论国有建设用地划拨供应

山东省莘县国土资源局 徐启水 秦伟 刘恒飞 徐燕

国有建设用地划拨供应，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地使用无偿交给土地使用者使用的行为。在计划经济体制下，我国所有用地一律采用划拨土地制度，从1990年我国正式确立土地有偿使用制度开始，原则上只有公益性项目可以无偿使用划拨土地，现行划拨土地的适用范围包括：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；法律、行政法规规定的其他用地。

2001年10月，根据法律和国务院规定，国土资源部制定下发了《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），将划拨供地范围予以细化。2008年1月，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号），进一步要求严格限定划拨用地范围，及时调整《划拨用地目录》。除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨用地范围，及时调整《划拨用地目录》。除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式供应土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。

一、划拨土地具有下来特征

一是以划拨方式取得土地使用权的，没有期限规定；二是以划拨方式取得土地使用权的，不得从事转让、出租、抵押等经营活动，如需转让、出租等应办理土地出让手续或经政府批准，土地使用者不使用该土地时由政府无偿收回；三是划拨土地使用权用途未经批准不得改变；四是划拨方式取得土地使用权包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用和无偿取得两种形式；五是取得划拨土地使用权须经过县级以上人民政府核准并按法定程序办理手续。

二、划拨土地制度的现实意义

划拨土地使用权制度诞生于计划经济时代。当时国有企业的全部或主要利润须上交，作为生产要素的划拨土地使用权不参与市场循环，故不必考虑其成本与回报的国有企业划拨用地制度，也就理所当然地成为了当时唯一的经营性土地使用制度了。

十一届三中全会以后，为了适应经济体制改革和对外开放的需要，政府开始着手土地使用制度的改革。从经济体制改革起至土地有偿使用制度建立期间，我国经济开始从传统计划经济向市场经济体制过渡，土地不再是简单地作为生产资料形成存在，而是具有了商品属性。相应地，以划拨方式获得的土地使用权也具有财产权利的属性。

在1994年制定《城市房地产管理法》时，对于是否保留划拨土地使用权这一用地方式，曾有两种截然相反的观点。一种观点主张取消土地使用权的划拨方式，一律采用有偿出让方式。理由是：其一，行政划拨方式是计划经济体制的产物，不符合发展社会主义市场经济的要求；其二，划拨方式是无偿或低偿的，与出让之间差价悬殊，实行划拨干扰房地产市场的公平竞争；其三，一些单位有偿转让用划拨方式取得的土地使用权，造成土地收益流失，级差收益落入单位和个人手中；其四，划拨方式取得土地使用权的，不重视土地利用效益，造成土地的闲置浪费。另一种观点则主张，划拨方式和出让方式应当并存。理由是：其一，划拨方式实际上取消不了，各级行政机地关，事业单位及国家重点建设用地，客观上需要采用划拨方式；其二，通过划拨方式取得的土地使用权与通过出让方式取得的土地使用权性质有所区别，前者取得的不是物权，因而不能转让、抵押；后者取得的是财产权，可以转让、抵押；其三，随着房地产制度的改革，条件成熟时，国家划拨土地使用权可以有步骤的收回，改用出让方式，最终实现土地使用权的商品经营目标。

经过反复研究得出结论：“在当前房地产市场发展还不够成熟的情况下，划拨方式仍是取得土地使用权的重要方式”，应予以保留。但同时强调，“应对划拨的范围加以限制”。可见划拨土地使用权制度在《城市房地产管理法》中得以确立，一方面是对历史遗留的划拨土地使用权的肯认，另一方面是出于当时土地有偿出让、转让制度确立不久，房地产市场发育不够成熟的现实考虑；而根本原因还在于划拨土地作为公益目的用地的需要。

三、我国划拨土地使用权制度的完善

1990年实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第43条以未向政府缴纳出让金作为界定划拨土地使用权的唯一标准，并将划拨土地使用权一概认定为无偿取得。

1994年实施的《城市房地产管理法》第22条对划拨土地使用权人的定义作了有限度的修改，承认划拨土地使用权人在补偿、安置等费用上的投入。

2001年2月13日国土资源部发不了《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，首次明确了企业国有划拨土地权益，承认划拨土地使用权是一种财产权，这就为其流转提供了可靠的内部动力，因为划拨土地使用权人长时间使用土地不可能对土地没有投入，况且用地者在取得划拨土地时也并非“无偿”，也付出了拆迁费、征地费等相关费用。

与此同时，由于建立统一的城市房地产市场体系的需要，必须将土地有偿使用制度确立以前形成的划拨土地使用权（主要是国企、非公益事业单位和个人的土地占用的划拨土地使用权）推向市场。因此，现行立法允许这些划拨土地使用权在一定条件下进行转让、抵押、租赁。但始终未对其进行过全面的梳理，使得当前经营性划拨土地使用权制度本身存在着相互矛盾之处，且使划拨土地在市场流转过程中障碍重重。

四、我国划拨土地中存在的若干问题

1．大量营利性企事业单位无偿使用划拨土地

这些营利性划拨土地的形成途径可分为两类，一类是存量营利性划拨土地，即土地有偿使用制建立以前计划经济体制遗留下的大量营利性划拨土地。另一类是增量营利性划拨土地，即土地有偿使用制建立以后出现的新的营利性划拨土地。后者之所以出现是因为取得划拨土地的成本很低，一些用地单位通过各种渠道，包括灰色交易来竭力争取划拨土地，用于从事经营性活动一些企业。例如以办教育或办医院等为名取得划拨土地，改变土地用途搞房地产开发，还有不少的党政机关和事业单位利用其划拨土地修建宾馆用来出售或出租。通过新的划拨方式取得土地使用权人，仍然可以利用法律的规定进行转让、租赁、抵押。这些不正常利用土地的行为扰乱了正常的土地市场秩序，加剧了企业之间的不平的竞争，侵害了国家的利益。

2．已经进行有偿使用改革的营利性划拨土地仍在无偿或低偿使用

根据法律规定，我国对转让、出租、抵押而发生权属流转的营利性划拨土地实行了有偿使用改革，受让方办理手续，缴纳出让金。这种情况的转让实质上是转让的划拨土地的性质发生根本变化，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地使用权的有偿出让转化规定了协议、招标、拍卖三种方式，而对划拨的土地使用权向有偿出让转化采取何种方式未作规定，而转化采取的方式又直接关系到补交出让金的数额。《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定：出让金标定低价的一定比例收取，最低不得低于标定低价的40%，根据这一规定及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》所规定的转化制度，在逻辑上，转化只能通过协议来实现，而不能采取招标、拍卖的方式。这是因为，实现从划拨到有偿出让的转化后，土地使用权人应当仍然是原土地使用者，而不是其他人，如果采取招标、拍卖等方式实现转化，由于存在竞争，土地使用权人将不可能保持不变；采取招标、拍卖方式实现转化，事实上等于国家将划拨土地使用权收回，然后重新进行有偿出让。所以，由于土地使用权由划拨向有偿出让转化只能以协议的方式进行，其价格往往有利于使用人，故法律应当对转化时土地使用者所交的出让金的下限以及交付期限作出明确的限制性规定，以防止国家的利益受到损害。

即使是这样，在现实中一次性缴纳土地出让金的难度也很大，在许多用地单位缺乏资金又受到经济利益驱动的情况下，纷纷进入土地隐形市场非法交易，自私转让、出租或抵押，即使用地单位有相应的资本，也存在投机心里，想方设法不交出让金。

对经营性企业已划拨土地进行有偿使用的改革往往是与企业改制结合起来的，改制中对土地资产按照市场价格进行评估并处置，通常有出让、租赁和作价入股三种处置方式。但实际上，就算企业进行了改制，相当多的企业也未对土地资产进行处置，继续无偿使用土地。即使是经过土地资产处置的改制企业，对其占用的划拨土地也只是低偿使用。

3．未发生变更的营利性划拨土地继续无偿使用

原则上凡是经营性的划拨土地都应该实现有偿使用，但根据目前的法律规定和现实中的情况，如果未因转让、出租、抵押等原因发生权属流转或企业改制、使用性质变更的那部分营利性划拨土地，则允许继续保留划拨土地使用权，继续无偿使用，显然，这种现状是不合理且亟待解决的。

不办理土地使用权出让手续的，应将转让房地产所得获益中的土地收益上缴国家或作其他处理。而这里所谓“不办理土地使用权手续”的情形，是“国家暂时无法或不需转为出让方供应的地块，或者根据城市规划不宜出让而近期又不禁止转让的地块。”已经破产的国有企业或者集体、个人占用的划拨土地，在企业倒闭后，原划拨土地原则上应该由国家收回，但是现实中大量划拨土地出于无人监管或者监管不利的情况，任由个别人继续经营取得利益，而不上缴国家。

五、解决划拨土地使用问题的改革措施

1．全面清查未发生变更的营利性划拨土地

对全国的划拨土地做一次全面清查，对于已经破产，或者非公益性盈利企业要做到强制性转变土地使用权性质。避免国家的利益受到侵蚀。

2．明确经营性划拨土地使用权转化的条件

划拨土地使用权的转让、抵押、租赁、投资等处分，只是弥补过去体制下形成的用于经营目的的划拨土地缺陷的变通做法，而非适用于一切划拨土地普遍规则。

3．建立更科学严格的划拨土地审批机制

为防止在实际操作中某些经营那个地性用地单位通过不正当途径获得划拨用地，在土地使用权划拨的实施过程中必须做到公正透明。另外，建立“年检”制度，定期清查已划拨土地，掌握每幅土地的现状与土地使用证上记载内容是否相符，如发现划拨土地改变用途用于经营性的活动，应收回其划拨土地使用权，改为出让性质的土地。

4．建立公开透明制度

网上政府网站及时公开土地调整计划，群众的力量是伟大的，只有暴露在人民的眼光下，受到人民的监督，才能做到真正的为人民服务。