苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制研究

苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制研究_观察与思考：苏州发展现实问题研究

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。实现国家治理现代化，从根本上实现由“管理”到“治理”的转变，不仅关乎整个国家层面全面深化改革，而且涉及省、市、县乃至乡镇、村居等各个层面全面深化改革。其中“加快形成社区共治与居民自治有效机制”就是推进基层治理现代化进程中的一个重要的理论和实践命题。我们以苏州实践为基础，试对此问题进行一些理论上探讨和回答。

一、项目研究的背景及意义

（一）本项目国内外研究情况

1.国外研究情况

本项目研究涉及社区、自治、治理等概念，主要涉及西方社会治理和合作主义理论等。全球治理委员会对治理的界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的目标是实现善治。社会治理理论的提出是对传统社会管理方式的一次重大变革，即由行政集权式向民主式、参与型转变。社会治理的主体由单中心向多中心转变，社会治理的手段由平面化向网络化转变，同时强调政府、市场、公民共同承担社会责任。因此，治理理论核心是两个方面：横向的多元主体并存，纵向的上下互动。一方面，治理是将政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”结合起来，形成政府、市场与社会协同共治、多元主体合作治理的“善治”模式；另一方面，治理是国家、社会与市场各归其位、各尽其责，双向共治的良性互动，从而实现有效治理，达到国家长治久安和充满发展活力。

在社会治理理念下，社区治理的核心则是要解决社区治理主体和治理流程中存在的问题与矛盾，其基本要素包括：治理主体、治理客体、治理规则、治理过程等。依据社会治理理论，考察国外的社区治理模式，大致可以分为三种类型，一是欧美、日本等发达的工业化国家，由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，到现代大多已经形成了比较完备的城市社区自治组织管理体系；二是以新加坡为代表的行政主导模式，其特点是政府部门中设立专门的社区组织管理部门，政府行政力量对社区的组织管理有比较强的影响和控制力；三是以澳大利亚为代表的混合型管理模式，其特点是由政府部门人员、地方人士及其他社团代表共同组成社区组织管理机构。

2.国内研究情况

从20世纪90年代开始，我国借鉴西方社区自治的理念，以扩大社区自治为导向，坚持党组织和居民自治组织（居委会、村委会）互动并行，开始了中国特色基层民主建设和社区建设探索。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国社会结构深刻变化，社区治理问题逐渐凸显出来，传统的单一垂直型的街居体制逐渐被现代的多元扁平型的社区体制所代替，社区共治与居民自治有效互动并进问题引起学界、政府和实践者的共同思考。

我国学界立足社会体制改革，大体从四个角度对社区共治与社区自治展开了广泛的讨论：一是从社会服务提供角度；二是从社会管理体制角度；三是从社会利益分配和社会参与角度；四是从公共服务体制加社会管理体制角度。对此，丁元竹教授的观点比较有代表性，他坚持从整体上即社会体制改革角度去认识和把握社区共治和自治相结合。他认为社会体制是社会建设的各类主体，包括政府、社会组织和私人部门在处理社会事务和提供公共服务过程中的角色、作用、相互关系等制度安排，其显著特征是具有多元的治理主体，面对繁杂的社区事务，需要协调多样的社会利益关系，需要通过多种合作协商方式实现社区的和谐发展。

我国政界也是以社会体制改革来统领社区治理推进。2004年，党的十六届四中全会正式提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，标志着我国的社会管理体制开始从国家全面控制和包办代替的传统管理模式向多主体合作参与的现代治理模式转变。2006年，中共中央十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“坚持社会主义市场经济的改革方向，适应社会发展要求，推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”。2012年，党的十八大报告明确提出了包括社会管理体制、基本公共服务体制、现代社会组织体制、社会管理机制的社会体制改革的任务。2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则把创新社会治理体制明确作为当前社会体制改革的重点任务之一。

从我国社区建设实践来看，我国社区治理方式历经街居管治体制向社区自治体制再向社区共治体制的三次转型。这一历程中出现了盐田模式、江汉模式、沈阳模式、太仓政社互动模式、上海社区共治模式等以自治体制不断沿革为特点的社区治理模式。其中太仓、上海在社区治理方面较早提出、并对社区共治与居民自治互动共进进行了探索。

（二）问题提出的现实背景

社区治理的转型是与我国经济社会新一轮转型发展紧密关联的。当前，提出“加快形成社区共治与居民自治有效机制”命题，主要基于两大背景。

1.创新社区治理体制是我国新一轮经济社会转型发展的内在要求

当前，随着社会领域出现的新变化，社会发展有了新要求：更加注重民生问题，更加彰显社会公平正义，更加重视社会治理创新。党的十八届三中全会把创新社会治理体制作为当前社会建设的关键，作为社会体制改革的重点任务，这是我们党适应社会转型，为加强治理能力建设而进行的工作和体制的创新，也为我们社区治理体制改革指明了方向，明确了任务，即着力在深层次上理顺三大部门的关系，既避免政府失灵、市场失灵以及可能的社会失灵，也要避免三大部门的越位、错位、缺位和虚位问题。

对苏州而言，当前国际、国内和区域发展的新格局在资源环境、商务成本、社会人口等方面使苏州面临的瓶颈约束越来越多，要求苏州必须全面创新经济社会发展思路和城市管理模式，特别需要通过社会建设带动经济建设，向社会管理和公共服务要红利。具体到苏州社区建设，必须要根据党的十八大和十八届三中全会提出的改革任务，在继续发挥政权建设基层基础作用的同时，更加注重社会治理导向，着力回答社会转型带来的一系列新挑战。比如，利益主体和利益诉求日趋多元的社会背景下，如何统筹兼顾多元利益？公众权利意识增强，如何做好新时期的群众工作？风险社会下，各种类型的风险如何应对？互联网时代，如何驾驭虚拟社会？如何形成与社会主义市场经济体制相适应的，与现代化经济结构相协调的现代化社会结构？等等。这些问题挑战都对政府和社会提出了更高的要求，也彰显了社会体制改革的迫切性。因此，苏州的社区管理体制和治理模式必须要做出适应性调整。

2.我国社区治理的实践困局和矛盾

从理论上讲，社区治理离不开居民自治和社区共治。居民自治是社区共治的基础，没有居民自治就没有社区共治。社区自治是社区建设的核心和灵魂。现阶段我国正处在社会转型期，各种社会矛盾尤其是基层社会管理问题非常突出，伴随着社区利益主体的日趋多元化，人民的利益诉求也面临着矛盾甚至冲突，而政府又往往缺乏足够的精力来很好地解决此类问题，因此依靠社区自治组织解决社区内部矛盾便成了大势所趋。但解决基层社会问题，需要社会主体共同参与，仅靠社区自治和政府他治都不足以应对，还需社区主体联手共治。社区共治是社区治理与时俱进的时代要求，是基层社会变迁和基层民主发展的必然结果，是新时期扩大社会协同、公众参与的路径选择，是发挥居民自治有效性的重要推动力，是现阶段社区工作的有效手段。在社区共同体中，需要创造一些沟通的平台，为社区单位缔造交流的桥梁，这就是社区共治产生的时代土壤。根据相关规定，街镇承担了协调的职能，但从客观事实来看，街道的权力有限，在协调的过程中，不能一味地运用行政手段。那么，在我国现有体制下，怎样才是有效的社区共治的载体、机制、运作模式？自治组织如何做到独立以及应该发挥何种作用？这些问题归根结底就是实行何种程度的共治以及如何推行的问题。

从实践上看，就社区治理实践而言，一方面，在现有强政府、弱社会的管理格局下，作为社区自治核心主体的居委会仍然带有较浓的行政色彩，政社不分使得社区承担了大量的社会管理和服务事务，处于一种超负荷运转的状态，自我管理自我服务却严重不足。另一方面，利益需求增多、服务需求增多、民主需求增多、文化需求增多，这些增多了的多元需求都在呼唤社区治理变革。一是当前社区系统是一个由居民、政府组织、社区组织、企事业单位等多元主体构成的纵横交错的互动网络，社区各主体都有明确的利益诉求，且利益呈现多元化，容易存在很难调和问题而导致矛盾尖锐化。二是社区管理服务的对象已经扩展到实有人口和实有单位，但政府面临的资源与能力约束却日益凸显，回应多样化、个性化需求的任务更加繁重，但公共服务多元化供给的格局尚未形成。三是与此同时，社会主体更加多元化，群众民主参与意识增强，但社区共治面临着结构与功能、制度与机制、路径与方式、整合与协调、操作与运行等具体现实难题，成为探索社区共治的瓶颈因素，社区共治和居民自治的活力和效能不足。

实事求是讲，上述问题无法在社区自治层面得到解决。居委会作为法定的唯一的群众性自治组织，无法涵盖和包容日趋分化的多元社区利益及错综复杂的利益矛盾，而且自治性的社区居委会也无行政职权来统筹如此复杂多元的利益关系。这是基层社会治理的基本矛盾。因此，社区治理需要在社区共治与居民自治相结合上求突破，探索多元主体共同参与的社区共治，通过推进社区共治更加有效地整合市场、资源，通过深化居民自治实现管理服务重心进一步下移，形成社区共治与居民自治交融互动的新格局，这就无疑成为我国社区治理的新方向和实践选择。

3.社区共治与居民自治交融互动的格局成为我国社区治理的新方向

依托现实基础，即中国历史传统（强政府、弱社会的管理格局）和社会转型时期的特殊要求，探索多元主体共同参与的社区共治，形成社区共治与居民自治交融互动的格局就成为我国社区治理的新方向。这在近些年地方实践中已取得一些经验和成效，其中以上海和太仓尤具成效。

上海实践。上海在社区治理的新探索中提出社区共治与居民自治，是基于上海对社区的定位及原有的体制架构，即社区是定位在街道层面，街道实行社区综合治理，政府在社区建设中发挥主导作用。这一体制框架在形成上海模式、促进上海社区发展的同时，也存在弊端：上海社区建设的动力不足，即政府过于强势，社会组织发育不足、发育缓慢，公民缺乏参与的热情和动力。上海的社区共治与居民自治就是在这种背景下被提出来，共治主要是指街道层面，自治主要是指居民区层面，既要保留原有的框架特点，又要摒除弊端。上海社区共治和居民自治的突出特点首先是政府主导的治理，这也可以说是中国现阶段发展现实的一个反映；其次是政党对社区发展的引领，实行基层党建全覆盖；再次是政府力量与社会力量的合作治理：一方面，成立公益社会组织孵化园，帮助培育和扶持发展社区治理的重要主体——社会组织，形成社会协同的格局，另一方面，加快构建自治和共治的平台和机制，在居民区层面开展“自治家园”建设，在街道和居民区中间成立社区代表会议及社区委员会来构筑共治的平台等，营造公众参与的氛围。社区共治与居民自治交融互动、共同发展，实现最大范围内的资源共享。

太仓实践。2008年10月，太仓市在全国率先开始“政社互动”探索。2010年3月，该市制定《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》“两份清单”，明确规定凡村居自治事务，放手其自主管理；政府部门行政事务，不得随意下派。通过“两份清单”厘清了“行政权力”和“自治权利”之间的界限，使村委会和镇政府原来上下级关系变成了协约式伙伴关系，促进村委会真正成为村民的代言组织，实现了“政社分开”，减轻了自治组织的行政负担。同时，推行了“一揽子契约服务”，委托自治组织协助政府完成项目，通过建立“双方契约”，促进“政社合作”，并通过实施“双向评估”，强化“政社互动”，从而形成共治的格局。2012年苏州市在全市推广“政社互动”，截至2014年6月底，104个街（镇、区）中，90个已开展“政社互动”试点，覆盖面为86.54%。除太仓市外，常熟市、昆山市、相城区、故苏区、工业园区、高新区6个市（区）已完成了“政社互动”全面推广工作。姑苏区以“三社联动”助推“政社互动”；相城区细化“清单”，明确职责；吴中区建立“三大便民平台”；吴江区建立镇级社会组织服务中心；工业园区建立社情民意联系日制度；昆山市减负增能；张家港市搭建“互动”平台；常熟市职能上收。苏州市在“政社互动”推广过程中，除了强调“两份清单”、“一份协议”和“双向评估”等基本的制度化要求外，还出台了一些文件，对基层工作减负、培育社会组织、规范政府行为等作了明确的规定，使“政社互动”在这三个方向上有了重要的拓展。基本形成政府调控同社会协调互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的新社会治理模式，治理主体从政府包揽向政府主导、社会共同治理转变。

从上海共治实践和太仓政社互动实践来看，社会自治性的成长和民主发展的过程伴随着社会和政府的博弈互动。社区多元主体的发展和社区自治性的成长，不仅为社区多元共治的实现提供了治理主体，而且为社区共治的实现提供了基础。社区自治性和公共性的成长促进了社区公共空间的形成，构成了社区共治的基础和动力。可以说，没有居民的自治，难以形成社区（街道）层面的共治。

（三）本项目研究的目的意义

基于上述国内外宏观背景，项目研究将以苏州为例，探讨在这宏观大背景下苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制所面临的问题并相应提出对策建议，拟为苏州改革实践提供一定启迪，具有两大意义。

一是理论意义：推进社区共治和居民自治契合了现代社会治理的发展规律，契合了苏州经济社会转型发展需要，是我国基层社会变迁和基层民主发展的必然选择。从20世纪90年代以来，我国社区治理方式历经街居管治体制向社区自治体制再向社区共治体制的三次转型，总结提炼蕴于其中的发展逻辑，必能增强实践工作的理论自觉和实践自觉。

二是实践意义：当下苏州社区共治和居民自治存在着活力和效能不足问题，面临着结构与功能、制度与机制、路径与方式、整合与协调、操作与运行等具体现实难题，这些问题严重制约着社会建设对苏州新一轮转型发展的支撑作用发挥。有效梳理这些瓶颈因素并提出苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制对策建议，对于苏州加快改进社会治理方式具有重大的现实意义。

二、苏州推进社区共治和自治的基本情况

（一）近年来苏州社区治理的基本情况

改革开放30多年来，中国的社会治理结构进行了深刻的变革，治理方式和过程发生了重大的变化，苏州社区治理同样也历经了街居管治体制向社区自治体制再向社区共治体制的三次转型，尤其是“十一五”以来变革创新最为显著。

1.“十一五”时期苏州社区管理体制改革发展

“十一五”时期，苏州社区管理体制实现了从传统街居管治体制向社区自治体制转型，社区治理有了大发展。这一时期的改革创新明显分成两大步：

一是社区管理体制改革从政社分开入手，为社区减负，促进社区加强自治。2005年，苏州民政印发《社区居委会依法自治测评细则》，2006年、2007年，苏州先后出台《关于推进社区管理体制改革和创新的若干意见》《苏州市村级民主管理制度》《苏州市社区居委会民主选举指导意见》。据此，原沧浪区、金阊区、平江区各自选择一个社区进行试点，坚持“权随责走、费随事转”的原则，实行社区工作“准入制”，设立社区工作站，承接原由社区居委会承担的政府在社区的诸多行政事务，将下沉到社区的公共事务和公共服务剥离出来，使社区从半行政性自治组织走向自治性组织，为社区居委会回归到自治组织的功能上来创造了条件。这一改革举措有力推进街居管治体制向社区自治体制转型。与此同时，苏州稳步推进镇、村体制向街道、社区体制转变。

二是从2010年开始，苏州社区管理体制改革提速加快，社区服务、社区管理、社区自治都得到了大发展。2010年，《关于进一步加快推进城乡和谐社区建设的若干意见》《关于进一步加强社会建设创新社会管理的意见》《苏州市社会建设评价指标体系》《关于加强全市社区居民委员会自治能力建设的意见》《关于进一步加强全市社会组织建设的指导意见》等文件相继推出，按照“管理有序、服务完善、文明祥和”的总体要求，以管理体制更加健全、民主自治更加深入、服务体系更加完善、社会环境更加稳定、队伍素质更加优良、服务设施更加完备为目标，聚焦社区组织建设、队伍建设、制度建设、设施建设，建立健全以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区工作站为依托、其他各类社会组织为补充、社区居民广泛参与的社区管理体制和机制，形成了“一委一居一站一办”模式，建立健全各级“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会建设工作格局。这一阶段，苏州社区管理凸显三大亮点：其一，在社区工作站的基础上，苏州城乡普遍建立功能更加完备的社区服务中心，集聚、整合各类社会组织丰富、拓展一站式公共服务和便民利民服务，社区服务得到了大发展；其二，服务类社会组织得到了大发展；其三，社区自治得到了大发展。主要表现在：在城市居委会和农村村委会换届选举中，积极推行村委会“无候选人一票直选”，普遍实行城市社区居委会直接选举，全面推广太仓“政社互动”模式，社区社会组织也在此过程中得到了培育和壮大；建立健全人大代表、政协委员与社区居委会工作对接机制；深化村（居）务公开，重点加强“村改居”合作组织民主管理，切实保障基层群众知情权、参与权、表达权、监督权。比如昆山市实施提案制、议事制、征询制、听证制、监事制和公开制，通过点题即时公开、民主日制度、居务监督委员会等举措稳步推进基层民主自治。

上述两步改革创新，深刻地改变了苏州社区管理体制，使苏州城乡社区建设呈现了新面貌，基层民主自治得到了巩固和发展，4个县级市获评“全国村民自治模范市”，3个县级市获评“全国村务公开和民主管理示范市（县）”；成功举办“全国和谐社区建设工作会议”，全市6个市（区）、4个街道、6个社区获评“全国和谐社区建设示范单位”，受表彰数居全国地级市之首；全市1 113个村建立农村社区服务中心，实现村级社区全覆盖；张家港、太仓、昆山、吴江市和相城区实现“全国农村社区建设实验示范单位”创建全覆盖。2010年后，对规模超过3000户（10000人左右）的集中安置居住区，还设立社区党组织和社区管理服务中心，按照“一区多居”管理模式，下设若干居委会。

2.“十二五”以来苏州社区管理体制改革发展

进入“十二五”时期，随着经济社会深刻转型，苏州社区发展也面临着进一步深刻转型，社区共治体制随之应运而生。党的十八大后，特别是党的十八届三中全会之后，苏州社区管理体制迎来调整重构窗口，苏州社区治理变革进程加快，社区共治与社区自治得到了迅猛发展。主要亮点表现在：

一是社区服务管理水平和能力迅速提升。以共建共享共融为目的，以社区服务中心为载体，苏州城乡社区普遍建立政府、市场、社会互联互动，实现政府公共服务、便民利民服务、互助志愿服务和市场商业服务相衔接，集社会救助、社会保险、社会治安、医疗卫生、环境保护、人民调解于一体的城乡社区公共服务体系。与此同时，社区服务评价机制逐步完善，开展年度居民民主评议，探索实行第三方评估机制，使社区公共服务更加贴近居民需求。

二是政府职能实现方式发生深刻变革。党的十八大以来，社区公共服务社会化、专业化、市场化改革进程加快，社区社会公益事业逐步引入竞争机制，通过项目招标、政府采购等方式，向经营实体或社会组织购买公共服务力度加大。目前，苏州各市政府出台了《关于推进政府购买公共服务的实施意见》《政府向社会组织购买服务目录》《能够承接政府职能转移和购买服务的社会组织目录》等规范化文件，逐步将政府直接“养机构、养人、办事”转变为向符合条件的社会组织购买服务，并在养老、助残、青少年教育等领域率先尝试购买服务。

三是社会组织体制改革加快，社会组织迅猛增长。从党的十八大提出加快建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，到二中全会确定改革社会组织管理制度，再到三中全会提出要激发社会组织活力，苏州社会组织在此大改革背景下得到爆发式增长。其一，社会组织登记爆发式增长，其中公益志愿类、文体娱乐类和协调管理类社区社会组织增长迅猛。其二，社会组织孵化培育力度加大加强。具体做法是：建立“公益孵化园”孵化成长期的社会组织，积极培育和发展公益类、新兴产业类社会组织和社区社会组织；加快推进市属行业协会改革创新和社会组织网上登记、年检工作，促进社会组织自律水平和整体素质提升；重视发挥枢纽型联合性的社会团体的桥梁和纽带作用，探索建立区（市）级社会组织服务中心（或团体）和街道（镇）社区社会组织服务平台，逐步形成社会组织自我管理、自我服务和自律自治的运作机制，强化社会组织的社会调节功能、政府智囊功能和合作平台功能。其三，强化社会组织的监督管理，逐步推进社会组织建设规范化、监督体系化、管理信息化。其四，全面推进社会组织等级评估工作，加强社会组织管理执法监督，防范和打击非法违法组织活动。目前苏州大市范围登记的社会组织已有5175家，备案的社会组织10000多家，活跃在社区服务、文体活动、公益慈善等多个领域，其中等级社会组织415家，今年又新增250家，还建成“昌和公益坊”等21个“公益坊”、“公益园”，并从2012年开始开展公益创投活动，较好地提升了社会组织的服务能力，这些社会组织在社会治理中发挥了不可低估的作用。

四是以资源整合为特征的信息化平台迅速建成。整合社区各类业务系统，统一建立以社区综合数据库为基础、界面统一的社区政务平台，全面推行社区台账电子化。建立以社区服务需求为导向、具备交互功能的社区综合应用平台，形成覆盖市、县（市、区）、街道（镇）、居（村）四级信息服务网络，充分发挥社区资源为居民提供便捷服务。苏州市城乡社区综合服务管理信息平台正在建设。

（二）苏州社区治理体制改革的积极探索

1.苏州社区治理体制改革成就

综观苏州近10年来社区治理体制改革发展历程，在社区共治和居民自治方面苏州成就斐然。

从自治角度看，主要成就是：一是规范设置社区自治组织，健全工作网络，形成了完善的自治组织体系。二是明确社区自治职责，通过依法组织自治活动，依法协助政府工作，依法依规组织监督活动落实自治任务。三是通过优化自治队伍结构、加强自治能力培训、推进居委会成员属地化等举措优化工作队伍，提升自治能力水平。四是加强通过深化民主选举制度、完善民主管理制度、优化便民工作制度等制度建设，激发社区自治活力。五是通过自觉接受社区党组织的领导、支持社会力量参与服务管理、强化驻区单位共建共享职责等举措理顺各方关系，营造支持自治氛围。六是通过规范会议制度、实行社区事务准入制度、精减归并考核评比等举措减轻居委会负担，确保居委会自治精力。社区自治深入推进，促社区居民生活品质不断提升。

从共治角度看，主要成就是：一是党委政府主导力量日益加强，社会动员机制和能力趋于成熟，对推进社区共治和居民自治也发挥了重要的组织动员、连接纽带、引领带动作用；二是社区政社协同机制不断完善，多主体协同共治的机制格局逐渐成形，社区网格化管理联动机制不断拓展，以社区委员会为代表的社区共治议事协商机制逐渐建立；三是居民自治载体和机制走向多样化，居委会民主运作机制制度化，居民自治参与机制立体化，居民自治事务处理机制社会化，社区公共资源的配置机制也有所改进。上述进展在创新社会管理、优化公共服务、激发社会活力、重构社会秩序等方面取得了明显成效。

2.苏州社区治理体制改革经验

审视近年来苏州社区治理的发展历程，改革创新主要体现在以下方面：

一是治理模式和体制机制创新。为了理顺政府与社区的关系，2006年后，苏州改革街居直管体制，坚持“权随责走、费随事转”的原则，实行社区工作“准入制”，形成了“一委一居一站一办”模式，推进社区减负，促进社区自治。党的十七大后，2008年，太仓率先探索“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动机制”，形成“政社互动”治理模式，“两份清单”基本划清了基层政府和社区自治组织责权边界，明确社区居委会的自治职能和政府下沉到社区的公共服务项目，为社区开展“三社联动”提供了契机，为社区社会组织让渡了空间。2012年，推进“三社”（社区、社会组织、社会工作者）联动，深化“政社互动”，加快“三社”联动平台建设，推进“五大整合”（整合社区工作、社区工作人员、工作经费、社区工作信息、社区考核工作）、促进社区减负增效，更大力度推进社区自治。党的十八大后，推行公共服务社会化市场化改革，大力培育社会组织，社区多元共治走上历史舞台，社区治理体制机制更趋社会化市场化。如图所示：

苏州社区治理模式和体制机制改革创新图示

二是治理结构创新。为了调动社区各相关主体参与社区管理，构建多元共治共享的社区治理结构，近年来，苏州社区体制机制改革创新，构建形成社区共治治理结构：社区党组织是领导核心，牵头抓总；社区居委会负责居民自治，集中民意，反映居民诉求；社区工作站专司党和政府下沉的事务，提供为民服务，同时各类社会组织共同参与，形成了在社区党组织的统一领导下，社区居委会、社区工作站、社区社会组织、物业公司、业委会、综治组织、群团组织、驻区单位等多元主体共同参与、共治共建共享的社区治理新格局，有效凝聚起各类组织的整体优势，优化了基层治理结构，社区治理结构更加扁平化，更有助于变传统管制为现代善治，变被动应对为贴近服务，变分散管理为集约管理。如图所示：

苏州多元共治的社区治理结构图

三是治理方式创新。治理模式、体制机制、治理结构的创新带动社区治理方式的创新，涌现了一批行之有效的治理方式方法。社区自治中，各社区采用居民联系卡、居民联系箱、民生热线电话、QQ群和社区网站、民情日志等多种形式，实现了“民有所呼，我有所应”。高新区乡镇街道成立了街道层面的社区管理服务中心，统领社区共治自治。

四是组织建设创新。基层组织是实现基层社会善治的保证。近年来，苏州着力加强基层组织建设，不断创新社区党组织设置，强化党组织在社区各类组织和各项事务中的领导核心作用，加强自治组织建设，加强社区社会组织建设，加强群团组织在社区工作，加强人大代表、政协委员进社区工作，为社区共治自治提供强有力的组织保证。加快实现基层组织设置“网格化”、基层基础工作“扁平化”、基层组织服务“组团化”、基层基础保障“系统化”。通安镇完善了社区基层组织网络，建立了“社区党委—片区党支部—居民党小组—党员户”四级基层党组织网络，构筑“社区居委会—片区联系点—居民小组—楼道长”四级工作、服务、管理平台，并逐步理顺村改居后社区党组织与居委会、股份合作社之间的关系，使社区党的工作横向到边、纵向到底、覆盖全面。全面建立社区党建工作联席会议制度，社区与辖区单位普遍签订了共建协议，建立了“党建联抓，经济联帮，治安联防，卫生联管，服务联手，教育联办”共建机制。

三、当前苏州加快推进社区共治和自治存在的问题和薄弱环节

近年来苏州社区建设取得了巨大成就，表现在：社区社会事业蓬勃发展，基本民生逐步改善，多元社区治理体制基本成型，社会治理水平提升。但调查发现，苏州社区治理还面临着一些突出问题，影响社区治理水平的提升。这些存在问题，既有来自于自身固有的结构性问题，也有来自于外部环境变化对社区治理结构提出的挑战，很大程度上制约了社区共治和居民自治的效能。

（一）对社区共治和居民自治的认识存在误区

在认识上，社区各主体对社区共治的内涵缺少一个统一的、规范性的界定，一些人把居民自治局限于居委会自治，对社区共治与居民自治的关系感到困惑。在实践上，市场、社会主体参与社区共治和居民自治的意愿不高，一些政府部门尚未形成社区治理的理念，对推进社区共治和居民自治仍存在较强的功利取向。这些问题影响了社区共同体共识和共治的达成。

（二）加快推进社区共治和自治的组织基础薄弱

（1）行政体制改革滞后，社区主体职责不清，社区主体发展不均衡，社区行政化倾向严重，导致社区治理存在结构性问题。

调查发现，苏州虽然社区多元治理格局形成，但苏州社区各个主体发展极不均衡，社区行政化倾向仍然严重，政府的角色还是占有绝对主导地位，大部分社区事务还是由政府在包办，而市场、社会和居民等治理主体还很弱，政府、企业、社会组织联动的社会结构和整合机制还没有很好形成，政府过于强势，直接导致社区运转活力不足。这一问题的主要原因在政府改革、现代社会组织体制改革没有到位。社区治理多元主体之间的关系有待理顺，政府部门和基层自治组织关系需进一步理顺。

（2）社区居（村）委会角色地位存在缺陷，运用自治手段研究解决社区问题的能力不强，活力不足，作用不力。

目前我市许多社区居（村）委会的角色和功能尚没有转型到位，一方面造成社区居（村）委会和社区工作站新的职责交叉、重叠，导致管理资源浪费，另一方面社区自治和服务功能没有得到应有的加强，在苏州现存的一些“三无小区”（无政府直接管理；无物业公司管理；无业主委员会自治）尤为严重。因此，社区居（村）委会亟须转变功能，改变工作思路、工作内容和工作方式，真正从原来的行政性功能转向“四个民主”、“四个自我”自治功能上来。同时，要拓展自治功能作用的范围。现在许多社区居（村）委会将主要精力局限于组织老年文体爱好者开展唱歌跳舞等活动，为老为小服务做得好。其实，社区居民自治的公共事务是非常广泛的，具体包括：治安、卫生（垃圾、宠物大便、害虫、杂草、河水、二次供水质量等）、绿化、环保（省水、省电、防污、垃圾分类等）、停车、养老、外来人口、邻里纠纷和小区物业管理等，社区居（村）委会行使自治权应涉及所有这些内容。城乡自治组织工作能力、自治水平需进一步提高。

（3）现代社会组织体制改革滞后，社会组织发育不足和企业社会责任不力，使社区共治和居民自治缺乏至关重要的组织支持。

现实来看，苏州社会组织、社会企业、基金会等社会主体依然面临着体制、机制、法制、经费、人力等方面的困境，依附行政，无论是数量和质量，离真正的主体地位还有很大的距离，总体仍显散弱。社会组织的问题主要表现在：

——数量上，总量不足，当前社会组织数量偏少，城市社区都没有充分的社会组织供给，更不用说农村社区；面向这么多城乡社区，提供持续性供给更显数量不足。截止到2013年底，苏州万人（户籍）拥有登记的社会组织达9家，高于全国3.5个的平均水平，低于南京万人（户籍）拥有登记的社会组织达29个的水平，与新加坡13家、香港28家、日本97家、美国63家相差甚远，与发达国家平均万人拥有50个以及发展中国家拥有10个的数量相比还是存在差距。

——结构上，发展不均衡；服务类多，其他类少。

——规模上，大型、枢纽型、公益型社会组织数量偏少。

——性质上，具有官民二重性，独立性不足。

——运作上，大多社会组织参与社会治理还存在方式单一、不专业、层次低、重复性、缺乏合作和信息沟通等问题；整体资金规模偏小，资金来源渠道较窄，部分社会团体都以收取会费为主，政府资助、服务性收入、社会捐助较少；服务社会效率低。

——管理上，内部规章制度缺乏，管理不完善，社会公信力不足。

——能力上，专业能力不足，社会服务、组织动员不仅需要专业知识、专业水平，还要有组织、策划、活动的能力，由于社会组织参与社区治理还处于起始阶段，还没有形成一套娴熟的、实战性的群众工作方法。

——人才上，社区社会组织普遍没有打通人才成长通道，人才短缺。许多社会组织工作人员来自于政府转移人员和离退休人员，管理理念和方式相对落后，且专业社工人才匮乏，在待遇方面，社会组织专职工作人员工资偏低，有的刚刚超过市最低工资标准，难以吸引到高级人才。优秀人才除非家境殷实或个人有强烈的理想意愿，否则很难坚持下来。

——环境上，现在是社会组织千载难逢发展好时机，但社会组织还会遭遇“害怕主义”、“地方保护主义”和社区居民的“不信任”。当社会组织参与了社区治理，社区中就多了一个新的变量，有些基层会怕社会组织进入抢了饭碗，只在意扶持自身所在地社会组织，不热心引进社会组织，很多居民也对一些草根社会组织的公益性行为持怀疑和排斥态度。

——平台上，苏州范围内没有打通形成“民众需求－街居需求－社会组织供给”的工作平台。由于信息不对称，有的社会组织能力比较强，事实上还可以承担活动，却因为知名度有限，并没有这样的机会，而有的社会组织虽有能力，但因项目太多，应接不暇，等等，缺乏一个平台。

总体看，苏州绝大部分社会组织自身发展不足，规模偏小，能力弱，社会治理参与面不广，作用发挥不够明显，还难以完全独立承接政府简政放权后的公共服务。最主要的原因还是政府未转变职能，没有充分放权给社会，放权给市场。缺乏社区社会组织联合会。

（三）加快推进社区共治和自治的机制不健全不完善

1.社区自治具体化、规范化机制缺失

作为法定意义上的居民自治组织，无论是居委会还是村委会，在实际运行过程中受到政府的行政干预，承担了大量乡镇、街道政府延伸下来的行政工作，行政功能远远大于自治功能，导致了自治功能虚化。作为基层群众性自治组织，居（村）委会实行“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）和“四个自我”（自我管理、自我服务、自我教育、自我监督），由于缺乏具体制度而被虚化，没有规范化、制度化加以刚性，各地各社区各自为政。自治具体制度不规范不健全，居民自治机制的不完善，导致自治效力不尽如人意，主要原因就是居民自治主体在很大程度上丧失了自治组织的性质。

2.社区行政性、市场性、社会性等各类组织的关系尚未理顺，缺乏权威的机构统领和稳定的协调、协商机制

目前，苏州社区多元共治共识和格局业已形成，问题是各主体协商共治成效与客观需要和政策要求相比还有很大差距。主要问题在社区行政性、市场性、社会性等各类组织的关系尚未理顺，科学配置的结构性关系尚未改革到位，并且缺乏一个权威的凝聚各主体的共治共商平台和载体。在社区层面，社区党组织的统一领导下，社区居委会、社区工作站、社区社会组织、物业公司、业委会、综治组织、群团组织、驻区单位等多元主体都能共同参与社区治理，但除了社区党组织、社区居委会、社区工作站关联紧密外，其他组织之间普遍松散，各司其职，未能真正具有很强粘连性。在处理业委会、居委会、物业公司的三者关系上，缺少有效手段。因此，未有一个统领所有主体的权威机构，缺乏一套权威协商机制，自然影响共治共建成效，社区共同体架构形成尚待努力。

3.社区居民参与机制单一、简单，不尽完善

当前社区居民在“四个民主”“四个自我”上缺乏大量的制度安排，参与渠道单一、狭窄，既有的制度安排如居（村）公开、议事会、听证会、评议会以及各类联席会议制度存在形式主义，还不能很好地容纳和反映居民利益表达，渠道不宽、不畅的情况严重影响着群众的正常反映。诉求表达机制不仅存在渠道不畅通、诉求渠道少的弊端，而且诉求周期长、速度慢、效率低的问题也非常突出。

4.社区自治评价标准及评价机制有待改进

社区自治需要引导，需要有一标准。目前，苏州是以2006年出台《苏州市社区居委会依法自治达标测评细则》（附后）为导向，该细则共有基础设施、民主选举、民主决策、民主管理、社区服务、居民自觉履行义务、居民座谈会情况七大类一级指标35个二级指标，共计百分。以此细则，笔者选取了木渎太平村、姑苏留园街道来远社区、园区湖东社工委玲珑湾社区作为样本，三者得分都在98分以上，这与《苏州市民政事业发展“十二五”规划》所述的“十一五”规划主要指标完成情况来看，得分是吻合的。从得分看，得分极高（如下表所示），从实际看，即便“十二五”基层民主又有了深入推进，居委会工作人员、社区居民都不认为社区自治到了应有高度，问题在哪？是社区依法自治达标测评标准较低的缘故，且这些评价指标容易导向形式主义，而能保障基层民主的实质要素如机制完善等都未能反映。从评价上看，居民主体权重未能得到充分尊重。这一标准制定具有历史性，必须要与时俱进，否则，对基层自治则失去指导意义。

苏州市社会建设“十一五”规划主要指标完成情况

（摘自《苏州市民政事业发展“十二五”规划》）

（四）社区共同体意识不强，缺乏动员机制和共担共建共享的制度机制安排

良好的社会治理，必须是一种全员参与的治理。这种参与，并不完全是一种政治参与，而是一种全面的参与，包括参与社区公益志愿服务，参与社区互益行动，参与社区文化营建，参与社区环境美化等，而且，这种参与是一种非强制性的参与，有别于强制性的单位参与，应更多采用“社会倡导”的技术，这就要求它要有一套成熟有效的动员机制。但客观情况是，社区主体社会参与普遍不足，街居往往遵循行政的逻辑，实现“行政型循环”，而居民虽然居住生活在社区，除了承担物业费、车位费，可以不与社区间发生相关联系，同样实现“自我型循环”。社区单位自觉性也不够高，存在各自为政，主动性不强的现象；由于居民与居民之间、居民与社区之间利益相关度弱，而社区掌握的权力和资源有限，这就导致居民参与社区治理意愿不高，对许多有损公正的公共事件变得冷淡和麻木，失去参与公共事务的兴趣和信心。

同时，社区共治是从某种意义上说是一种更高层次的一种“自治”，既建立在社区主体多元而充分独立的组织基础上，也建立在多元主体的共同体的思想共识上。但是，由于缺乏一套系统成熟的居民共担共建参与制度约束和机制安排，激活体制内既有的民主程序和制度，导致公民及驻区单位自治的民主意识不强，参与共治的意愿和积极性不高，活力和效能不足，直接影响了居民主体作用的发挥。

（五）社区人才建设滞后于现代社区治理需要

纵向比较，苏州社区人才队伍建设可以说是成效巨大，但是与现代社区治理需求相比，还存在人才素养滞后的问题。一是知识结构不相匹配。现代社区治理需要系统化的社区治理知识和专业化的社会工作者。然而，目前苏州基层工作人员普遍缺乏现代社区工作的系统知识和治理能力，专业社会工作者更是稀有，这严重影响了现代社区管理和服务水平的提高。二是社会待遇不相符合。“上面千条线，下面一根针”，繁重的社区建设、管理、服务的重任落在社区工作者身上，相关待遇却与付出的劳动不成比例，这都一定程度影响了一部分人员的工作积极性。

（六）丰富便捷、信息化等技术性变革促进体制性变化不力

基层民主创新乃至整个基层治理中，如何更好地利用信息化的发展成果是一个现实命题。目前是各个社区百花齐放，但都显零碎，都存在一定局限，缺少一个集信息共享、社区动员、社区教育、社区服务，同时兼具覆盖面、便捷性、共享化的信息化平台，迫切需要加强城乡社区信息化建设，建立以公共通信网络为依托，各级政府为枢纽，基层社区为主节点，连接国家、省、市、县、街道的社区公共服务网络，建立和完善全国社区数据中心和省、市、区社区公共服务中心。

四、苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制的对策建议

基于苏州社区建设现状和发展需要，我们认为，苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制必须从以下方面入手：

（一）正确认识共治与自治的关系

苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制，一个首要的前提是正确处理好共治与自治的关系。

社区共治和居民自治是社区治理各主体不断发展自身并寻求相互适应的过程。社区共治是社区各主体互惠基础上的合作，是以政府为核心，勾连社区各主体，并调动起社区不同主体的积极性，共同来解决一些社会事务，最终来实现共享共赢。换句话说，社区共治的机理就是协商共治。居民自治是以居（村）委会为核心，重在发挥居民及各类社会组织的作用，自行解决居民区层面可以解决的问题，无法解决的问题则可以上升到社区共治层面来解决。社区自治不仅为社区多元共治的实现提供了治理主体，而且为社区共治的实现提供了基础。没有居民的自治，就难以形成社区共治，共治和自治形成上下联动，共同破解社区发展难题。

（二）深化三大改革，夯实共治自治的组织基础，构建共治自治平台和机制

苏州加快形成社区共治与居民自治有效机制，需要突出处理好政党、政府、社会、市场间的关系，处理好党组织、政府部门、自治组织、社会组织、市场组织之间的关系，突出平台和机制建设，实现社区共治和居民自治机制化。

1.深化行政改革，优化基层治理结构，建立多元主体合作治理机制

一是进一步清理公布政府行政权力进社区的“正面清单”。在政府层面，根据政府与市场、政府与社会的新定位，在现有行政权力库基础上，全面梳理各级各部门现有职责和权力事项，厘清权力边界，强化权力运行监督，建立上下协同的权力清单调整机制，确保权力清单制度科学化、规范化、法治化。在社区层面，重点是坚持准入制，全面梳理各级政府部门进社区事项，简政放权，政社分开，切实为社区减负增效，又让社区回归自治组织本位。具体就是加快推进社区五大整合，即整合社区工作、社区工作人员、工作经费、社区工作信息、社区考核工作，梳理制定并严格执行三份名录，即“苏州城乡社区协助市级部门（单位）工作事项”、“苏州市级部门面向城乡社区开展达标评比表彰活动事项”、“苏州市级部门（单位）开展服务管理需社区盖章事项”，规范政府行为并向社会公布。

二是优化社区组织架构及运行机制。在共治过程中，借助科层制、市场机制、社会机制去实现更大范围和更高层面的共建共享，这就需要有一个共建的平台和机制，需要在社区和政府之间构建一个有权威的共治平台和机制，镇（街道）一级政府自然要起统领作用。这一平台和机制要把上到镇政府（街道办事处），下到社区组织如社区党组织、社区工作站、居（村）委会、业委会、社会组织、社区市场组织等全部有效架构起来。为此，建议社区共治体系组成即由政府部门、社区组织、驻区单位等建立社区代表会议制度，并设立社区委员会作为其常设机构，下设行政事务、社会事务和村（居）委事务、市政卫生、公共安全、文化教育等专业委员会以及秘书处作为其日常工作机构负责各项具体事务，设立社区事务受理中心作为对外服务窗口，由社区委员会秘书处负责受理居民意见与要求，定期召开社区委员会协商解决社区公共事务。社区代表会议及社区委员会作为共治的平台，它不同于政府的派出机构，也不是居委会的叠加，而是协商处理社区事务的一个平台，是居民表达诉求和想法的通道，是上传下达的勾连机制。在街道党工委的领导下，依靠社区委员会这个共治的平台，引导驻地单位、社会组织、业委会、物业公司、人大代表、政协委员、广大居民等积极参与社区服务和管理，整合社区各种力量来解决社区就业、养老、托幼、助残、扶困、邻里纠纷、环境卫生、公共安全、文体娱乐、日常生活等最为基本的民生问题，达到源头管理的效果。通过架构社区委员会，切实优化社区治理结构，巩固社区党组织领导核心地位，发挥社区居委会自治主体作用，支持社区社会组织开展活动，同时加强对政府公共服务机构、业主委员会、物业服务企业的指导和监督，形成以社区党组织为核心、社区居委会为主要力量，业主委员会、各类社会组织、群团组织、社区物业、居民、人大代表、政协委员等主体积极参与的社会管理新模式。

2.深化社会组织体制改革，健全完善现代社会组织体制机制

一是大力培育、发展社区社会组织。社区社会组织发展要“量质并举”。宽进严出，实行工商经济类行业协会（商会）直接登记制度，深化苏州市市属行业协会（商会）改革，基本建立现代行业协会（商会）制度。深化基金会改革，优化社会企业发展环境。建立行业协会（商会）与政府部门及工商联等枢纽型社会组织的联系机制，完善行业协会（商会）法律法规体系和综合监管机制。同时在制度机制上，应发展多样化的社会组织类型，注重横向扶持，努力降低公益性、社会服务类社会组织的准入门槛。另一方面，在纵向上注意控制组织规模，加强对运作过程的监督，预防一些组织由于规模扩张、政治社会动员能力增强而带来的社会秩序风险。加大统筹，统一考虑登记管理改革、资金扶持、捐赠免税等事项和政策法规。目前应加快培育公益类和社会服务类等社会组织，增加该类组织的数量，提高此类组织的服务水平和能力。重点培育和积极引导为老服务、残疾人服务、公共医疗、法律援助等领域的公益性社会组织。

二是建立社会化、市场化机制，推进政府向社会组织转移职能、购买服务，建立公益创投机制等，畅通政府与社会组织联系沟通渠道。目前苏州已出台《推动政府部分职能向社会转移的工作意见》《苏州市政府向社会购买服务实施意见》。建议各政府部门结合政府审批制度改革、区镇合一、经济发达镇行政管理体制改革等改革，完善可持续运行机制，拓展政社合作的范围。明确政府购买的优先和重点领域，将可转移的职能区分为充分竞争、适度竞争和非竞争三类，统筹考虑，将行业管理与服务、社会事务管理与服务、专业技术管理与服务的职能转移给基层群众组织、社会组织、社会企业等。着手编制《政府转移职能事项目录》《政府转移职能事项对接目录》和《承接政府购买服务的社会组织目录》以及《政府购买服务指导目录》。积极发挥市场作用，推进政府向行业协会（商会）购买服务，积极推进政府向基层群众自治组织、社会组织等购买服务。理清政府购买服务的主体资格、资金来源、合同管理和评估等一系列基础性问题，为购买服务提供制度保障，逐步把政府购买服务纳入公共财政体制，通过财政预算统筹安排和福利彩票公益金支持等，形成多样化的资金保障渠道。

三是健全社会组织服务群众长效机制。鼓励其他社会组织和社会工作专业人才进社区开展服务。降低公益性、社会服务类社会组织的准入门槛。以社会服务领域为重点，以社区为平台，在社区服务的合作共治中实现政府职能转变和社会组织治理创新。政府应当以社区居民需求和问题解决为导向，根据各社区特点，有针对性地发展和扶持不同类型的社会组织。同时，加快社会组织对服务需求的深入调查和科学分类，充分发挥政府在社会服务提供方面的优势，实现社区社会服务的精细化与专业化。以项目为主要载体，实现社会组织项目与政府资源、市场资源、居民需求的充分对接。采取公益创投、公益洽谈会、公益推介会等多种形式，在政府、社会和市场之间搭建平台，在释放政府资源的同时，充分吸纳市场资源、社会资源，实现社会组织项目与政府资源、市场资源、居民需求的“三个对接”。

四是建立健全社会组织规范化建设评估指标，加强社会组织规范监管。社会组织既要发展，又要规范，加强跟踪和评估，实现常态化管理，促进健康发展。依托“枢纽型”和“支持型”社会组织，推进行业自律。依托“支持型社会组织”，大力推进行业自律。借助“支持型社会组织”，主要为其他社会组织提供资金、人才、信息等方面的支持，以及开展评估、培训、咨询等方面的服务，加快推进行业自律。促使社会组织健全内部治理结构，建立权责对应的理事会治理结构和制度化的信息公开机制，增强其内外治理能力。加强政府购买服务的绩效评估，通过对服务项目提出明确的标准要求以及构建合理的评估指标体系等，把信息公开贯穿于购买服务的全过程。围绕项目管理全过程，综合运用多种问责方式，如执行报告、现场监测、财务抽查、独立第三方机构评估等，构建对社会组织提供服务绩效的全方位问责机制。

3.深化社区自治体制改革，健全完善社区自治制度

社区自治的过程其实就是居民重新被组织化的过程，要实现真正意义上的居民自治，必须具备一定的条件：第一，社区居民的自治意识和自治能力；第二，成熟完善的非政府、非营利组织；第三，足够的社会空间。社区自治依赖于社区居民的自治意识和自治能力的提高，以及社区居民组织化程度。因此，深化社区自治体制改革，要健全完善居民自治的途径和制度安排，推进居民民主自治的制度化、规范化、程序化。

一是硬化社区“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”和“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”制度安排。居委会逐步实行直接选举，同时推进居委会成员属地化，推进居委会与业主委员会等社区社会组织建立合作伙伴关系。

二是全面落实“听证会、协调会、评议会”制度，实现全民参与决策。凡在社区实施重大项目或涉及居民群众切身利益的重大事项决策前，社区居民委员会必须召开民主听证会，广泛听取社区居民的意见和建议。涉及社区成员间的公益性、社会性事务以及一般矛盾、利益冲突时，社区居民委员会要及时召开民主协调会，进行协商解决。推广社区党员或党员代表议事制度，深入开展以居民会议、居民代表会议为主要形式的民主决策实践。规范以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，与居民切身利益有关的事项，都要纳入民主监督范围。健全居务公开制度，充分利用现代信息技术，积极拓宽社情民意信息收集反馈渠道，鼓励社区居民和驻区单位广泛参与，探索民意调查、网上论坛、民情恳谈、社区对话、社区QQ群等有效形式，确保民主议事活动收到实效，保障社区居民充分行使知情权、参与权、建议权、评议权和监督权。

三是健全完善民主管理机制。推行社区代表会议制度和代表参与机制，通过各种途径和平台吸纳社区居民广泛参与社区自治，完善居委会自治制度，提高社区自治的规范性和有效性。用倡导方法动员社区居民参与公共事务，而不是命令主义，凡是涉及地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务列入共商共决范围。在程序上，通过社区听证、专家论证和网上讨论的形式，吸引社区群众参与，广泛征询社区成员意见。在项目实施后，由社区委员会组织社区代表、居（村）民代表或专家等人员进行评估，评估结果报社区代表会议。

四是完善社区服务管理新机制。按照“政府扶持、社会运营、专业发展、项目合作”的思路，深化“社区、社团、社工”三社联动，推动建立以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区服务管理新机制。

五是深化群团组织进社区工作，推进人大代表、政协委员、党代表工作进社区常态化机制，将社区自治民主与人大人民民主、政协的协商民主有机结合，实现高质量的自治。

（三）改革创新以各类自治组织为主体的自治协同机制

社区共治下的治理过程实质是由行政控制转向共商、共议、共决的民主协商，实现了权利与权力的结合。因此，我们要在机制上深化多元主体合作，建立协同共治的格局。包括政政的协同、政社的协同、政企的协同、多方的协同，就是要资源整合，整合行政资源，整合社会资源，整合市场资源，大家作为公益伙伴来跨界合作。主要在以下机制创新上下功夫。

——社区财力筹集机制和服务协调机制。财力筹集机制，这是社区共治成败的关键机制。社区公共事务所涉及的资金主要来源于政府拨付的公益性资金、社会捐赠以及通过项目获取政府购买服务的资金。社区要增强筹资能力，争取企事业单位资金捐助和有关职能部门项目资金支持，来补充资金缺额。

——社区公共议题形成机制。在居民自治中，真正的自治就是要将居民有序组织起来，这同样需要有一个抓手和载体。当然，不是依靠传统的行政手段的社会动员方式来组织，而是结合时代的主题和发展要求以及居民的生活需求进行利益导向的现代社会动员和社会倡导，集结民智，凝聚民力，共同监督，推动民主制度的实施。

——社区共治事务协商决策机制。积极采取民主手段推荐产生业主代表，形成居民民主议事的良好氛围。社区居委会积极搭建民主恳谈会，将业主代表和物业公司代表召集起来，协商小区出现的各种问题和矛盾。

——社区共治资源整合机制。如何实现社区资源与自治组织资源的恰当结合以更好服务社区建设？一是明确居委会在协调过程中的主导地位，以利于其协调工作的开展；二是建立完善的沟通协商及快速反应机制，特别是对于较为棘手的问题应及时向社区有关职能部门反映，充分发挥“三会”制度，有效解决社区纠纷。整合社区各类组织，成立社区自治协调委员会，实现资源整合、力量综合、人心聚合。街（镇）参与社区自治的主体主要包括：一是街道办事处以及下辖的各职能部门；二是社区代表会议、社区委员会、居委会、业委会、民间团体等社区自治组织；三是物业、社区服务中心、慈善超市、学校等企事业单位；四是社区居民。因此，如何协调多方利益，满足多元化主体的不同需求，就成了社区自治实现良性运作的首要问题。

——社区参与机制。听证会、协调会、评议会需要进一步统一规范、指导和监督，帮助其完善选举制度、规范操作程序、公开决议结果等，在接受全民监督的同时使得更多居民参与到社区管理中去，最终实现全民决策。

——以居委会为核心的社区事务民主运作机制。

——以居民区党组织为核心的共建共管机制等。社区党组织在共治与自治中要发挥价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调、凝聚骨干方面发挥主导作用。

（四）加快推进社会工作人才队伍建设，推进全市社会工作专业化、职业化

从招录与民选上不断规范队伍，从待遇保障与前途发展上激励队伍，从教育与培训上提升队伍。打开社工成长职业通道，将社会工作人才纳入全市重点人才之一优先发展，推进社工督导培养工作。培育专业社工机构。重视发挥在社区的社会工作者专业特长，为居民提供专业化服务。吸引党政机关、企事业单位退居二线或退休党员干部、社会知名人士、复转军人发挥党员干部、基层活动团队负责人的工作优势，参与社区居民委员会工作，加强社区居民委员会力量。提倡社区党组织班子成员、社区居民委员会成员与业主委员会成员交叉任职，鼓励社区民警、群团组织和社区社会组织负责人通过民主选举程序担任社区居民委员会兼职成员，努力建设一支结构合理、素质高、有经验、讲责任、肯奉献、能办事的社区居民委员会队伍。鼓励本地户籍高校毕业生到社区任职，通过法定程序进入社区居民委员会队伍，并将他们作为将来充实镇（街道）干部队伍的重要来源。重视从居民群众中挖掘和培育社区领袖。

（五）建立健全社区评价制度和民主化、常态化机制

依据《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》让居民参与社区工作者的考评，通过社区居民测评打分，切实将社区工作者的业绩评定权交给社区居民。委托第三方对大市范围内社区建设居民满意度进行调查。改革考评机制，将“公民满意标准”作为评定居委会工作绩效的重要指标。

（六）大力推广信息化管理手段和方法，促进社区共治自治的进程

运用信息化手段整合社区公共资源，充分利用现代信息技术，积极拓宽社情民意信息收集反馈、社区信息交流、社区监督渠道。深入推动行政权力网上公开透明运行工作，实现社区行政权、自治权所涉及的所有社务“全上网、真上网”，实现对社区共治和自治动态运行的技术支撑。

附：苏州市社区居委会依法自治达标测评细则

续表

续表

续表

（摘自《关于印发〈社区居委会依法自治测评细则〉的通知》苏政民［2005］145号）

【注释】

[1]本文为2014年苏州市软科学指令性研究计划，著者主持，指南代码：570024。