成了跨组织关系，这种跨组织关系最终以国家体系对党的体系的依附为特征。这一模型对我们的意义在于它极其相似地概括了我国党与国家体系之间的关系。在我国，党为了推行宏大的战略理想，必须对国家实行政治控制。而政治控制的副产品就是国家（政府）在党的领导下执行权力。当然，我国的情况有其特殊性。我们必须建构新的模型才可以更好地解释这一现象。

一元双塔结构

我国国情的特殊性，如国家历史的悠久、国家规模的庞大、文化观念的深厚以及科层制政府的成熟等都决定了我国在党与国家关系上与其他国家（包括一些前社会主义国家）体制的差异。前文已经指出我们的行政体制特征的新模式：一元双塔结构。一元双塔中的一元就是一个核心的含义，这是指在社会主义中国，国家的核心只有一个就是中国共产党。这是中国宪法、组织法和《党章》都确定的基本原则，是当前中国国情在政治生活方面的最大特征。这一点既和乔纳蒂论述的前匈牙利相似，但又有很大的不同。不同之处在于国家对党的核心地位是高度强调和毫不动摇的。在这一基本原则之下，党的组织结构和乔纳蒂的论述一样也高度的科层制化（bureaucratization）^[10]了，党的等级体系成为国家上层建筑的重大组成部分。党的组织变成了官僚金字塔，这和另一个金字塔——国家科层制政府相互呼应，构成两个庞大的金字塔组织并立的现象。这两个等级体系之间，也存在着乔纳蒂所描述的利益实施与依附的关系。中国共产党的组织通过多种途径渗入国家结构中，对国家进行控制，保证国家按照党的方针政策进行公共行政工作。这是党掌握社会发展方向的有力手段。这种行为的结果就是国家科层制政府对党组织的高度服从。具体关系见图1－3。

图1－3　我国国家体制的一元双塔结构图

注：本图主要为国家体制内部党与政府行政部门之间的关系，政府的含义基本上是取其狭义，不包括司法机关、军队等其他组织，所以图中没有列出。S代表国家　　　　　　　P代表中国共产党
代表领导关系　　代表服从关系（意识形态、人事、纪律、业务指导）

图1－3中，中国共产党建立的科层体系（P）由党的中央组织，包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会及其书记处等组成，其中全国代表大会是党最重要的决策机构，但真正产生重大影响的是中央政治局及其常务委员会，尤其是后者。重大的事务决策和人事决策都是最先从这里产生，并成为国家政策。党的总书记是中央委员会的核心，是党的最高领导。党的中层与地方组织包括中央政府各部门中的党组、党在地方设立的委员会，如省的委员会（简称为省委）、市的委员会（简称为市委）、县的委员会（简称为县委）。党在基层的组织是中国共产党在工厂、商店、学校、机关、街道、合作社、农场、乡镇、村、人民军队连队和其他基础单位（凡正式党员三人以上）所建立的组织。它一般包括基层委员会、支部委员会、总支部委员会三个等级^[11]。从高层到基层，党的组织一级一级进行控制和指挥，下级组织负责执行上级组织的政策。从基层到高层，党的组织从党员到一般的党支部都必须服从于上级组织，接受上级组织的领导与安排^[12]。正如中国共产党的《党章》所说，“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”^[13]。这样的控制与服从关系构成了党的等级结构内部的双向运动。

当代中国的国家体系（S）本来就是在中国共产党主导下建立的，所以从建立初始起，国家组织就要接受党的领导。但是无论如何控制与渗透，科层制政府总是拥有自身的组织结构，并不能完全由党组织来替代。政府组织的高层是国务院及其各个部门。国务院的最高首脑是总理，他负责总揽全国的行政工作。地方政府是一体化国家结构下的中层组织，包括省、直辖市、自治区政府以及它们所管辖的市、县、区政府。一般来说，地方政府在由中央政府制定的地方政府的管理权限规定外，必须要服从中央政府的统筹安排^[14]。特别是在人事方面地方政府的权力基本上掌握在包括党中央与中央政府在内的上级政府手中。逐层掌控，最终向党中央负责。地方政府负责管理各个地方企事业单位及其他社会组织的工作，保证国家对社会事务的管理权力与社会改造政策的执行。科层制政府内部自成一体，制定了成熟的规章制度和工作程序，但是科层制政府不得不从中央到地方各个层面上听从中央与地方党组织的宏观协调，特别是在人事上的统一安排。中央政府不仅有权力安排省政府的人事推荐，甚至有权力对更低层的政府人事进行组织与安排。中央政府的最高首脑——总理作为党中央的常务委员会的重要成员参与到党的最高层组织中，与其他常务委员一起进行决策工作，在一定程度上受到党的常务委员会特别是党的总书记的制约。在组织惯例上，党的总书记一般同时兼任国家主席与军委主席，这样保证了党的最高领导在法律上享有了对政府与军队的监督与控制权力，保证了国家在党的统一领导之下。这一点也正是“一元”核心的最大体现。

所以，在这两大组织体系之间，党组织处于绝对的领导地位，负责对国家事务的决策和监督工作。党组织庞大的科层体系负责对政府各个层次的组织进行监督和统合。相反，政府由于党组织的组织渗入与监控，自然地接受党的领导。党与政府之间表现为两种关系，党的统合与政府的服从。而在这两大组织体系高度交叉和整合的条件下，作为行政对象的社会不得不接受两大组织体系的管理，在一定程度上社会仍然依附于党与国家的领导与管理。李强在分析前改革时代中国社会的状况时，这样说：“这种政治结构是全能主义的（totalism）。它的特征是，国家通过意识形态、组织结构以及有效的干部队伍实现了对社会生活所有方面的渗透与控制。这种渗透的过程也许是现代化中不可或缺的政治动员过程。建国之后政治动员程度之高，效果之彰，是近代历史上所有政治运动与政治制度所无法比拟的。”^[15]后改革时代，中国社会在政治、经济、文化各方面都获得了非常大的自由度，国家与社会的关系从高度紧张走向逐渐缓和。但是，中国共产党对建设中国社会的理想并没有随着改革开放而淡化，伟大的社会实验和赶超战略仍然是当前决策的逻辑前提，国家在中国共产党的领导下仍然调动了大量的社会资源，不间断地实施着各种轰轰烈烈的社会建设工程。

党的中央政治局常务委员会

根据《党章》，中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。党的中央政治局及其常务委员会是党的等级体系中核心的组织，负责党与国家重大事项的决策与提议的工作，负责对党和国家高级干部（如省部级以上的干部）的提名与推荐的工作，是对中国行政体制最有影响力的组织机构^[16]。它有权力对党和政府的下级组织，如各省市党的委员会与政府、国务院各部门的党组与部门机构发布命令、指挥工作。下级组织必须服从党的中央委员会、政治局及其常务委员会。另一方面，党的中央政治局常务委员会的组成成员代表党组织与政府机构之间进行跨组织联系，每个政治局常务委员都有具体分工负责的工作，按照不同的“口子”对应政府部门的管理行为（如图1－4所示）。

中国共产党中央政治局的常务委员会的人数一般在5至11个成员范围内。第七届中央书记处书记为6人：毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、任弼时、陈云；第八届中央政治局常委为6人：毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平（1958年八届五中全会增加林彪为常委，人数为7人；1966年八届十一中全会进行改选，扩大至11人：毛泽东、林彪、周恩来、陶铸、陈伯达、邓小平、康生、刘少奇、朱德、李富春、陈云）；第九届减少为5人：毛泽东、林彪、陈伯达、周恩来、康生；第十届又增至9人：毛泽东、王洪文、叶剑英、朱德、李德生、张春桥、周恩来、康生、董必武（后期又增加邓小平、华国锋，人数达到11人）；第十一届又降为5人：华国锋、叶剑英、邓小平、李先念、汪东兴；第十二届为6人：胡耀邦、叶剑英、邓小平、赵紫阳、李先念、陈云；第十三届恢复为5人：赵紫阳、李鹏、乔石、胡启立、姚依林（1989年增加江泽民、李瑞环、宋平为常委）；第十四届为7人：江泽民、李鹏、乔石、李瑞环、朱镕基、刘华清、胡锦涛；第十五届为7人：江泽民、李鹏、朱镕基、李瑞环、胡锦涛、尉健行、李岚清；第十六届为9人：胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、曾庆红、黄菊、吴官正、李长春、罗干；第十七届为9人：胡锦涛、吴邦国、温家宝、贾庆林、李长春、习近平、李克强、贺国强、周永康；第十八届为7人：习近平、李克强、张德江、俞正声、刘云山、王岐山、张高丽^[17]。这12届人数的变化如下：6—11—5—9—5—6—5—7—7—9—9—7，基本上可以看出，常委会的构成并没有绝对固定的人数标准，一般都是根据现实需要和政治权衡来安排。人数的确定基本上反应了一定时期政治人物权力布局的结果。

图1－4　中国共产党的常务委员会和政府的关系图

注→：代表权力影响与支配关系。

图1－4表明了常务委员会的职责构成，中央委员会总书记是党的中央委员会的最高领导，负责党和国家的全面协调工作，负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作（中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构；成员由中央政治局常务委员会提名，中央委员会全体会议通过）^[18]。根据党的民主集中制和集体决策原则，总书记在常委会中既要做好与各个常委之间的协调工作，又要善于集中重大的决策。这一点表明了总书记职位的高度重要性。其他常委中，分别兼任国务院总理、全国人民代表大会主席、中国人民政治协商会议主席，分别负责国家行政工作、人大和政协的政治工作。这是确保党对国家行政、人大政治决策与政协参政工作的统一领导的组织途径。对行政组织来说，其金字塔的最顶峰也是常务委员会的一部分，所以形成了现在的政党与政治对行政的影响特征。另外，常委会其他成员分别肩负不同的职责，各有分工，如有兼任纪律检查委员会书记的常委、分管人事组织工作、意识形态工作和政法工作的常委。在分工方面，历史的情况是不断变化的，汤森在《中国政治》中谈到十二大中央政治局常委会时说，“在政治局内有非正式的分工，而在其常委会中的分工并不明显，常委会只有6人，分工不太专，但有一个职位是留给中央军委主席的，另一个给中央纪律检查委员会第一书记，还有一个留给中央顾问委员会主任。目前邓小平兼任其中的两项职务。在政治局内，各个成员的归口比较明显，但仍是非正式的。政治局委员经常公开讲话，并在自己分管的方面有权威性”^[19]。汤森的分析强调了两点：一是分工是存在的，另一个是分工是非正式的。这两点到现在还是这样，我们基本上看不到政治局及其常委会的政治分工的正式文件，但是在一些谈话和一些可见到的材料中我们可以发现这样一些特征。随着中国共产党组织技术的进步，现在的分工更加明显，更加成熟，逐渐走向稳定。

这些常委都存在“跨组织连线”的职权，如纪律检查委员会书记可以检查和监督党与政府组织干部的纪律与工作作风，主管人事工作的常委可以管理国务院各部门的领导人的形成工作，主管意识形态的常委可以管理宣传、文教等方面的工作等。这种跨组织连线的职权是保证党的中央常务委员会对政府干部组成及其行政行为进行协调与控制的重要手段与途径。这种权力交叉的模式就形成了当代中国国家体制中特别的结构形式，形成了中国行政模式中党与科层制政府之间领导与被领导的密切关系。

党的市委常委会

党的中央政治局常务委员会是党的中央组织的结构形式之一。在地方，党的组织也是政府的核心，党组织与政府的等级体系之间也是一种领导与被领导的关系。下面以一个地级城市J市的中国共产党的常务委员会的结构为例进行分析^[20]。

市委常委会的组成：11人；

市委书记：主管经济、社会全面工作；

第一副书记：兼市长，主管地方政府的经济、社会行政工作；

第二副书记：主管党群关系、党员干部、社会团体（如工会、妇联、共青团等组织）的工作；

第三副书记：主管意识形态工作，包括宣传、文化方面的工作；

第四副书记：兼纪委书记，主管政法、纪律检查、公安、检察院、法院等部门的工作；

公安局长：主管地方公共安全工作；

组织部长：主管党与政府的人事组织工作；

宣传部长：主管地方意识形态宣传与教育工作；

常务副市长：协助市长抓好行政管理工作；

军分区政委：负责军队事务；

秘书长：负责对政府内部管理的日常事务和其他事务的处理工作等。

可以看出，这一结构模式既保留了中央常务委员会的总体特征，又形成地方组织的特色。在组成人数上党的地方常委会比中央的常委会要多，一般都在10人以上（近几年有所减少，但人数仍然多于中央常委会的规模）。在职责上两者大体相同，也是包括行政工作、人事组织工作、意识形态工作、政法工作等内容。不同的地方是地方常委会里面没有地方人大主席与政协主席。

根据《党章》规定，党的地方各级委员会的常务委员会是委员会的常设核心机构，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权；在下届代表大会开会期间，继续主持经常工作，直到新的常务委员会产生为止^[21]。党的地方委员会对地方政府管理必须发挥领导与指挥的作用，地方政府的管理事务必须在党的领导下有序进行。例如中国共产党市委在城市管理中的核心作用主要表现在如下方面。

（1）中国共产党市委依法确定城市国家机构之间的职权划分；

（2）中国共产党市委常委会讨论决定城市国家机构工作中的重大问题；

（3）中国共产党市委向市人大及其常委会推荐城市的政府、法院和检察院的领导干部候选人；

（4）中国共产党市委通过设在市人大常委会、市政府、市法院和市检察院的中国共产党党组，领导城市国家机构的日常工作；

（5）市长兼市委副书记，从组织上保证直接贯彻市委的决定；

（6）中国共产党市委的政法委员会领导城市的法院、检察院、公安局和司法局的工作；

（7）中国共产党市委通过在城市国家机构工作的中国共产党党员，保证城市国家机构工作的社会主义方向，并带领其他工作人员为人民服务^[22]。

通过这些途径，市委不仅仅掌握了城市的行政管理主要权力，并且渗入城市管理的日常工作中，从组织、人事、思想各个方面保证了党对城市行政管理工作的密切掌握，确保城市工作按照党的方针政策发展。