建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地，是城乡住宅和公共设施用地，工矿用地，能源、交通、水利、通信等基础设施用地，旅游用地，军事用地等。加强建设用地分类管理，有利于国土资源的有效利用和土地的宏观控制，是落实保护耕地国策的重要措施。
一、城镇建设用地
城镇属于居民点的范畴。所谓居民点，是人们聚居和建筑物、构筑物、生产资料集中配置的场所。根据我国居民点的现状，居民点可分为城镇型和乡村型两大类。城镇型居民点和乡村型居民点的主要区别是：城镇一般为一定地域范围内的政治、经济、文化、交通的中心；城镇以非农业人口为主且高度集中；城镇的工商业发达，具有集中的经济、生态、社会效益。
1．城镇用地分类
根据土地利用现状分类标准，城镇用地可分为以下几个类型。
（1）商服用地。指主要用于商业、服务业的土地。
（2）城镇住宅用地。指城镇用于生活居住的各类房屋用地及其附属设施用地，包括普通住宅、公寓、别墅等用地。
（3）工矿仓储用地。指主要用于工业生产、物资存放场所的土地。
（4）公共管理与公共服务用地。指用于机关团体、新闻出版、科教文卫、风景名胜、公共设施等的土地。
（5）特殊用地。指用于军事设施、涉外、宗教、监教、殡葬等的土地。
（6）交通运输用地。指用于运输通行的地面线路、场站等的土地。包括民用机场、港口、码头、地面运输管道和各种道路用地。
（7）城镇中的水域及水利设施用地。指陆地水域、海涂、沟渠、水工建筑物用地。
（8）城镇中的空闲地。指城镇、工矿内部尚未利用的土地。
2．城镇用地选择
城镇的建设和发展必须选择适宜的用地。城镇建设用地选择就是以城镇规划及城镇土地利用规划为依据，在充分调查城镇自然环境条件的基础上，根据城镇各项工程建设的要求，进行用地适宜性评价，正确选择和合理组织城镇各项用地。城镇用地按其自然环境条件的优劣，通常可分为三类。
一类用地：即宜于建筑的用地。这类用地一般自然条件比较优越（如地形平坦、地块规整、有良好的地质条件等），能适应城镇各项设施的建设要求，不需或只需稍加简单的工程准备措施即可用于各类建设。
二类用地：即基本宜于建筑的用地。这类用地在某一或某几方面对城镇建设有不利影响（如地下水位较高、地形坡度大、抗洪标准偏低等），需要采取一定的工程措施加以改造才能适于建筑，且对城镇设施及工程项目的布置有一定的限制。
三类用地：即不适宜于建筑的用地。一般为自然条件极差的地段，如因特殊需要必须作为城镇建设用地时，则需采取特殊的工程技术措施后才能用于建设。三类用地还包括某些用地条件较好，但受人为因素影响而不能作为建设用地的地段（如高产农田、矿产埋藏地、水源卫生防护地段等）。
二、农村集体建设用地
农村集体建设用地是指属于农民集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地。《土地管理法》所称农民集体建设用地包括原有的农民集体土地中的建设用地和经依法办理了农用地转用手续的集体农用地。
1．可以使用农民集体所有建设用地的范围
按照《土地管理法》第四十三条规定：在3种情况下可以使用农民集体所有的建设用地。
（1）兴办乡镇企业使用本集体经济组织农民集体所有的土地。如乡镇办企业使用属于本乡（镇）集体所有的土地，村办企业使用属于本村集体所有的土地，村民组办企业使用本村民组所有的土地，个人办企业使用所在农民集体组织的土地。
（2）村民建设住宅使用本集体所有的土地。城镇居民使用农民集体土地，或农村村民建设住宅使用其他集体所有的土地是不允许的。
（3）乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地，包括农村道路、水利设施、学校、通信、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委办公室使用农民集体所有的土地。
2．农村集体建设用地使用的原则
乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业和农村村民建住宅，使用农民集体所有的建设用地的都必须遵循以下共同的原则。
（1）维护社会主义土地公有制，保护土地所有者和使用者的合法权益。乡（镇）村土地的集体所有制是我国土地公有制的重要组成部分，维护土地集体所有制也是维护土地公有制。乡（镇）村建设用地归集体所有，任何单位和个人只有使用权，没有所有权。严禁农民在自留地、自留山、承包地上进行私自建房、开矿、烧砖瓦、毁田取土和建坟等侵犯土地所有权的违法活动。同时也禁止任何单位和个人侵占、买卖和非法转让集体建设用地。国家保护单位和个人在集体所有土地上的合法经营和建设活动，合法的集体建设用地使用权任何单位和个人不允许侵犯。
（2）按规划用地，节约用地，保护耕地。乡（镇）土地利用总体规划、村镇规划是乡（镇）建设用地管理的基本依据。必须按照土地利用总体规划和村镇规划的要求安排乡（镇）村的各项建设用地。凡不符合土地利用总体规划、村镇规划的建设项目一律不准占地。凡是有潜力可挖的建设项目用地，应充分挖掘其潜力，原则上不再批准占用新地。安排建设项目用地时应尽量优先考虑使用四荒地、空闲地，保护耕地。
（3）按计划用地，不得突破计划控制指标。乡（镇）村建设用地也属于国家计划调控的范围，国家对乡（镇）村各项建设用地都实行严格的计划指标控制。各项建设用地都必须在规定的年度用地控制指标范围内进行安排，没有计划指标，不准批地。乡（镇）村各项建设用地指标不经批准，不能调剂使用。计划指标年终有结余的，应如实上报，不得隐瞒，不准年终突击使用。
（4）依法办理审批手续。不论是乡镇企业、公共设施、公益事业地还是农民宅基地都必须依法取得批准，不然都被视为是非法占地，必须依法作出处理。
（5）如果涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续。
3．农村集体建设用地的取得和收回
农村集体建设用地使用权的取得主要是通过集体所有土地使用权转移的方式取得，并不改变土地所有制的性质。
《土地管理法》规定，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，是指可以收回农民集体的建设用地使用权，不包括农用地使用权和农村集体土地的承包经营权。按照规定，下列情况下可以收回土地使用权。
（1）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，经过批准，农村集体经济组织可以收回集体建设用地使用权，但对土地使用权人造成损失的应当给予补偿，原土地使用者及地上建筑物需要搬迁的，农村集体经济组织应当给予负责搬迁。为了防止农民集体经济组织借收回土地使用权侵害土地使用者的合法权益，必须在建设用地报批时，同时报送收回土地使用权方案，并取得批准。不准随意使用收回土地使用权的权力。
（2）不按照批准的用途使用土地的，是指建设用地被依法批准后，土地使用者擅自改变批准土地的用途，如批准为公益事业用地，而土地使用者未取得土地批准机关同意变为乡镇企业用地等，都是不允许的。出现这种情况，经原批准机关批准，农村集体经济组织应收回土地使用权，并不予补偿。
（3）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，是指乡镇企业、公益事业、公共设施的所有者因某种原因被撤销，或迁移到其他地方，不再需要使用或无法使用该土地的，可以由农民集体经济组织收回土地使用权，重新安排使用，但不包括企业的破产和兼并等情形。
4．乡镇企业、乡镇村公共设施、公益事业建设用地
乡镇企业建设用地包括乡（镇）、村（民小组）两级农业集体经济组织举办的企业、农民集资联办的企业、农民个体企业以及农民集体与其他单位和个人联办的企业使用的本集体所有的土地。
乡（镇）村公共设施建设用地是指乡（镇）村中为适应公众的物质生活需要而建设各种设施的用地，如道路、桥梁、供水、排水、电力、通信、公共交通、公共厕所、煤气等设施用地。
乡（镇）村公益事业用地指乡（镇）村中为进行社会活动和公众活动的文化、教育、卫生、医疗、保健及公共利益需要而设置的各种事业用地，如中学、小学、卫生所、幼儿园、敬老院、体育场、商店、电影院及其他用地。
（1）用地审批程序
①乡镇企业用地审批程序。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划划定的建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，应先办理农用地转用审批手续。
②乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的审批程序。乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，由乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，应先办理农用地转用审批手续。
（2）用地的经济补偿
①乡镇企业建设用地补偿。乡镇企业建设用地补偿费用标准，应参照《中华人民共和国土地管理法》中征收集体土地的补偿费用进行补偿。
②乡（镇）村公共设施和公益事业用地的补偿。乡（镇）村公共设施和公益事业用地补偿费用标准应参照《中华人民共和国土地管理法》和各省、自治区、直辖市制定的有关实施办法中的规定，对被占地单位支付土地补偿、安置补助及青苗、附着物补偿等费用。
（3）用地的审批权限
乡镇企业和乡（镇）村公共设施和公益事业用地的审批权限由各省、自治区、直辖市人民政府制定。
5．农村村民宅基地管理
农村村民宅基地是指农村居民建设住宅所使用的集体土地。农村居民主要包括：农村村民、回原籍乡村落户的城镇职工、退伍军人、离退休干部、回乡定居的华侨、港澳台同胞等。
宅基地通常包含主要建筑物（居住用房），附属建、构筑物（如厨房、仓库、厕所、畜禽舍、沼气池等）以及房屋周围独家使用的土地。宅基地不包括农民生产晒场用地。农村村民宅基地虽规模小，但分布较广，遍及千家万户，是村镇建设用地管理的主要工作之一。
（1）使用农村宅基地的要求
①农村居民一户只能拥有一处宅基地。
②宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
③农村居民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
④宅基地涉及占用农用地，应先依法办理农用地转用审批。
⑤出租、出卖房屋和非法转让房屋的，再申请宅基地不予批准。
（2）农村村民宅基地的审批程序和批准权限
①审批宅基地的程序
农村居民建房必须符合有关条件，并且具备建房物质、经济条件，方可按下列程序进行。
a．用户按规定的用地标准，提出建房设想，向所在的村民委员会提出用地申请，填写农村宅基地申请表。
b．村民委员会根据村镇规划，对其用地申请进行全面审核，必要时需提请村民大会讨论通过，通过的在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议，报经乡（镇）人民政府审核。
c．宅基地经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准，其中涉及占农用地的，应当办理农用地转用审批手续。
d．政府批准后，发给《建设用地批准书》。
e．宅基地依法批准后，实地丈量批放宅基地，检查现场灰线，核实无误后，方可动工建设。
f．村民住宅建成后，实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
g．办理宅基地登记发证手续。
②审批宅基地的权限
农村居民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中涉及占用农用地的，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。
（3）农村宅基地的审查
随着农村人民生活水平的不断提高，农民普遍要求改善居住条件，因此，加强居民建房建设用地管理就显得特别重要。
①申请宅基地的条件
a．因结婚等原因，确需建新房分户的。
b．原住宅影响村镇规划需要搬迁的。
c．经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的。
d．县级以上人民政府规定的其他条件。
农村村民申请宅基地必须符合上述条件之一。
②不得批准使用宅基地的情况
有下列情况之一的，不得批准使用宅基地。
a．出卖、出租或者以其他形式非法转让房屋的。村民因住房出卖、出租或以其他形式非法转让房屋的，即使宅基地面积达不到标准，或没有宅基地，申请宅基地，也不予批准。
b．一户有一处或一处以上住宅的。《土地管理法》明确规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。对于农村村民一户有两处以上宅基地的，应分不同情况进行处理。对于因房产继承等原因形成的多处宅基地，原则上不作处理，村民可以出卖方式进行处理，但只能出卖给宅基地面积达不到标准的本村村民；也可以维持原状，但房屋不得翻建，房屋损坏不能利用的，应退出多余的宅基地。因其他原因造成的一户多宅，可以由村民委员会或农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回，统一安排使用，有地面附着物的，应当给予补偿，补偿标准由村民会议确定；也可以实行有偿使用，交纳宅基地超标使用费，但房屋损坏不能利用的，不准翻建，必须退出多余的宅基地。对收回和退出的宅基地，应当依法办理集体土地使用权注销登记手续。
c．户口已迁出，不在当地居住的。
d．户口已合法迁入，但原籍宅基地未退还集体的。
e．其他按规定不应建房和安排宅基地用地的。
③农村宅基地标准审查
我国地域辽阔，自然条件差别较大，生活习惯各有不同。因山区、丘陵、平原、牧区、城郊集镇等情况不同，各地宅基地面积标准也不完全一致。
省、自治区、直辖市人民政府应当根据本行政区域的情况制定本行政区域的宅基地标准。县级人民政府可以根据本地具体情况，在省级人民政府规定的限额内制定本行政区域内的宅基地面积标准。宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
三、外商投资企业用地
外商投资企业用地是指外商投资企业依照我国法律规定，取得的用于开展生产经营活动和工程建设的土地。这里所说的外商投资企业是指非以房地产开发为经营内容的外商投资企业，它包括中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资企业。
外商投资企业用地是企业住所、办事机构和生产经营的所在地，是我国实行对外开放、吸引外资的重要条件。
1．外商投资企业取得用地的途径
由于我国是土地公有制国家，在土地管理使用上实行两权分离，外商无论通过何种方式取得土地，所取得的是土地的使用权，而不是土地所有权。
（1）通过划拨取得
外商投资企业通过划拨方式取得土地使用权的途径主要有以下3种。
①土地管理部门把农村集体土地征收为国有土地之后，划拨给外商投资企业使用，外商投资企业须支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。国家除了收取管理费之外，不收取土地使用费。
②由土地管理部门从国有土地资源中划拨部分用地给外商投资企业使用，外商投资企业需要向原用地单位支付补偿费。
③中外合资经营企业和中外合作经营企业可以从中方合资者或合作者处获得土地使用权。在组建中外合资或合作企业时，中方合资者或合作者把土地使用权作为投资折价入股或者作为合作条件。中方投资者或合作者拥有的土地使用权如果是无偿取得的，则可以视为外商投资企业以划拨方式取得土地使用权。这种方式仅限于特定的投资项目上，有关部门应严格掌握，控制范围，防止国有土地资产的流失。
（2）通过出让取得
外商投资企业通过出让方式取得土地使用权是指国家土地管理部门按照规定的条件、年限和用途，与外商投资企业签订国有土地使用权出让合同，外商投资企业向国家支付一定年限的土地使用权出让金，并获得一定年限的国有土地使用权的行为。外商通过出让获得土地使用权的方式同样也分为协议出让、招标出让、拍卖出让和挂牌出让等。
土地使用权出让方式是外商获得土地使用权的主要方式，土地使用权出让应以招标、拍卖、挂牌出让方式为主。外商投资企业获得土地使用权出让最高年限由《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中有关规定而决定，即：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。如果外商投资企业需要通过出让的方式获得土地使用权，则应该按照以下程序进行。
①提出申请。在拟订初步的出让方案后，应该由外商投资企业向其所在地的市、县级人民政府提出用地申请。
②拟订方案。由市、县土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟订出让地块的方案，包括出让土地的面积、出让年限、出让金额、使用条件等内容，编制《国有土地使用权出让合同》。
③报批。出让方案经过市县级人民政府的审批并通过后，向有批准权限的人民政府正式报批。
④组织实施。出让方案经过人民政府批准之后，由市、县级土地管理部门组织实施。
⑤缴纳土地出让金。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。外商投资企业在缴纳土地出让金之后，应到土地管理部门办理登记手续，领取国有土地使用权证。
⑥备案建档。国有土地使用权批准出让之后，市、县级土地管理部门应向上级土地管理部门填报《出让国有土地使用权备案表》，同时向批准出让的人民政府土地管理部门增报正式签订的《国有土地使用权出让合同》副本和出让地块登记卡复印件。
（3）通过转让取得
外商投资企业通过转让方式获得土地使用权，是指土地使用者将土地使用权转让给外商投资企业的行为。其主要方式包括出售、交换和赠与。但是不符合国家法律法规对土地转让规定的土地不得转让。如通过划拨方式获得土地使用权的，没有补交土地出让金的划拨土地，不得进行转让；通过出让方式获得土地使用权的，没有按照土地使用权合同规定的期限和条件投资开发利用的土地，土地使用权不得转让。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权的转让必须签订土地使用权转让合同。土地使用权出让合同规定的权利和义务附着在土地使用权之上的，当土地使用权发生转移时，土地使用权的受让方同时享有土地使用权出让合同中规定的权利，并承担出让合同规定的义务。土地使用权转让应到土地管理部门办理变更登记，土地使用权和地上建筑物以及其他附着物所有权分割转让的，应当经过市、县级人民政府土地管理部门的批准，并依照有关规定办理过户登记。
（4）通过租赁取得
外商投资企业通过租赁获得土地使用权，是指土地使用者作为出租人将土地使用权单独或者随同地上建筑物及其他附着物租赁给外商投资企业使用，由外商投资企业向出租人支付租金的行为。不符合国家法律关于土地使用权出租规定的土地不得进行出租。例如，通过出让方式获得土地使用权的，没有按照合同规定的期限和条件对土地进行开发和利用的，不得出租。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，外商投资企业通过出租方式获得土地使用权时，应当与出租人签订租赁合同。租赁合同不得违背国家法律法规和土地使用权出让合同的规定。如果外商投资企业与出租人签订的出租合同中的条款与土地出让合同有冲突，该条款无效。土地使用权出租后，出租人必须继续履行土地使用权出让合同。土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记。
2．外商投资企业用地限制
对于外商投资企业用地，我国作出以下限制。
（1）外商投资企业取得的是土地使用权，而不是土地所有权
我国向外商出让的是土地使用权，土地所有权仍归国家所有。严禁买卖或变相买卖土地，违者应受法律制裁；中外合营企业用地合同期满，或因其他原因经批准终止经营的，企业使用的土地，需交回中国政府，不得自行转让；未经批准不得与原土地使用者洽谈土地使用问题。
（2）外商投资企业用地年限与企业经营期限相同
如果在土地使用合同规定的使用期限届满前，外商投资企业提前结束营业，应将土地使用权交还所在地县级以上人民政府土地管理部门，注销土地使用证，不能擅自转让土地使用权。如果外商投资企业得到有关部门的批准而延长经营期限，需要继续使用土地，则应在土地使用合同期满前6个月内申请用地，重新签订土地使用权出让合同，支付土地使用权出让金。
（3）外商投资企业不得擅自改变土地的用途
如果需要改变原土地使用合同中土地用途，外商投资企业应该按照申请用地程序申请办理变更用地手续。未经原用地批准机关同意而擅自改变土地用途的，由土地管理部门报原批准机关批准，终止土地使用合同，收回土地使用权，注销土地使用证。
（4）外商投资企业使用土地必须严格遵守所在地的城市建设规划
外商投资企业必须按照该城市土地利用总体规划和城市规划使用土地。
3．外商投资企业的土地使用费
外商投资企业土地使用费又称为“场地使用费”，是指我国政府对外商投资企业建设用地和使用中方场地所征收的费用。它包括征收土地的补偿费用、原有建筑物的拆迁费用、人员安置费用，以及为中外合营企业直接配套的厂外道路、管线等公共设施应分摊的投资等。中外合营企业特殊需要的厂外工程的投资，不包括在场地使用费内，由双方根据具体情况协商，由合营企业负担部分或全部投资，具体内容和投资数应在合同中订明。
土地使用费的性质相当于土地出让金，但是，在实践中，土地使用费的数额大大低于土地使用权出让金。
（1）征收对象
《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》中规定：“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”土地使用费的征收对象主要包括以下内容。
①中外合资经营的工业、旅游业、商业、服务业、农牧业及合资建设的住宅公寓等所需的建设用地。
②与国外华侨、港澳同胞合资经营建设的企业和工程用地。
③外商、国外华侨、港澳台同胞在我国单独投资建设的企业和工程用地。
（2）征收标准
土地使用费的具体标准，应根据不同条件分等合理确定。从原则上讲，沿海地区应高于内地，大中城市应高于中小城市，城市中心、繁华地段应高于其他地段和郊区，老工业区应高于新开辟的工业区，利用原有企业进行改造应高于新建工厂等。场地使用费具体标准，应先由各省、直辖市、自治区根据上述原则，结合本地区的具体情况研究制定，然后报国家建设部、外国投资管理委员会审查备案。根据1980年7月26日发布的《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，土地使用费的总体水平分为如下几种情况。
①一般情况下的征收标准
中外合营企业场地使用费总的水平每年每平方米最低不少于5元，最高不超过300元。其中，大中城市的市区和近郊区最低不少于10元。以后随着经济的发展，可以逐步调整。
资金利润率过低，而产品又确属急需的中外合营企业，可以经过批准，适当降低场地使用费。
②产品出口企业和先进技术企业的征收标准
为了改善投资环境，更好地吸收外商投资，引进先进技术，提高产品质量，扩大出口创汇，发展国民经济，国务院制定了《关于鼓励外商投资的规定》。在该《规定》中，对产品出口企业和先进技术企业的场地使用费（除大城市市区繁华地段外）的收费标准作出了如下规定。
开发费和使用费综合计收的地区，为每年5～20元/平方米。
开发费一次性计算收费（一次性计收）的地区或者上述企业自行开发的场地，使用费最高为每年3元/平方米。前款规定的费用，地方人民政府可以酌情在一定期限内免收。
（3）土地使用费的缴纳
土地使用费的缴纳分为以下两种方式。
①作为中国合营者投资的股本。土地使用费作为中外合营企业中国合营者投资的，凡合同已规定经营期限的，按合同规定的合营期限一次预收计算；凡合同未规定经营期限的，15年一次预收计算。
②由中外合营企业按年向当地政府交纳。分年向当地政府缴纳土地使用费的，计算方法也可以采取多种形式，如按规定的标准缴纳，按营业收入的比例提取等。
具体采取哪种方式，由合营双方根据实际情况协商确定。
4．外商投资开发成片土地的限制
根据《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》第二条规定，成片开发是指外商在取得土地使用权之后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地，建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施，形成工业用地和其他建设用地条件，然后转让土地使用权，经营公用事业；或者进而建设通用工业厂房以及相配套的生产和生活服务设施等地面建筑物，并对这些地面建筑物从事转让或出租的经营活动。
成片土地开发经营活动十分复杂，影响较大。因此，1990年5月19日，国务院发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，对外商投资开发经营成片土地作出了限制规定。主要有以下内容。
（1）外商投资成片开发，应分别按照《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》的规定，成立从事开发经营的中外合资经营企业，或者中外合作经营企业，或者外资企业。开发企业受中国法律的管辖和保护，其一切活动应遵守中华人民共和国的法律法规。
（2）向外商出售的只是土地使用权，而不是土地所有权。
（3）出让的土地使用权只是一种地上使用权，而不包括地下资源和埋藏物。国有土地使用权出让后，其地下资源和埋藏物仍属国家所有。如需开发利用，应按照国家有关法律和行政法规管理。
（4）开发企业依法自主经营管理，但在开发区内没有行政管理权。开发企业与其他企业的关系是商务关系。
（5）开发区域在城市规划范围内的，各项开发建设必须符合城市规划的要求，服从城市规划管理。开发区域的各项建设，必须符合国家环境保护的法律、行政法规和标准。
（6）开发企业必须在实施成片开发规划，并达到出让国有土地使用权合同规定的条件后，方可转让国有土地使用权。开发企业未按照出让国有土地使用权合同规定的条件和成片开发规划的要求投资开发土地的，不得转让国有土地使用权。
（7）开发区域内不得从事国家法律和行政法规禁止的经营活动和社会活动。
5．外商成片开发土地的审批程序
（1）项目建议书的编制和审批
外商投资成片开发的项目，应由市、县人民政府组织编制成片开发项目建议书（或初步可行性研究报告），并经有批准权限的部门批准。其中，使用耕地66．7公顷以下、其他土地133．34公顷以下，综合开发投资额在省、自治区、直辖市人民政府（包括经济特区人民政府或者管理委员会）审批权限内的成片开发项目，其项目建议书应报省、自治区、直辖市人民政府审批。使用耕地超过66．7公顷、其他土地超过133．34公顷，或者综合开发投资额超过省、自治区、直辖市人民政府审批权限的成片开发项目，其项目建议书应经省、自治区、直辖市人民政府报国家发展和改革委员会审核和综合平衡后，由国务院审批。
（2）设立开发企业的审批
外商投资成片开发，应分别按照《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》的规定，成立从事开发经营的中外合资经营企业，或者中外合作经营企业，或者外资企业。审批权限在国家商务部和省、自治区、直辖市人民政府。
（3）土地使用权的取得
外商投资开发经营成片土地的土地使用权一般采用出让方式取得。国有土地使用权由开发区域所在的市、县人民政府出让。市、县人民政府应当依照国家的有关政策和法规，确定地块范围、土地用途、使用年限、出让金和其他条件，与外商投资企业签订土地使用权出让合同，并按出让国有土地使用权的审批权限报经批准。
（4）成片开发规划的批准
根据《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》第七条的规定，开发企业应编制成片开发规划或者可行性研究报告，明确规定开发建设的总目标和分期目标，实施开发的具体内容和要求，以及开发后土地利用方案等。成片开发规划或者可行性研究报告，经市、县人民政府审核后，报经省、自治区、直辖市人民政府审批。审批机关应就有关公用设施的建设和经营，组织有关部门协调。
6．外商开发企业的权利和义务
（1）外商开发企业的权利
①开发企业依法享有对获得国有土地使用权的土地进行开发经营的权利。
②开发企业可以吸引投资者到开发区投资，受让国有土地使用权，开办企业。
③开发企业在实施成片开发规划，并达到出让国有土地使用权合同规定的条件后，可以转让国有土地使用权。
④在经省、自治区、直辖市邮电主管部门批准的前提下，开发企业可以投资建设，或者与邮电部门合资建设邮电通信设施，建成后移交邮电部门经营，双方根据签订的合同，对开发企业给予经济补偿。
⑤开发企业可以投资建设区域内自备电站、热力站、水厂等生产性公用设施，经营开发区域内的供电、供水、供热等业务，或者将建成的开发区域内的生产性公用设施交地方公用事业企业经营。公用设施能力有富余，需要供应区域外，或者需要与区域外设施联网运行的，开发企业可以与地方公用事业企业按国家有关规定签订合同，按合同规定的条件经营。
⑥开发企业可以按照国家交通部门的规划，建设和经营专用港区和码头。
（2）外商开发企业的义务
①开发企业必须根据土地使用权出让合同的规定，向政府支付土地出让金。这是开发企业最基本的义务。
②开发企业必须依照出让合同的规定对取得的土地进行综合开发。
③如果开发区域在城市规划区范围之内，开发企业应服从城市规划管理部门的管理，其各项开发建设活动应符合城市规划的要求。
④开发企业的一切活动应遵守中华人民共和国的法律法规。
四、开发区建设用地
开发区是指在城市或者其他有开发前景的区域，划出一定范围，经政府科学论证和严格审批的、实行特殊体制和特殊政策的开放开发区域，主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、商贸开发区、工业园、软件园、环保产业园和物流产业园等。
1．我国开发区的土地利用
由于开发区具有良好的投资环境，享受国家优惠政策，应该成为调整优化产业结构、节约集约用地的示范区。20多年来，我国开发区建设取得了喜人的成就，但是在开发区的建设过程中也存在不少问题。由于受地方利益驱动和房地产热的影响，各地方政府纷纷设立各类开发区，甚至连县、乡（镇）等各级政府都层层设立开发区，出现了全国范围内的“开发区热”，各地大量圈占耕地，一度出现混乱局面，尤其是省级以下政府批准设立的开发区存在的问题比较突出。这些开发区设立前不进行科学的可行性论证和规划就匆匆上马，导致目前开发区数量偏多，且土地利用普遍存在不合理的现象。
（1）开发区用地多数为外延式扩张，规划和布局不科学
我国当前建设开发区就如同建设新城区或新工业基地，主要是一种外延式的扩张，需要征占大量的农村集体土地，土地用途及权属都发生了改变。1984年设立的第一批14个经济技术开发区，都设立在远离母城的农村地区，距离一般为十几千米、几十千米甚至上百千米。开发区建设的初期，特别是1992年～1993年期间，由于盲目性大，出现了不少矛盾和问题。
有的开发区建设未经很好的科学论证，带有较强的盲目性；有的摊子铺得过多，规模过大，布局不合理，圈占大量耕地；有的缺少资金，基础设施差，上不来项目，建设迟缓，形成“开而不发”的局面；有的为了扩大招商引资上项目，越权制定了一些优惠政策；有的开发区规划建设方向不明确，不加选择地盲目接项目，没有地方特色；有些开发区建设管理政策不完善、不配套，具体措施不得力等。1992年以来，全国各地兴办开发区的热情很高，有的开发区办得很成功，吸引了大量外资，带动了区域经济的发展。但有些地方不顾主客观条件，开发区越办越多，范围越来越大，出现了一哄而起、赶时髦的现象。一些中小城市在条件不具备的情况下，也仓促宣布办几个到几十个开发区，还有些连交通、通讯设施都不具备的县、乡（镇）也竞相办起开发区，主观热情很高，但筹划与兴办开发区的规模同土地、资金、人才等方面具备的可能条件之间不相适应，开发区规划和布局的随意性、主观性很大，造成大量资金和土地的浪费。
（2）建设总量过大
各类开发区总量过多、面积过大，不少开发区在开发建设过程中，过分地追求“大而全”，用地上存在着扩张心态，基本上走的是数量扩张的外延开发道路。有些开发区以“滚动开发”为由，把自己的范围滚得很大，造成了土地和财力的大量浪费。为了地方的局部利益，圈占一片土地即赋名开发区，至于开发区选址是否得当，规模是否合理，有无开发前景，开发区主办单位心里也没有底。一些开发区虽然编制了土地利用总体规划，但没有按照实事求是的原则，把开发区的规划建设与当地的经济发展水平联系起来，过于超前，缺乏科学性，结果造成开发区规模过大，总量失控。
（3）用地结构不合理
开发区作为城市在经济发展上的一个补充，职能应以工业生产、科研、仓储为主，用地应以工业用地、仓储用地、道路用地为主，加上适当的市政公用设施和部分生活居住用地。但我国许多开发区远离母城，位置独立，开发区整体规划与建设都是按照城市模式来设计的，而不是按照工业区的模式来设计的。因此，造成开发区用地结构中，工业用地仅占全区土地面积的20%～40%，大量土地被绿化、生活公用设施建设和其他用途占用。非生产性用地比例过高，造成投资向非生产性项目倾斜，这不仅与设立开发区的初衷背道而驰，而且工业用地比例过低不利于开发区建设资金的自身积累，影响开发区偿还贷款的能力，无法形成滚动开发的良性循环，为今后的进一步发展设置了障碍。
（4）开发区土地利用方式为成片开发，且占用耕地较多
成片开发是相对于宗地开发而言的。宗地开发是一次开发一小块地，供一个或几个项目使用；成片开发是一次性开发大面积的土地，规模从几平方千米到几十平方千米，甚至上百平方千米，开发主体既可以是政府，也可以是企业，既可以是内资，也可以是外资。成片开发完成后，一次性将土地使用权出让出去，最长可达70年，一次性收取出让年限的土地使用费。这种方式利弊兼有。有利之处在于开发初期带来了开发区的繁荣，引入了大量资金，弊端在于一次性出让较长年期的土地使用权，使政府丧失了对土地的控制权，流失了土地的增值收益。
另外，开发区占用耕地较多。全国各级各类开发区除天津等极少数开发区选址在荒山、荒地上外，其他大部分选址在农业生产力水平较高的耕地上。1992年“开发区热”时，全国绝大多数省（区、市）建设用地及耕地占用指标都被突破，而且突破的幅度相当大。根据原国家土地管理局对7个省份的不完全统计，每个省份的开发区初始面积都超过了2×104公顷，占用耕地面积在80%以上，有的地方甚至达到了100%。从开发区设立之日起，其批准面积之内的耕地的使用性质就发生了改变，这就使得开发区内耕地合理、合法地锐减，而且耕地性质的改变是不可逆转的，也就是说，大部分耕地性质改变后不可能再通过整治、复垦等方法使其恢复为原来的耕地。
（5）用地面积大，土地利用率不高
开发区本应是资源高度集约配置和利用的地域，但是，我国开发区却由于各种原因，产生了土地利用率不高、土地闲置突出的问题。
（6）土地市场不完善
①土地市场价格偏低。由于开发区设立总量偏多，沿海地区大规模开发开放的推进，市场经济体制改革不断深入，开发区的优惠政策越来越少，而且不同的开发区之间又存在着相互竞争。为了加大招商引资力度，吸引项目入区投资，部分开发区有意降低土地使用权出让和转让价格，寄希望于项目建成投产后的税收收益，从而造成土地市场价格偏低。一些地方违法授予园区土地供应审批权，园区越权审批土地，削弱了政府对土地的集中统一供应职能和对土地市场的调控能力。据统计，各类园区用地中，纳入市县政府统一供地的不到四成。有的地方搞所谓“开发区封闭管理办法”，园区用地基本都没有纳入所在城市的统一管理和供应，存在违规下放土地审批权、多头供地问题。
②土地出让方式单一。国家法律法规规定土地出让须实行招标、拍卖、挂牌方式，而开发区用地一般以协议方式出让为主，招标、拍卖、挂牌等竞争性较强的土地出让方式占的比例还不大。另外，除开发区自身市政建设用地和绿化用地外，尚有相当一部分企业用地是通过行政划拨方式取得的。
③拖欠土地出让金。开发区一次性出让土地面积大，出让金额高，许多企业无力承担，只有采取拖欠的方式，也有的企业以各种理由故意拖欠出让金，以减少成本利息支出。
④一些开发区出于地方保护主义考虑，为吸引外资，在土地出让上相互攀比，竞相压价。这不仅扰乱了土地市场的正常运转秩序，而且使一些投资者乘虚而入，进行土地投机，有的先用后征、边用边征问题突出。有的不以工业项目为主，却以房地产开发为主。因此，造成国有土地资产大面积流失，严重损害了国家利益。
2．对当前开发区建设用地的建议
（1）树立可持续发展的观念
领导干部要牢固树立“土地供应是调控经济发展的重要手段”的理念，牢固树立市场配置土地资源的理念，防止发展经济的急躁倾向十分重要和必要。要通过各种形式，强化领导干部对土地管理在国家和地方经济社会可持续发展中的重要意义的认识，同时要把土地的可持续利用纳入地方政府领导考核的重要内容。改革和完善地方党政干部考核任用制度，考核领导干部既要看经济指标，又要看社会文化指标、资源环境指标，把资源保护与合理利用指标作为考核和选拔任用地方领导干部的政绩的重要内容，制定考核办法和指标体系，使广大领导干部树立正确的发展观，端正经济发展的指导思想，处理好经济发展与资源保护的关系。
（2）进一步完善和规范各类园区的审批制度
国务院曾于1993年4月28日发出《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，明确设立各类开发区实行国务院和省级人民政府两级审批制度。省以下各级人民政府不得审批设立各类开发区。应当重申这一规定，并进一步明确，在审批各类园区时应将是否符合土地利用规划的审查意见作为必备要件。有关省（区、市）和国务院主管部门应切实加强对各类开发区的前期规划和可行性研究的指导工作，并向国务院申报，审批设立开发区必须要加强统筹规划、合理布局，注重经济效益和社会效益，兼顾环境效益。
（3）将开发区用地纳入统一规划、统一市场管理
开发区的规划建设必须以土地利用总体规划和城市总体规划为依据，服从于城市产业布局调整的要求，要从区域范围调控开发区的设置布局；城市中各类开发区的规划必须纳入城市的统一规划，开发区的选址必须符合土地利用总体规划和城市总体规划确定的城市发展的空间布局结构。应加强国土资源和城市规划管理部门的合作和协调，充分发挥土地利用总体规划和城市总体规划的作用，进一步强化规划的权威性，硬化规划约束，严格规范调整土地利用总体规划和城市总体规划的条件和程序，把住农用地转用和土地征用审批关口，落实土地用途管制制度。
（4）国土资源管理部门要加强对开发区土地的统一管理
要加强土地管理机构对开发区土地开发利用的管理。为有效解决开发区圈地问题，可考虑分等级对各类开发区的土地开发利用进行专门管理，做到管理与服务相结合。
同时要提高产业关联度，发展产业集群。国家鼓励工业项目向依法设立的国家级和省级开发区集中，充分发挥其资源共享和基础设施完善的优势，提高产业关联度，发展产业集群，实现园区内公共资源的低成本共享。科学制定园区产业的发展方向，规范入园企业和项目标准，增强产业链发展的合力和张力。健全园区生产协作与服务体系，提高产业集群的专业化协作和社会化服务水平。引导布局分散的中小企业逐步集中到专业化园区，加快生产要素的集聚。借鉴发达国家发展专业化产业区的做法，积极研究制定促进产业园区发展的法规、金融、财政、人力资源、可持续发展等公共政策。
（5）鼓励开发区由政策竞争转向制度竞争
过去，开发区之间主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。各开发区的免税政策基本上大同小异，有些地区减免已达8～10年，很多甚至实行零地价政策，增加政策优惠的幅度已不大。投资竞争应转向制度竞争以及制度创新、政府效率、服务体系和生活环境的竞争。投资环境中，制度因素越来越重要，制度因素成为竞争的重要因素。可以通过以下措施来协调园区间过度竞争的问题：
一是坚决制止超规划多批和提前占用土地，对不符合土地利用规划、未经批准占用的土地、未经批准开发的土地，以及出让后长期不进行项目建设的土地，依法应当收回的坚决收回。严格控制各类园区商品房住宅开发。
二是要实行土地出让最低限价，减少土地资产的流失。各地要统一地价体系，将开发区的基准地价与标定地价的确定工作纳入当地政府统一管理，做到统一评定、更新和公布。协议出让最低价不得低于新增城市建设用地有偿使用费、征地补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关规定的税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。对于商业、旅游、娱乐和住宅等用地，同一地块有两个以上意向用地者，必须招标、拍卖和挂牌供应，以协议方式出让土地的，不得低于协议出让最低价。制定并强制执行不同的土地出让最低限价制度，对土地资产的流失进行保护，减小地方政府盲目圈地的利益冲动。
（6）严控土地供应总量，转变土地供应方式
严格控制土地供应总量，优化土地供应布局和结构，在存量土地未充分利用之前，不再新征、新占土地。在引进项目时，加强对用地项目的审批、审核。确定项目用地规模时，可以聘请相关专家，根据项目性质、规模、投资量大小、项目的土地产出率等各项指标，综合确定项目用地规模。用地项目选址时，要正确处理好项目用地需要与严格执行规划的矛盾，在满足规划总体要求的条件下，尽量满足项目用地要求。与此同时，还必须根据项目的不同情况及不同需求，灵活转变供地方式，提高土地综合利用率，用足、用好有限的土地资源。根据一些地方的经验，具体可以采取以下方式：
①开发区建好标准厂房，提供给企业使用。其优点是开发项目能在最短的时间内进入场地，缩短了项目投资和生产的准备时间。
②开发区把土地出租给企业，由企业自建厂房，满足其生产的需要。这种供地方式主要针对一些生产规模较大而且生产工艺比较特殊的企业用地。
③开发区请投资商根据他们的需要参与设计、建设。投资商提出建筑设计要求，开发区负责设计、施工、监理。此种方式操作起来比较复杂，但能较好地避免厂房和土地闲置问题。总之，供地方式要公开、公平、公正，保证土地市场的稳定、公开、安全运行。
（7）提高引进项目的质量，认真执行工业项目建设用地控制指标
项目是开发区的生命线，项目的质量直接关系到全区经济的发展前景，也直接关系到开发区土地的集约利用，即土地产出率的高低。在项目引进时，要认真按照国家产业政策的要求，对鼓励类项目要及时引进；对限制类项目，要从严控制；对禁止类项目，要拒绝引进。应从以往只强调数量引进转变到有选择地引进，以质量为重。坚持按照“高技术含量、高出口创汇、高市场占有率、高附加值、低能耗、无污染”的原则引进项目。不符合开发区性质的低科技含量项目或者污染项目，坚决不予引进。这样，眼前利益可能会有所损失，但从长远来看，却有利于开发区的健康发展。
（8）通过市场机制优化配置开发区的土地利用
和其他经济资源比较起来，土地资源供给弹性相对较小。如何有效地增加土地供给，实现对土地需求的自我调节，从而将供求协调起来，这是十分重要的。开发区土地利用结构的不断调整，反映了土地供给与需求变动的趋势及相互作用的结果。从一定意义上讲，城市（开发区）土地供给需求产生及其实现的过程，就是城市（开发区）土地资源的配置过程。通过土地市场机制，优化配置土地，可有效地解决乱占滥用土地的问题，提高土地的利用效率和效益，以达到集约节约用地的目的。
（9）严格执行有关文件规定，整顿规范现有开发区
按照国办70号文件规定，属违规批准，并不具备条件的开发区要坚决停办，土地要坚决收回；确需保留的，要由省级政府审核后报国务院批准。
①根据各级开发区的发展水平进行清理整顿
a．鉴于市以下园区量大面广，建议对符合土地利用规划和城镇规划、规模适度、效益好、确需保留的园区，可作为城镇建设用地中的工业用地对待，不必强求补办园区审批手续，对其超过规划和计划占用的土地，在新一轮规划修编的控制指标中，坚决扣回。
b．对不符合土地利用总体规划和城市建设规划，没有项目进入、没有建设条件、项目资金不落实、名存实亡的开发区，坚决停办和注销；已批准征用的土地转为城市批次建设用地；没有办理土地征用手续的退还农村集体经济组织，还耕于农。
c．对经国务院、省政府批准的各类开发区，要进行归类整合。鼓励工业项目向已设定的国家级或省级开发区集中。
d．对基础好、资金足、科技含量高、有市场和效益好的开发区，要加大扶持力度，进一步做好规划，将其做大做强。
e．各类开发区建设要坚持依法办事、科学管理、保护耕地、规范运作的原则，依法征用土地和供应土地，依法测算农民的征地补偿费和安置补偿费，切实保护农民利益。
②清理开发区土地，对不同利用状况的土地区别对待
a．规划范围内但未征用的土地
开发区宜采取“大规划，小开发”的做法，既从远景发展的需要着眼规划控制面积，又从现实可能的条件出发在小范围内动工开发。一旦启动，就集中力量在尽可能短的时间内建成。建成之后，就努力经营，使之很快收效，拥有了更多资金和更好的条件，就可以进行下一步的开发，即“成熟一点，开发一点；成熟一线，开发一线；成熟一片，开发一片；开发一片，建成一片；建成一片，投产一片；投产一片，收益一片”。只有采取这种积极的建设方针，才能形成良性循环，确保开发区规划范围内未征用土地的可持续利用。
b．征用或出让后但未建设利用的土地
重视出让后续管理，杜绝闲置。对这部分土地要按《土地管理法》、《城市房地产管理法》中有关闲置土地处置办法和国土资源部《闲置土地处置办法》办理。在清查闲置土地状况的基础上，各级政府要制定园区闲置土地消化利用计划，与土地利用年度计划一并执行。凡未完成闲置土地消化计划的，要核减该园区年度新增建设用地指标。
c．出让后已进行建设但未利用的土地
开发区的性质要求其具备一定量的土地储备，但要掌握好量，过大会造成土地闲置浪费和资金的无效投入。对于暂时没有项目的土地，要尽快安排项目入住。完善其现有的设施与条件，找出未利用的原因，针对具体问题作出改进，并在以后的安排中减少土地的储备量。
3．出让后已利用的土地
这是开发区土地利用的理想状态。对于出让后已利用的土地，要促进其提高产出率，对规模扩大的企业，可采取一定的措施鼓励土地的内涵挖潜和集约高效利用，以实现资源配置的最优化。
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